基層審判機關(guān)優(yōu)化營商環(huán)境的困境及出路
——以廣西壯族自治區(qū)G 市為例

張文克

（桂林電子科技大學(xué)法學(xué)院，廣西 桂林541003）

世界銀行從2003年開始，每年發(fā)布一期《營商環(huán)境報告》，對全球100多個經(jīng)濟體的營商環(huán)境進行排序。2019年10月24日，世界銀行發(fā)布了最新一期年度營商環(huán)境報告——《2020年營商環(huán)境報告》。報告顯示，中國的營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，營商環(huán)境便利度名列全球第31位，相較于上一年度的第46位提升了15位，中國營商環(huán)境的排名首次進入全球前40位。這離不開中國近年來不斷完善法律法規(guī)、深化體制改革的努力。

營商環(huán)境之所以備受世界關(guān)注，是因為營商環(huán)境包含企業(yè)等市場主體在市場經(jīng)濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件。近年來，為了滿足中國全面深化改革和擴大對外開放進入新階段、新時代，適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)和高質(zhì)量發(fā)展的需要，黨中央政策文件和國務(wù)院頒布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》明確中國應(yīng)打造國際化、法治化、市場化的營商環(huán)境。

“法治是最好的營商環(huán)境”。[1]“法治”就是一桿“公平秤”，只有在“法治”的視域下才能平衡各方主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，打造公平公正的競爭環(huán)境，讓營商環(huán)境更有序，企業(yè)經(jīng)營更有公平感。[2]基層人民法院作為司法機關(guān)，一方面作為營商環(huán)境評估體系中“執(zhí)行合同”和“辦理破產(chǎn)”指標的重要調(diào)研對象，基層人民法院工作情況直接影響營商環(huán)境法治化高低水平，進而影響一個地區(qū)的營商環(huán)境；另一方面基層人民法院作為審判機關(guān)與群眾聯(lián)系緊密，是保障民眾權(quán)利不被任意侵犯的堅實壁壘，肩負服務(wù)和保障營商環(huán)境的使命，是優(yōu)化營商環(huán)境的重要力量。

一、廣西G市基層審判機關(guān)優(yōu)化營商環(huán)境的發(fā)展現(xiàn)狀

優(yōu)化營商環(huán)境是落實廣西各項工作任務(wù)的有力抓手。2018年7月至9月，國務(wù)院第五次大督查選取7項指標對全國31個?。▍^(qū)、市）開展了營商環(huán)境調(diào)查，廣西的整體結(jié)果不容樂觀，指標排名整體靠后。為迅速扭轉(zhuǎn)這種局面，廣西各地區(qū)、各部門緊緊咬住營商環(huán)境痛點、堵點、難點，出重拳整治，為企業(yè)和民眾提供套餐式的集成服務(wù)，有效推動了全區(qū)營商環(huán)境的改善。2018年以來，G市認真貫徹落實廣西深化改革優(yōu)化營商環(huán)境工作部署，以“放管服”改革為突破口，以“最多跑一次”改革為切口營造有利干事創(chuàng)業(yè)的優(yōu)質(zhì)環(huán)境，對標先進百日攻堅“七項重點指標”開展針對性整改，基層審判機關(guān)出臺諸多政策為打造法治化的營商環(huán)境貢獻力量。優(yōu)化審判機制改革，著力解決立案難、執(zhí)行難、送達難等常規(guī)問題，從而實現(xiàn)法治化營商環(huán)境指標的階段性優(yōu)化，助推全市經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

