失信被執(zhí)行人名單制度：理論透析、問題維度和改進路徑

高 山

(中國社會科學院 法學研究所，北京 100720)

長期以來，“執(zhí)行難”一直是困擾我國司法實踐的一大難題，嚴重損害了申請執(zhí)行人的合法權益，破壞了社會信用體系建設，給社會秩序正常運轉帶來負面影響。“如果大量生效法律文書得不到執(zhí)行，將嚴重損害勝訴當事人合法權益，損害法律權威和司法公信力，影響黨和國家形象，影響人民群眾對全面依法治國、建設社會主義法治國家的信心?！?1)周強：2018年10月24日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議上作的《最高人民法院關于人民法院解決“執(zhí)行難”工作情況的報告》。為促使被執(zhí)行人自覺履行生效法律文書確定的義務，最高人民法院于2013年7月發(fā)布了《關于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》(以下簡稱“《若干規(guī)定》”)，細化和統(tǒng)一了法律適用標準，規(guī)范了具體操作程序，明確了信用懲戒的對象、措施和程序，進而形成了失信被執(zhí)行人名單制度。該制度實施以來，通過系統(tǒng)化的懲戒措施，大大增加了被執(zhí)行人的失信成本，并有效發(fā)揮了威懾和引導作用，提高了案件執(zhí)結率。中共十八屆四中全會明確提出，必須“切實解決執(zhí)行難，制定強制執(zhí)行法，規(guī)范查封、扣押、凍結、處理涉案財物的司法程序。加快建立失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、威懾和懲戒法律制度。依法保障勝訴當事人及時實現(xiàn)權益?！钡?，與某些新出臺的其他制度一樣，失信被執(zhí)行人名單制度在實踐中顯示出一些問題和不足，需要進一步優(yōu)化和改進。

一、失信被執(zhí)行人名單制度的運行狀況和實施效果

在《若干規(guī)定》的基礎上，國務院辦公廳、國家發(fā)改委、中央文明辦、公安部、中國人民銀行、中國民用航空局、中國鐵路總公司等單位通過發(fā)布指導意見、共同簽署合作備忘錄等方式，出臺各種措施并制定相關流程，進一步加大了對失信被執(zhí)行人的懲戒力度，為失信被執(zhí)行人聯(lián)合懲戒體系的建立打下了基礎。2016年以來，最高人民法院與國家發(fā)改委等60家單位簽署文件，推進失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機制建設，采取11類37大項150項懲戒措施，對失信被執(zhí)行人擔任公職、黨代表、人大代表、政協(xié)委員以及出行、購房、投資、招投標等進行限制。(2)參見周強：2018年10月24日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議上作的《最高人民法院關于人民法院解決“執(zhí)行難”工作情況的報告》。

隨著各地懲戒方案紛紛出臺，其在實施上大體可以總結為三個方面：一是對失信被執(zhí)行人市場準入和經(jīng)濟行為的懲戒，包括限制設置金融類公司，從事藥品食品、危險化學品等行業(yè)，設立社會組織，參與公共資源、不動產及國有資產交易活動，以及禁止發(fā)行債券、參與政府投資項目、獲取政府補貼，終止股權激勵計劃、限制銀行業(yè)金融機構對其授信等；二是任職資格和參與評優(yōu)方面的限制，列入失信被執(zhí)行人名單的人員不得擔任國企和金融機構高管、事業(yè)單位和社會組織的負責人，不得入黨、擔任人大代表和政協(xié)委員，相關法人和個人不得授予文明單位、文明家庭、道德模范等；三是限制高消費和處境，如禁止乘坐高鐵、飛機、住宿星級以上酒店，禁止在夜總會、高爾夫球場等場所消費，不得出境旅游，子女不得就讀高收費的私立學校，不得購買具有現(xiàn)金價值的保險，禁止新建、擴建、高檔裝修房屋等。上述措施中，較有代表性的主要是限制失信企業(yè)獲得銀行授信、限制個人乘坐高鐵飛機、出境和高消費等，已經(jīng)逐漸被廣大群眾所熟悉并起到了一定的懲戒和威懾作用。

在懲戒路徑上，各懲戒執(zhí)行單位充分利用國家發(fā)改委牽頭開發(fā)的全國信用信息共享平臺聯(lián)合懲戒系統(tǒng)(以下簡稱“懲戒系統(tǒng)”)，實現(xiàn)及時、準確、在線懲戒。其工作原理是：由最高人民法院將失信被執(zhí)行人名單上傳至懲戒系統(tǒng)，各懲戒執(zhí)行單位通過對接懲戒系統(tǒng)，自動抓取失信被執(zhí)行人名單信息，利用本單位自行開發(fā)的系統(tǒng)實現(xiàn)對名單信息的動態(tài)對比、自動攔截、自行懲戒并反饋懲戒情況。這一懲戒系統(tǒng)基本實現(xiàn)了動態(tài)化的自動懲戒。

通過上述明確而具體的舉措，我國失信聯(lián)合懲戒機制已從開始構建逐步走向基本形成，并持續(xù)彰顯威力。據(jù)統(tǒng)計，截至2019年3月，全國法院累計發(fā)布失信被執(zhí)行人名單1349萬人次，累計限制購買飛機票2047萬人次，限制購買動車高鐵票571萬人次，其中390萬失信被執(zhí)行人懾于信用懲戒主動履行了法律義務。(3)參見國家發(fā)改委2019年6月17日新聞發(fā)布會數(shù)據(jù)。失信被執(zhí)行人名單制度對建立“一處違法、一處失信、處處受阻”的社會信用體系發(fā)揮了巨大作用，進一步提升了司法公信力，帶來了積極的社會影響。