（一）深化司法改革，提高審判工作效率

第一，G市各基層人民法院注重調(diào)解，堅持調(diào)解優(yōu)先的理念，以執(zhí)行和調(diào)解的方式解決糾紛。同時，G市各基層人民法院加強多元化解工作：如恭城縣人民目前已與縣司法局、縣公證處、縣消費者協(xié)會、縣仲裁委員會、恭城鎮(zhèn)各大社區(qū)建立了訴前調(diào)解聯(lián)動機制，并設(shè)立訴前調(diào)解辦公室，從根本化解矛盾；七星區(qū)司法局與人民法院聯(lián)合共建訴調(diào)對接工作機制，深入貫徹“調(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結(jié)合”工作原則，構(gòu)建各方力量共同參與糾紛解決的工作格局；龍勝各族自治縣人民法院立案規(guī)范化，立案庭工作人員對立案前委派調(diào)解案件錄入智慧審判系統(tǒng)并立“訴前號”?！霸V前號”登記的案件，當(dāng)事人達成調(diào)解協(xié)議并申請出具民事調(diào)解書或司法確認的，“訴前號”所登記的相關(guān)內(nèi)容轉(zhuǎn)化為訴訟案號。

第二，G市各基層人民法院充分依托信息化手段，全方位提升審判機關(guān)工作效率?；鶎尤嗣穹ㄔ和ㄟ^不定期通報一審服判息訴率、執(zhí)行“3+1”等質(zhì)效核心指標完成情況；定期開展“春雷行動”“冬季暴風(fēng)”等常規(guī)行動以及“白+黑”“5+2”等措施執(zhí)行，堅決“以打促執(zhí)”，引導(dǎo)和促進審判執(zhí)行工作健康發(fā)展。

第三，G市各基層人民法院優(yōu)化審判力量，優(yōu)化審判模式。基層人民法院成立專職簡易案件審理的速裁庭，配備專業(yè)的速裁法官，落實員額法官遴選和法官終身責(zé)任制，促進營造公平公正的氛圍。在審判階段，優(yōu)化審判流程，對各類違法金融活動依法嚴厲打擊；嚴格規(guī)范案件延長審限和延期開庭，進一步規(guī)范審判流程，提高審判效率，維護當(dāng)事人合法權(quán)益，嚴格控制延長審限案件數(shù)量，從嚴把握延長審限審批。

（二）信息公開，增強執(zhí)法能力

第一，G市各基層人民法院引進網(wǎng)絡(luò)司法拍賣輔助機制，提高網(wǎng)拍成交率。如疊彩區(qū)人民法院截至2019年底司法網(wǎng)拍標的物成交53件，成交金額為3458萬元，極大地提高了拍賣成交率，有效節(jié)省執(zhí)行網(wǎng)拍工作的人力、物力，減輕執(zhí)行法官的工作負擔(dān)，提高執(zhí)行工作效率。雁山區(qū)人民法院引入網(wǎng)絡(luò)拍賣“VR看房”，提高司法網(wǎng)絡(luò)拍賣成交率，方便又意向購買人了解司法拍賣標的物，為“基本解決執(zhí)行難”添加執(zhí)行利器。

第二，G市各基層人民法院強化失信執(zhí)行人名單制度。如恭城縣人民法院將失信被執(zhí)行人全部納入“黑名單”，通過在被執(zhí)行人居住村、鎮(zhèn)及集市張貼執(zhí)行公告；通過微信平臺、電視廣播等信息公開方式將被執(zhí)行人身份消息及不履行法律義務(wù)的情況公開曝光，借助輿論壓力敦促被執(zhí)行人及時履行法律義務(wù)。

（三）服務(wù)民生，營造良好營商環(huán)境

第一，G市各基層人民法院通過開通涉民生案件執(zhí)行綠色通道等方式，落實司法救助機制，同時助力解決涉民生案件。與此同時，人民法院進一步加強對由于生活困難或其他方面受限制的涉案人的權(quán)利保護,根據(jù)實際情況，完善司法救濟，真正做到以人為本、為人民服務(wù)。

第二，G市各基層人民法院巡回辦案，加強矛盾糾紛源頭治理。如荔浦縣人民法院走進企業(yè)、加強法制宣傳；秀峰區(qū)人民法院重視旅游巡回法庭建設(shè)，委派資深法官增強巡回審判力量，積極與G市旅游質(zhì)量監(jiān)督管理所溝通、配合，做好旅游糾紛訴前化解工作。

第三，G市各基層人民法院主動適應(yīng)信息化條件下庭審公開的新形態(tài)，充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實現(xiàn)庭審直播工作的制度化、規(guī)范化、常態(tài)化；實現(xiàn)線上遠程調(diào)解、庭審工作，打破時空束縛，做到讓正義永不缺席。

二、當(dāng)前G市基層審判機關(guān)優(yōu)化營商環(huán)境的困境

盡管G市各基層人民法院在優(yōu)化營商環(huán)境中取得不錯的成績，但在調(diào)研過程中也發(fā)現(xiàn)了諸多阻礙進一步優(yōu)化營商環(huán)境的困境。

（一）立案相關(guān)問題需要進一步改進

第一，網(wǎng)上立案推廣仍需進一步加強。盡管目前G市各基層人民法院已建立網(wǎng)上立案電子平臺，但在實際運用過程中仍需當(dāng)事人遞交紙質(zhì)材料，與“互聯(lián)網(wǎng)＋司法”、當(dāng)事人“一趟不用跑”的實現(xiàn)仍有一段差距。同時，當(dāng)事人對網(wǎng)絡(luò)立案流程和操作方法不熟悉，加之網(wǎng)絡(luò)立案軟件程序性能不佳，造成不必要的資源浪費。

第二，法官考核標準需要進一步優(yōu)化。由于G市各基層人民法院將結(jié)案率作為對法官季度、年度績效考察指標，因此在月底期間存在一定程度立案難的情況。

（二）聯(lián)合化解矛盾糾紛的工作力度有待進一步增強

目前G市各基層人民法院同其他各部門聯(lián)動仍需進一步完善，現(xiàn)階段仍存在外部聯(lián)動機制不健全、難點問題推動解決較慢。少數(shù)政府部門、行業(yè)協(xié)會、調(diào)解仲裁機構(gòu)、基層組織處于“聯(lián)而不動”狀態(tài)，聯(lián)合化解矛盾糾紛的工作力度不足。與此同時，法院在辦理破產(chǎn)案件方面，亟須地方黨委、政府及有關(guān)部門的支持與配合，以解決涉房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)破產(chǎn)重整時遇到的信訪維穩(wěn)難、稅收減免難、辦理權(quán)證難以及信用修復(fù)難等問題。

（三）執(zhí)行相關(guān)問題需要進一步完善

第一，執(zhí)行聯(lián)合懲戒機制建設(shè)仍需進一步完善。基層法院尋找被執(zhí)行人財產(chǎn)難的原因不單是法院的責(zé)任，也存在社會監(jiān)管不力，不規(guī)范，不透明等眾多因素。基層法院有時無法準確掌握被執(zhí)行人實際財產(chǎn)狀況，導(dǎo)致執(zhí)行困難或執(zhí)行不力。目前G市各基層人民法院在執(zhí)行過程中對于土地、房產(chǎn)等不動產(chǎn)查詢和采取措施方面仍存在一定困難。

第二，執(zhí)行力度有待進一步加強。G市各基層人民法院在法定期間內(nèi)結(jié)案率、終審案件合格率、有財產(chǎn)可供執(zhí)行案件的結(jié)案率等方面的質(zhì)效數(shù)據(jù)均能完成規(guī)定標準，但實際執(zhí)行的效果還有待提升。目前G市各基層人民法院在打擊拒執(zhí)罪的力度方面還有待加強，執(zhí)行法官的執(zhí)行能力還有待提升。

第三，執(zhí)行面臨眾多難以解決的新問題?，F(xiàn)如今支付寶、微信等支付金融平臺發(fā)展迅猛，由于缺乏法律規(guī)制，不少被執(zhí)行人將資產(chǎn)存放在支付寶等類似金融平臺，此類金融平臺對用戶的資金流動審核不足，存在凍結(jié)額度低，時間短等缺陷，致使增加基層法院執(zhí)行資產(chǎn)的難度。