二、失信被執(zhí)行人名單制度運行的邏輯基礎

應該說，我國的失信被執(zhí)行人名單制度在維護社會正常秩序、伸張社會公平正義方面發(fā)揮了不可替代的作用。當然，該制度在運行中也出現(xiàn)了許多問題。所以，近幾年學術界不禁有人開始反思其帶來的正面和負面意義，并進行相關討論。其中最具代表性的是對有關被執(zhí)行人權利的探討(徐登峰(2016)、上官俊峰(2018))、對國內外失信被執(zhí)行人名單制度的比較(李云斌(2017)、林婷莉(2016)、楊柳(2015))和從法哲學層面的反思(李繼(2018))。作為一種制度，其落地必然具備一定的法理性和正當性，同時能夠滿足社會需求。分析失信被執(zhí)行人名單制度的制定和實施過程，可以發(fā)現(xiàn)，在當前法治中國建設框架下，失信被執(zhí)行人名單制度具有邏輯上的合法性、合理性，同時也符合健全社會主義法治體系和實現(xiàn)法治現(xiàn)代化的要求，具有深厚的邏輯基礎。

(一)失信被執(zhí)行人名單制度的邏輯自洽性

1.尊重法的價值是該制度的根本立足點。從法哲學層面來看，法律制定的原初意義是維護自由、正義、秩序等基本價值。根據(jù)法的價值位階原則，一般來說，自由代表了全人類最本質的人性需要，位于法的價值的頂端；正義則是自由的價值外化，是自由之下制約其他價值的法律標準；而秩序則是指實現(xiàn)自由、正義的狀態(tài)，需要自由、正義標準的約束。以此來審視我國的失信被執(zhí)行人名單制度，其具有遵從相對自由、彰顯公平正義和維護社會秩序的價值。

首先，現(xiàn)代社會文明條件下，自由是相對的，人不存在完全的自由。洛克在《政府論》中曾對自由做出巧妙的劃分，認為“人的自然自由，就是不受人間任何上級權力的約束，不處在人們的意志或立法權之下，只以自然法作為它的準繩。處在社會中的人的自由，就是除經(jīng)人們同意在國家內所建立的立法權以外，不受其他任何立法權的支配；除了立法機關根據(jù)對它的委托所制定的法律以外，不受任何意志的統(tǒng)轄或任何法律的約束?！?4)[英]約翰·洛克：《政府論兩篇》，中國政法大學出版社2003版，第117頁。也就是說，處在社會中的人的自由，都應該受法律的約束，任何人的自由都以不侵犯他人的自由權利為邊界。從直觀的角度講，限制失信被執(zhí)行人出行、消費等行為自由，似乎是對被執(zhí)行人自由權利的侵犯。但是，實際上，這種限制被執(zhí)行人行為自由的制裁方式，是司法裁決的延續(xù)，是對未依法履行法定義務和違反法律裁決的懲罰。馬克思指出：沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務。從一定意義上來說，被執(zhí)行人未履行生效法律文書確定的義務，亦是對他人自由權利的侵犯。與其他法律制裁一樣，對失信被執(zhí)行人的懲戒即是其原本合法存在的個人權利在一定程度上被剝奪，這種剝奪是為了維護社會公正和公共利益的需要。(5)參見李繼：《失信被執(zhí)行人權利保護的路徑選擇——基于執(zhí)行行為正當性的探討》，載《政法論壇》2018年。

至此，便引申出失信被執(zhí)行人名單制度實施的價值，即彰顯公平正義。法律是正義的載體，“人們評價一部法律是否符合正義標準時，往往是立足于這部法律是否將社會關系調整得令所有社會成員都滿意。但事實上，能夠滿足每個社會成員需要的法律是不存在的?？梢哉f：每個人的需要不一致，需要間的相互沖突也難以避免，那些合乎正義的法律所調整的社會關系、社會秩序能達到的也只能是大多數(shù)社會成員的認可和滿意?！被诹_爾斯《正義論》中的這一論斷，真正付諸實踐的法律是不可能滿足每個人的需要的，它只會讓社會中大多數(shù)人的需要得到滿足。失信被執(zhí)行人名單制度以犧牲被執(zhí)行人利益的方式來滿足社會中大多數(shù)人的需要，這種法律行為的制度基礎來源于兩種社會認同：其一，維護社會公平正義是每個公民應具備的價值追求。失信被執(zhí)行人所得到的懲罰，實際上是對未依法履行義務的懲罰，有能力履行而未履行生效法律文書確定的義務是違反社會公平正義的行為。司法的目的在于保障權利，司法判決具有法律效力，只有對違背司法判決的行為進行一定的權利剝奪，才能實現(xiàn)法律的公平正義。其二，“信”是中國傳統(tǒng)社會文化的基礎。誠實守信是中華民族的傳統(tǒng)美德，不斷地塑造著中華兒女的道德倫理認知和外在行為方式。古代統(tǒng)治者在理政過程中特別注重法律制度對社會誠信的保障作用，因此，“信”也成為了中國傳統(tǒng)法律價值的范疇之一。失信被執(zhí)行人的失信行為，無異于是與社會誠信的對抗，其結果必然會擾亂社會秩序，理應受到相應的懲罰。

良好的社會秩序是實現(xiàn)自由、正義的條件，法律制定的目的是維護社會秩序、保障社會穩(wěn)定，實現(xiàn)人的自由發(fā)展和對正義價值的普遍遵循?！渡鐣跫s論》認為，人民將權利讓渡給國家，國家應當通過制定法律來規(guī)范社會秩序，法規(guī)范國家的行為也規(guī)范個人的行為，國家的目的在于保護每個社會成員的人身和財產。在維護社會秩序方面，失信被執(zhí)行人名單制度的作用機理是依靠限制被執(zhí)行人的行為自由和使名譽權受損等信用懲戒方式，通過懲戒和威懾，來規(guī)范和引導失信被執(zhí)行人的社會行為，使其合乎社會秩序規(guī)定。在這其中，除人身自由權外，被執(zhí)行人的名譽權和隱私權在一定程度上也被剝奪。對名譽權的剝奪，目的是防止產生不利于社會公平正義和正常社會秩序的消極影響。通過公布失信被執(zhí)行人名單信息，使其失信行為得到社會成員的了解，在與其交往過程中對其信用水平和社會評價進行再評估，避免社會信用和個人財產受到損失。對隱私權的剝奪，其依據(jù)是隱私權的讓渡。對隱私權的剝奪主要表現(xiàn)在公布失信被執(zhí)行人個人信息上，表面上這是對個人隱私權的侵犯，但是，隱私權讓渡理論奠定了失信被執(zhí)行人信息公開的另一理論基礎，隱私權的保護受價值位階更高的公共利益所限制，任何人的隱私都必須局限在合法的、合乎公共道德準則和社會公共需要的范圍內。(6)參見王其生：《失信被執(zhí)行人信息公開的依據(jù)和限度》，載《人民法院報》2016年6月22日。隱私權讓渡的核心在于當個人行為侵犯社會公共利益時，對隱私權的保護讓位于對公共利益的保護，也即對秩序價值的維護要讓位于對正義價值的維護，因此，公布失信被執(zhí)行人個人信息進一步獲得了法哲學依據(jù)。

2.回歸法律邏輯是該制度的法理基礎。法治社會，任何立法、司法行為都應當有基本的法理遵循，從這一層面看，失信被執(zhí)行人名單制度具有深厚的法理基礎，在法律依據(jù)、自身條款和司法價值方面做到了于法有依、于理有據(jù)。

首先，失信被執(zhí)行人名單制度擁有明確的法律依據(jù)，嚴格遵循不與上位法抵觸的原則。我國《憲法》第130條明確規(guī)定：人民法院審理案件，除法律規(guī)定的特別情況外，一律公開進行。在司法公開原則下，作為司法程序之一的執(zhí)法環(huán)節(jié)理應在公開范圍內。公開被執(zhí)行人信息是執(zhí)法環(huán)節(jié)的重要手段，失信被執(zhí)行人名單制度擁有憲法依據(jù)，是執(zhí)法工作落實的有力保障。另外，針對被執(zhí)行人未按執(zhí)行通知履行法律文書確定的義務的行為，我國《民事訴訟法》第三編第21章做出了詳細的規(guī)定，對被執(zhí)行人采取的執(zhí)行措施嚴厲且明確，特別是第255條“被執(zhí)行人不履行法律文書確定的義務的，人民法院可以對其采取或者通知有關單位協(xié)助采取限制出境，在征信系統(tǒng)記錄、通過媒體公布不履行義務信息以及法律規(guī)定的其他措施?！睘槭疟粓?zhí)行人名單制度提供了直接的法律依據(jù)。至此，失信被執(zhí)行人名單制度的合法性得到確立。

其次，在《若干規(guī)定》的自身條款中，也透露著合乎理性和法律的法治精神。根據(jù)社會變化的需要，2017年最高人民法院審判委員會審議通過了關于修改《最高人民法院關于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》的決定，新的《若干規(guī)定》給予被執(zhí)行人更多救濟的權利，如信息更正權、及時刪除權、復議審查權等，更加科學合理。第3條對不得納入失信被執(zhí)行人名單的情形作了規(guī)定，其中第四項“其他不屬于有履行能力而拒不履行生效法律文書確定義務的情形”很好地照顧到了沒有履行能力的人；第5條“人民法院向被執(zhí)行人發(fā)出的執(zhí)行通知中，應當載明有關納入失信被執(zhí)行人名單的風險提示等內容”照顧到被執(zhí)行人的知情權，通過給予風險提示保障被執(zhí)行人的合法權利；第7條“各級人民法院應當將失信被執(zhí)行人名單信息錄入最高人民法院失信被執(zhí)行人名單庫，并通過該名單庫統(tǒng)一向社會公布”充分尊重程序原則；第11條尊重被執(zhí)行人的申訴權利，給予向法院申請糾正的機會。種種這些，透露出尊重人權、崇尚科學理性的法治精神。