（四）法院電子平臺系統(tǒng)需要進一步優(yōu)化升級

目前，G市各基層人民法院統(tǒng)一安裝使用同一套網(wǎng)上辦案系統(tǒng)，從立案到結(jié)案全過程實現(xiàn)電子化辦公。但在實際操作過程成中難以實現(xiàn)全自動化的效果，尤其在電子分案環(huán)節(jié)，由于電子分案系統(tǒng)在繁簡分流、精確分案到法官個人等方面存在著缺陷，各基層法院基本采用人為判斷與系統(tǒng)相結(jié)合的方式進行半自動化分案，導(dǎo)致分案過程中的司法公正度相應(yīng)降低。

在電子送達方面也由于操作系統(tǒng)的缺陷，法院訴狀、判決書等非涉密文件無法通過電子的方式直接送達到當(dāng)事人，離實現(xiàn)全自動化的目標仍有距離。

（五）律師職業(yè)環(huán)境有待進一步優(yōu)化

律師執(zhí)業(yè)活動與國家的社會治理、經(jīng)濟主體的各種民事交往以及人民群眾日常生活的聯(lián)系日趨緊密，社會整體法治水平同樣深刻影響著律師的職業(yè)環(huán)境。律師職業(yè)環(huán)境的優(yōu)劣從一定程度上影響優(yōu)化營商環(huán)境。目前，G市律師職業(yè)環(huán)境存在以下需要改進的問題：一是立案前，公安、銀行等部門不配合律師調(diào)查取證，至少需要兩名法官到現(xiàn)場方可查詢證據(jù)，導(dǎo)致律師們難以收集證據(jù)。二是由于執(zhí)行難，律師辦理執(zhí)行案件少。三是律師使用的電子信息平臺，如陽光司法網(wǎng)上面出現(xiàn)的信息與法院發(fā)布的信息不同步，系統(tǒng)有待完善。

三、基層審判機關(guān)優(yōu)化營商環(huán)境的路徑選擇

為深入貫徹落實中央關(guān)于優(yōu)化營商環(huán)境的重要指示，營造更加良好的營商環(huán)境，不斷解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，基層審判機關(guān)應(yīng)在以下幾個方面加以完善。

（一）竭力克服“立案難”問題

第一，加強法院自動化、信息化建設(shè)。進一步推進網(wǎng)上立案工作，在現(xiàn)有電子平臺建設(shè)的基礎(chǔ)上，切實做到“無紙化”立案，同時不斷探索建立與互聯(lián)網(wǎng)時代相適應(yīng)的審判模式，實現(xiàn)立案、材料提交、庭審、送達等訴訟活動全流程均可在網(wǎng)上辦理。同步探討在現(xiàn)有送達方式的基礎(chǔ)之上嘗試推介電子送達，逐步規(guī)范電子送達的流程和步驟，構(gòu)建微信、郵箱、網(wǎng)絡(luò)等多電子途徑相結(jié)合的全新電子送達工作模式。

第二，優(yōu)化改革法官績效考察指標，多元化、變通考察法官能力；建立健全法官績效考察指標，從制度上不僅保障法官權(quán)益，激勵法官工作積極性；同時也保障律師和當(dāng)事人權(quán)益，做到及時立案，不得為片面追求審判工作績效考評指標排名，以任何理由和形式在年末、季末、月末不立案或者限制、拖延立案，不得限定每日立案數(shù)量。

（二）加快形成有效化解矛盾體系

法院應(yīng)聯(lián)合、支持、鼓勵各政府部門、行業(yè)協(xié)會、基層組織依法設(shè)立商事糾紛專業(yè)調(diào)解機構(gòu)，建立全市統(tǒng)一的維權(quán)服務(wù)平臺，為市場主體提供多元化糾紛解決方式。尤其在面對復(fù)雜的破產(chǎn)案件，法院應(yīng)全面鋪開覆蓋全市的“府院聯(lián)動”機制，統(tǒng)籌解決破產(chǎn)案件審理涉及的系列問題，以市場化、法治化方式救助困難企業(yè)。同時，基層法院應(yīng)創(chuàng)新“執(zhí)轉(zhuǎn)破”案件審判團隊建設(shè)。配置標準化的破產(chǎn)審判團隊，吸收執(zhí)行法官共同組成合議庭，專門從事破產(chǎn)案件審理，打造一支專業(yè)化的破產(chǎn)案件審理隊伍。