最后，實行失信被執(zhí)行人名單制度，對于維護司法活動完整性意義重大。一定層面上來說，失信被執(zhí)行人名單制度是司法審判中執(zhí)行工作的困境倒逼執(zhí)行制度改革與創(chuàng)新的結果，其目的是維護司法完整性，彰顯法律權威和效力。“法定權利只有轉化為現(xiàn)實權利，才能成為或再現(xiàn)生活的事實，才對主體有實際的價值，才是真實和完整的?！?7)參見張文顯：《法理學》，法律出版社1997版第117頁。也就是說，原告主體的權利只有得到實然的實現(xiàn)，真正的司法過程才算終結?！皟H僅通過法院裁判宣布某個相應義務的存在，這還沒有滿足原告的請求權。如果被告沒有自愿給付，則國家為實現(xiàn)權利保護必須給予原告幫助，這樣一來民事訴訟還未通過發(fā)生既判力的裁判而結束，而是確認原告權利，繼續(xù)審判程序，必須由執(zhí)行程序繼續(xù)和補充，以幫助原告獲得理所應當?shù)臐M足?！?8)[德]漢斯·約阿希姆·穆澤拉克：《德國民事訴訟法基礎教程》，周翠譯，中國政法大學出版社2005版，第350頁。在失信懲戒場域，必須以失信被執(zhí)行人受到實質性懲戒作為代價，通過維護正常司法程序，構建穩(wěn)定的、清晰的、與其活動相關規(guī)則前后一致的法治良好狀態(tài)。

(二)失信被執(zhí)行人名單制度的現(xiàn)實意義

1.實行依法治國的制度要求。依法治國就是依照體現(xiàn)人民意志和社會發(fā)展規(guī)律的法律治理國家，要求國家的政治、經(jīng)濟運作、社會各方面的活動統(tǒng)統(tǒng)依照法律進行，這就要求我們在司法和執(zhí)法環(huán)節(jié)必須依照法律規(guī)定行事。過去，面對“執(zhí)行難”問題，我國既沒有合理的法律規(guī)定，也缺乏制度建設的緊迫剛需。面對老賴拒不履行司法規(guī)定義務的行為，常常束手無策。隨著社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，我國社會誠信問題越來越嚴重，老賴逃避執(zhí)法的行為無疑已經(jīng)為社會經(jīng)濟發(fā)展埋下了嚴重的隱患，社會對失信懲戒提出了制度要求。因此，適時地推出失信被執(zhí)行人名單制度，使失信懲戒有法可依，是依法治國的重要面向，對維護良好的社會秩序具有重大意義?；貧w法治途徑，在化解社會矛盾的過程中運用法治方式，是依法治理社會能力進而是國家治理能力提高的重要體現(xiàn)。

2.推動法治現(xiàn)代化的目標所指。在新時代中國特色社會主義法治框架下，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，必須要推進法治現(xiàn)代化。法治現(xiàn)代化不僅僅是法律體系的完善和依法治國基本方略的貫徹，更重要的是法治精神、法治理念、法治原則、法治方法的伸張，通過它們在社會治理、政治治理、經(jīng)濟治理中的作用，實現(xiàn)良法善治。法律對人們的行為具有引導作用，法治的重要意義在于引導人們自覺向善。實行失信被執(zhí)行人名單制度，基本目的是懲戒和威懾，但根本目的則是引導。以失信懲戒為基點，運用法律強制手段，使失信被執(zhí)行人品嘗到違反法律的代價和違背社會信用的苦果，從而引導其自覺遵守法律法規(guī)、司法裁決和社會誠信，是法治思維在社會治理中的合理運用；以社會需要為前提，在化解司法當事人之間矛盾時，針對“執(zhí)行難”問題推出失信被執(zhí)行人名單制度，運用強制性手段，剛柔并舉，是法制進而是法治科學性的體現(xiàn)；與時俱進推出符合現(xiàn)代司法要求的失信被執(zhí)行人名單制度，透露著理性、科學的法治精神，是治國理政邁向法治現(xiàn)代化進程中的重要一步。

3.新時代法治體系建設的現(xiàn)實訴求。維護正常國家秩序、實現(xiàn)現(xiàn)代化治理需要一定的現(xiàn)實條件，失信被執(zhí)行人名單制度的落地依賴于網(wǎng)絡技術的發(fā)展和大數(shù)據(jù)時代的有效協(xié)同。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”的到來，依賴網(wǎng)絡治理成為當前治理方式創(chuàng)新的重要手段，失信被執(zhí)行人名單制度的懲戒系統(tǒng)即是在這樣的網(wǎng)絡環(huán)境中產生的。法治體系建設要注重法律的實施，強調法律運行各個環(huán)節(jié)的有序性、有效性以及相互之間彼此銜接、良性互動。(9)參見張文顯：《法治與國家治理現(xiàn)代化》，載《中國法學》2014年第4期。通過網(wǎng)絡監(jiān)督和動態(tài)反饋，失信被執(zhí)行人名單制度實現(xiàn)了由司法到執(zhí)法過程的順利交接，對于維護公民權利和維護社會穩(wěn)定具有重要意義。首先，失信被執(zhí)行人名單制度以被執(zhí)行人未依法履行生效法律文書確定的義務為啟動前提，充分尊重法律運行環(huán)節(jié)的有序性。其次，失信被執(zhí)行人名單制度的目的是促使失信被執(zhí)行人盡快履行義務，這一制度的實施較好地解決了“執(zhí)行難”問題，有力保障了法律運行的有效性。最后，失信懲戒作為從司法到執(zhí)法程序的有效銜接和完善，體現(xiàn)出有法必依的要求，有利于提高執(zhí)法活動的法治化水平，推進法律運行體系建設，實現(xiàn)法治中國的目標。

三、失信被執(zhí)行人名單制度存在的問題和原因分析

自實施以來，失信被執(zhí)行人名單制度取得了良好的社會效果，司法公信力得到大幅度增強，執(zhí)法的效率也得到顯著提升。但是，任何社會制度都不是完美的，都存在嬗變和異化的風險，在運行過程中會出現(xiàn)各種問題。綜合來看，失信被執(zhí)行人名單制度在近幾年的實踐中，主要存在發(fā)布失信被執(zhí)行人名單案件比例仍然偏小、失信被執(zhí)行人名單制度未有效緩解“執(zhí)行難”問題以及失信被執(zhí)行人名單制度自身存在的權利侵犯問題和執(zhí)行偏差問題。

(一)未發(fā)布失信被執(zhí)行人名單案件比例較高

從累計發(fā)布失信被執(zhí)行人名單數(shù)量看，涉案總數(shù)規(guī)模龐大，但占全部案件的比例仍然較小。據(jù)北京市朝陽區(qū)人民法院統(tǒng)計，2012至2013年，其轄內執(zhí)行案件的主動履行率為15%—20%，強制執(zhí)行率為20%—30%，即實際執(zhí)行結案數(shù)據(jù)為50%左右，但僅有占15%的案件發(fā)布于失信被執(zhí)行人名單中，遠低于未結執(zhí)行案件占比。在《若干規(guī)定》發(fā)布后的2014年和2015年，朝陽法院共收執(zhí)行案件35622件，其中發(fā)布列入失信被執(zhí)行人名單的案件僅有5750件，占比僅16.14%。(10)參見沈靜、田強、杜玉勇：《關于公布失信被執(zhí)行人名單制度實施情況的統(tǒng)計分析》，載《河北法學》2016年第5期。后續(xù)失信被執(zhí)行人名單覆蓋面仍有較大提升空間。

根據(jù)《若干規(guī)定》，被執(zhí)行具有六種情形之一即可將其納入失信被執(zhí)行人名單。實際執(zhí)行過程中，對于第(二)至(五)條規(guī)定情形在實踐中往往較難落實，其中，以偽造證據(jù)、暴利、威脅等方法妨礙、抗拒執(zhí)行的，可以直接視情節(jié)嚴重程度采取相應民事或刑事處罰措施，懲戒效果較列入失信被執(zhí)行人名單更加直接有效；以虛假訴訟、虛假仲裁或者以隱匿、轉移財產等方法規(guī)避執(zhí)行的，需要申請執(zhí)行人舉證或由法院查明，證明難度較大，且一旦查明，法院可對被執(zhí)行人相關財產予以查封并拍賣處置；違反財產報告制度的情形，失信被執(zhí)行人名單制度本身即希望通過懲戒、威懾，引導被執(zhí)行人主動履行交代財產情況并履行償還義務，較少存在明知財產線索但舍近求遠，通過列入失信被執(zhí)行人名單方式逼迫執(zhí)行的情況；違反限制消費令同樣存在舉證困難的情況。僅有第(一)條“有履行能力而拒不履行生效法律文書確定義務”、第(六)條“無正當理由拒不履行執(zhí)行和解協(xié)議的。”具備廣泛的應用基礎。實踐中也證明，因拒不執(zhí)行法律文書或和解協(xié)議而被列入失信被執(zhí)行人名單的情況是最為普遍的。

(二)失信被執(zhí)行人名單制度尚未有效緩解執(zhí)行難問題

據(jù)統(tǒng)計，失信被執(zhí)行人名單制度出臺以前，全國法院2008年至2012年執(zhí)結的被執(zhí)行人有財產的案件中，70%以上的被執(zhí)行人存在逃避、規(guī)避甚至暴力抗拒執(zhí)行的行為，自動履行的不到30%。(11)參見楊維漢：《全國法院將建立“失信者黑名單”制度》，載《人民法院報》2013年7月20日。失信被執(zhí)行人名單制度實行后，通過公布名單得以執(zhí)結的案件僅占公布失信名單的10%，仍有大量的案件未執(zhí)結，且執(zhí)結案件主要集中于被執(zhí)行人為法人及其他非法人組織以及婚姻家庭類案件。對于企業(yè)法人，因列入被執(zhí)行人名單而被限制貸款對企業(yè)經(jīng)營造成嚴重影響，婚姻家庭類案件當事人熟悉對方財產狀況，可有效認識被執(zhí)行人的要害，通過失信懲戒制度的應用，可有效提升案件執(zhí)結率。(12)參見沈靜、田強、杜玉勇：《關于公布失信被執(zhí)行人名單制度實施情況的統(tǒng)計分析》，載《河北法學》2016年第5期。對于其他類型的案件，失信被執(zhí)行人懲戒制度對執(zhí)行工作尚未帶來顯著的促進作用。

究其原因，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是協(xié)助執(zhí)行不暢。法院強制執(zhí)行中，以“協(xié)助執(zhí)行通知書”形式明確了協(xié)助機構需要配合的事項，但法院公布失信被執(zhí)行人名單后，協(xié)助機構懲戒措施的行使大多以“合作備忘錄”、“意見”等形式為依據(jù)，法律效力較低，缺乏立法支撐，造成各部門各地方執(zhí)行標準不統(tǒng)一，隨意性強，力度不一，“一些地區(qū)未設立專門機構和人員負責統(tǒng)籌協(xié)調聯(lián)合懲戒工作，未就落實聯(lián)動機制情況建立管理考核、責任追究等制度。一些協(xié)助執(zhí)行單位未能將失信被執(zhí)行人名單嵌入本單位管理、審批工作系統(tǒng)中，影響了失信懲戒的實際效果。在限制失信被執(zhí)行人出境、限制入住星級酒店、限制其子女就讀私立高收費學校、限制獲取政府補貼、限制海關認證、限制高消費旅游等方面，一些地方的工作舉措沒有落地，查控下落不明失信被執(zhí)行人的機制尚未普遍建立”(13)周強：2018年10月24日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議上作的《最高人民法院關于人民法院解決“執(zhí)行難”工作情況的報告》。。二是懲戒工作的精細化程度有待加強。目前，對失信被執(zhí)行人通常采取普適性的懲戒措施，未針對不同類型案件、不同職業(yè)、不同階層的失信被執(zhí)行人因人施策、因案施策，不僅造成社會資源的浪費，也未起到良好的懲戒效果。例如，就禁止乘坐飛機、高鐵、子女就讀私立學校這一條措施，對有出行剛需、面臨子女就學的生意人非常具有威懾力，但對長期生活在偏遠地區(qū)、無出行需求的被執(zhí)行人就沒有起到實質性的懲戒效果。

(三)失信被執(zhí)行人權利保護機制亟待完善

被執(zhí)行人作為獨立個體具有人格尊嚴權、財產權、隱私權等基本權利，這些權利在短期內可能被剝奪，但長期來看不因失信行為的存在而發(fā)生變化。然而在執(zhí)行實踐中，各司法機構為維護申請執(zhí)行人的利益，長期存在重懲戒而忽視被執(zhí)行人權利保障的現(xiàn)象，導致被執(zhí)行人合法權益遭到侵犯。具體表現(xiàn)在以下四個方面：

一是隨意擴大失信被執(zhí)行人的范圍。在失信被執(zhí)行人名單確定機制方面，《若干規(guī)定》第五條規(guī)定，申請執(zhí)行人可以向人民法院申請將滿足條件的被執(zhí)行人納入失信被執(zhí)行人名單，人民法院認為被執(zhí)行人具有相關情形之一的，也可以依職權決定將其納入失信被執(zhí)行人名單。這種兩可的規(guī)定造成各地法院對失信被執(zhí)行人的認定標準與程序存在較大差異，例如有的法院對于被執(zhí)行人不履行生效判決義務的，直接依職權將其納入名單，有的法院則要求必須由申請執(zhí)行人提出書面申請并提供相關證據(jù)后方可納入名單。《若干規(guī)定》該條款設定的初衷是為了滿足實施之初有利于下級法院適用，便于下級法院的操作，但面對龐大的待執(zhí)行案件數(shù)量和有限的執(zhí)行資源，往往只能采取一刀切的方式處理，導致部分不符合條件或存在特殊情況的被執(zhí)行人也被納入了失信被執(zhí)行人名單。由于異議監(jiān)督程序的缺失，對被執(zhí)行人造成的影響更加嚴重。

二是信息公開方式和內容需要改進。在名單公開方式和公開內容方面，各地及各級法院掌握的尺度不一，缺乏統(tǒng)一規(guī)定。例如，安徽省合肥市蜀山區(qū)人民法院為加大執(zhí)行力度，多次利用商業(yè)繁華地段的商場、廣場LED顯示屏滾動播放失信被執(zhí)行人名單，公開信息包括姓名、身份證號、欠款額、失信情形等；北京市朝陽區(qū)法院采取“互聯(lián)網(wǎng)+法院”模式，通過與搜索引擎公司合作，將失信人信息在搜索引擎置頂顯示。這些措施對被執(zhí)行人履行生效判決義務確實有較強的震懾力，但對其親屬尤其是未成年子女都將產生嚴重的消極影響，同時在大數(shù)據(jù)時代，利用任何碎片化的信息都可能被“人肉搜索”出完整的人物畫像和圖譜，一旦被不當利用，將嚴重損害失信人的正當權益。雖然法院的做法并未超越《若干規(guī)定》的規(guī)則，但“擦除”失信記錄很難做到，最終結果可能遠超最初的設定。據(jù)悉，百度公司已多次收到原失信被執(zhí)行人的投訴，狀告其侵犯個人隱私，在法院已將失信被執(zhí)行人從名單中刪除后個人信息仍出現(xiàn)在網(wǎng)絡環(huán)境中。

三是財產權利得不到應由的保護。《最高人民法院關于人民法院民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結財產的規(guī)定》第5-7條明確規(guī)定了被執(zhí)行人不得查封、扣押和凍結的財產情況，但僅以此作為保障失信被執(zhí)行人基本生存和發(fā)展的例外財產則顯得過于狹隘。例如，在子女教育方面，只對完成義務教育所必須物品作出規(guī)定，對高中、大學等正常教育支出未予考慮；又如，家中直系親屬得病需要治療，被執(zhí)行人相關財產為唯一資金來源，在執(zhí)行過程中需要充分考慮實際情況，留出必要費用，但由于制度規(guī)定不細致，實踐中缺乏依據(jù)。

四是退出機制亟待完善。對于失信被執(zhí)行人已履行生效法律文書確定的義務或不符合列入名單條件的，須由被執(zhí)行人向法院提出刪除失信信息申請，最終須由最高人民法院統(tǒng)一處理?！度舾梢?guī)定》規(guī)定的審查時間是15天，理由成立的，3個工作日內進行糾正。但這樣的撤銷速度顯然過慢，對不該列入?yún)s被錯誤列入名單的失信人或是信息公開存在錯誤的情況將產生嚴重影響。其次，配套懲戒措施因不同部門的制度銜接或技術障礙無法在法院刪除失信名單時一并消除，例如，根據(jù)國務院頒布的《征信業(yè)管理條例》，征信機構對個人不良信息的保存期限，自不良行為或者事件終止之日起為5年，該懲戒不因移除失信被執(zhí)行人名單而撤銷。再次，大量的相關單位以法院公布的失信人名單作為懲戒制裁的依據(jù)，法院只是失信懲戒措施的信息源頭，但不是懲戒實施的實際控制人，僅通過法院的信息更正不足以改變已實施的懲戒現(xiàn)狀，這也是部分已履行義務的被執(zhí)行人狀告互聯(lián)網(wǎng)公司或相關媒體要求停止侵害其權利的原因。

四、失信被執(zhí)行人名單制度的改進路徑

完善失信被執(zhí)行人名單制度，使其成為執(zhí)法過程的“利劍”，需要不斷改進制度規(guī)定、操作流程和執(zhí)行策略。同時，更應該看到，只有從社會氛圍營造和社會信用體系建設出發(fā)，改善社會大環(huán)境，才是防治失信行為的治本之策。“一些公民的法治觀念和誠信意識不夠強，覆蓋全社會的征信系統(tǒng)尚未形成，社會成員信用記錄相對缺失，對多頭開戶、各種財產形式登記在他人名下等基礎性信息缺乏有效掌握，守信激勵和失信懲戒機制尚不健全?！?14)周強：2018年10月24日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議上作的《最高人民法院關于人民法院解決“執(zhí)行難”工作情況的報告》。當前，要從加強法治化建設入手，加大失信懲戒的宣傳力度。繼而，進一步規(guī)范失信被執(zhí)行人名單制度的程序和界線，做好失信懲戒和權利保護的平衡，提高懲戒措施的針對性。最后，從推動社會信用體系建設出發(fā)，不斷深入地推進失信聯(lián)合懲戒系統(tǒng)，實現(xiàn)全社會聯(lián)合信用懲戒。

(一)加強法治建設，提高法治化水平

首先，要加快立法進度，建立一整套全面且系統(tǒng)的失信被執(zhí)行人名單管理制度并配套完善的懲戒體系。在名單管理方面，可借鑒學習信用體系發(fā)達國家的立法經(jīng)驗，從我國國情出發(fā)，對失信被執(zhí)行人名單的登載申請、管轄裁判、名單的公示與限制、名單的注銷、法律救濟等規(guī)定進行修改完善，與相關法律法規(guī)進行有效銜接，特別是被執(zhí)行人的財產查詢與報告制度，將其作為失信行為的一項重要判斷依據(jù)。在配套懲戒措施體系建設方面，要進一步加強與公安、工商、人民銀行、銀保監(jiān)、交通、稅務等部門的“點對點”聯(lián)系，建立有效的聯(lián)合懲戒機制，對于經(jīng)實踐檢驗證明行之有效的做法，應及時總結，以法律法規(guī)的形式予以確立和規(guī)范。同時，結合網(wǎng)絡化社會的新特點，加強與互聯(lián)網(wǎng)公司的合作，借助科技手段，對被執(zhí)行人的消費場景進行監(jiān)控與限制，進一步加大其失信成本。

其次，加大宣傳力度，有效發(fā)揮失信被執(zhí)行人名單制度的威懾力與引導功能。一方面，通過普法與案例宣傳，要讓社會各方知曉什么是失信被執(zhí)行人名單制度，其針對的對象、適用的范圍、基本的程序有哪些。這樣既能激勵申請執(zhí)行人積極搜集相關信息與證據(jù)，充分行使法律賦予的權利，維護自身利益，也可以對被執(zhí)行人起到相應的引導作用，促使其主動履行義務。另一方面，要明確針對失信被執(zhí)行人的一攬子懲戒措施，使其充分認識“一處失信、處處受限”的后果，真正發(fā)揮失信懲戒的威懾作用。

最后，推進法律運行體系建設，提高對失信被執(zhí)行人名單制度的制度認同。制度認同對于落實失信懲戒具有重要作用，有助于失信懲戒制度基本功能的發(fā)揮，降低司法實踐的運行成本，保證社會健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展。因此，要提高失信懲戒法律運行階段的法治化水平，做到從司法到執(zhí)法過程的公平、有效、科學、合理。同時，還應當提高公民的法治意識，樹立法治理念，指引公民利用合法的失信懲戒制度維護自身權利，杜絕以惡制惡。

(二)完善程序設計，提高制度科學性

一是要因人施策，提高懲戒措施的針對性。失信被執(zhí)行人被列入名單后，法院可聯(lián)合相關單位，全面搜集被執(zhí)行人在出行、出入境、消費、教育、貸款、上網(wǎng)等方面的信息，利用大數(shù)據(jù)對其進行人物畫像，根據(jù)其行為特征采取針對性的懲戒措施，提升懲戒的威懾力。例如，對于出差和遠途出行具有剛需的被執(zhí)行人，可限制其乘坐高鐵和飛機；對于企業(yè)經(jīng)營者，可限制其貸款或貸款到期后不予續(xù)貸等。并且，對于已采取懲戒措施仍拒不履行義務的被執(zhí)行人，可進一步加大懲戒力度，通過罰款、拘留等迫使其履行，如仍無效果，可依據(jù)最高人民法院《關于審理拒不執(zhí)行判決、裁定刑事案件適用法律若干問題的解釋》，依法追究其刑事責任，最大化懲戒力度。

二是名單確定程序須進一步細化。首先，要進一步明確懲戒條件和評價標準，嚴格把控執(zhí)行流程，根據(jù)時代的發(fā)展適時地調整和細化應納入失信懲戒的條件，保證名單確定的科學性。其次，應對被執(zhí)行人履行義務的期限作出規(guī)定，給予其自覺履行的機會，如收到法院下發(fā)的執(zhí)行通知后超過6個月仍未履行的，方可考慮使用失信名單制度予以懲戒制裁。再次，經(jīng)申請執(zhí)行人申請或法院依職權均可啟動相應程序，但不管是哪種方式，當事方都應當提出充分的理由與依據(jù)，堅決杜絕法院“一鍋端”直接將被執(zhí)行人列入失信人名單的做法。最后，應建立良好的糾正救濟制度，名單公布之前要加強審核，對于確實無能力償還者要與拒不償還者區(qū)分開來，法院將列入名單通知送達被執(zhí)行人后，應給予一定期限的申辯機會，在申辯期內確認其不符合列入條件情形的應及時將其從名單中撤銷，不對外發(fā)布，以避免對其造成權利損害。

三是公開方式和內容應有所限制。首先，對失信被執(zhí)行人名單的查詢必須采取實名認證的方式，列明查詢原因，并保證不復制傳播、不用于其他用途；其次，在公開途徑方面，應對通過微信、微博、公開媒體等方式公布名單及被執(zhí)行人信息加以限制，以防出現(xiàn)傳播失控現(xiàn)象；最后，對于公開的內容應以裁判文書為準，對失信被執(zhí)行人的身份證號、家庭住址、單位、照片等隱私信息應加強管控。

四是健全名單退出機制。各級法院對于失信被執(zhí)行人的裁定義務履行情況應進行定期監(jiān)督，一旦履行完畢，經(jīng)申請執(zhí)行人確認后可直接將該被執(zhí)行人從名單中刪除；如因義務履行完畢或不符合列入名單條件的，被執(zhí)行人主動申請刪除名單的，法院應加快審查效率，簡化刪除流程，盡快完成刪除工作；同時，在將失信被執(zhí)行人從名單中刪除后，法院應做好與相關機構的銜接，及時停止相關懲戒措施，對于短期內難以撤銷的情況，可由法院以合適的方式出具說明，證明其確實已履行相應義務。

(三)重視誠信文化，營造社會信用氛圍

歸根結底，失信被執(zhí)行人名單制度是一個懲戒性措施，除法理上具有的邏輯自洽性以外，法律的強制性是其實施的保障，同時失信被執(zhí)行人名單制度也反作用于法律，是法律強制力的有力保證。但是，作為一項專門性法律，其對“執(zhí)行難”問題的緩解作用始終有限。因此，應當從根源上探尋防治失信行為的措施，回歸誠信文化、法治觀念的培育，這樣既有利于推動社會信用體系建設，也有利于失信被執(zhí)行人名單制度更加順暢的實行。

一是要加強誠信文化建設，營造社會誠信氛圍。汲取中華傳統(tǒng)智慧，依托于我國的傳統(tǒng)誠信文化，型塑現(xiàn)代社會誠信精神。文化對一個社會的涵養(yǎng)作用是不可替代的，培育誠信文化對于引導人們樹立誠信意識、自覺履行義務具有重要意義。在失信懲戒場域，首先要通過誠信教育，培養(yǎng)被執(zhí)行人的守信意識，使其在規(guī)定的期限內自覺履行司法義務，降低失信懲戒的概率，緩解“執(zhí)行難”問題；其次，要以誠信意識涵養(yǎng)自己的思維方式和行為習慣，避免重復步入失信循環(huán)，淪為社會老賴；最后，推動守信激勵與失信懲戒并舉，在失信被執(zhí)行人名單制度中適當?shù)卦鎏硎匦偶畹南嚓P條款，引導被執(zhí)行人從消極履行義務向積極承擔責任邁進。

二是要利用失信聯(lián)合懲戒系統(tǒng)，推動社會信用體系建設。失信懲戒僅僅是手段而絕不是目的，失信被執(zhí)行人名單制度的實踐，有力地助推了社會信用體系建設。社會信用體系，是指根據(jù)法律、法規(guī)、標準和合同，建立健全覆蓋社會成員的信用記錄和信用基礎設施網(wǎng)絡，提供信用信息合規(guī)應用和信用服務，建立守信激勵和失信約束的獎懲機制，提高全社會的誠信意識和信用水平。信用體系是全面實現(xiàn)信用懲戒的最終途徑，應當借助互聯(lián)網(wǎng)載體的運用，不斷深入向全社會各領域、各層面推進，逐步擴張和實現(xiàn)全社會聯(lián)合信用懲戒。在此，要加強信用管理服務，加強懲戒系統(tǒng)的建設和重視懲戒系統(tǒng)作用的發(fā)揮，使失信被執(zhí)行人名單制度借助信用懲戒系統(tǒng)實現(xiàn)新的突破。