（三）建立“基本解決執(zhí)行難”聯(lián)動機制

2019年9月3日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好優(yōu)化營商環(huán)境改革舉措復(fù)制推廣借鑒工作的通知》中提出，在全國范圍內(nèi)復(fù)制推廣建立“基本解決執(zhí)行難”聯(lián)動機制。一方面基層法院應(yīng)加強和鞏固與檢察院、公安局、司法局建立聯(lián)動機制，對疑難雜案應(yīng)由基層法院組織相關(guān)人員開會協(xié)商，增強交流，聯(lián)動查控被執(zhí)行人、打擊拒執(zhí)犯罪，從而快速高效解決問題。另一方面基層法院應(yīng)進一步同稅務(wù)、商業(yè)銀行、市場監(jiān)管、房管等單位建立聯(lián)動機制。除此之外，在不斷發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)背景下，基層法院應(yīng)積極與支付寶、微信等支付平臺開展凍結(jié)資金、限制轉(zhuǎn)賬的合作，加強對被執(zhí)行人的財產(chǎn)查控。

（四）提高司法服務(wù)水平

第一，全面加強法院審判隊伍、執(zhí)行隊伍建設(shè)，定期組織兩級法院進行專項內(nèi)容培訓(xùn)，提高基層人民法院法官、法官助理等執(zhí)法人員的專業(yè)能力和司法服務(wù)水平，規(guī)范案件辦理，提高辦案水平，同時應(yīng)加強和改進執(zhí)行監(jiān)督指導(dǎo)工作適時成立督查組，全面督查基層人民法院工作，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，依紀依法問責(zé)。

第二，基層人民法院首先應(yīng)進一步優(yōu)化內(nèi)網(wǎng)系統(tǒng)，提升系統(tǒng)性能。首先，各基層法院應(yīng)深化拓展系統(tǒng)輔助功能，優(yōu)化流程提質(zhì)效，充分開發(fā)智能分案系統(tǒng)的輔助功能，設(shè)置數(shù)據(jù)統(tǒng)計、辦案比例設(shè)置、請銷假管理、虛擬配平、系列案件標記等輔助模塊；加大系統(tǒng)操作使用宣傳，提升系統(tǒng)使用率，進一步落實全自動化分案。其次，在優(yōu)化系統(tǒng)的同時，法院應(yīng)加強專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)教育，組織司法人員學(xué)習(xí)先進經(jīng)驗，提升司法工作人員工作能力，從而實現(xiàn)繁簡分流的信息化操作，應(yīng)對目前案件案由、標的等相關(guān)條件篩選的多元不確定性因素，徹底解決人工篩選不自動化。最后，基層人民法院應(yīng)進一步推進電子送達方式，逐步將手機短信、傳真或電子郵件等方式作為電子送達手段納入到非涉密文書送達工作中。

第三，各基層人民法院應(yīng)加強營商環(huán)境宣傳。要通過法院開放日、新聞發(fā)布會和各類新媒體平臺，加大優(yōu)化營商環(huán)境政策、工作舉措、工作成效的宣傳力度，最大限度讓市場主體感受到審判執(zhí)行質(zhì)量和效率的提升。[3]在面對執(zhí)行難、送達難的情況，法院應(yīng)開展法治和誠信教育，營造尊重法律權(quán)威，自覺履行生效法律文書的法治氛圍；開展網(wǎng)絡(luò)信息平臺使用宣傳日活動，讓地處偏遠的民眾學(xué)會使用網(wǎng)絡(luò)，利用便捷高效的手段維護自身權(quán)利。

（五）改進律師職業(yè)環(huán)境

第一，基層人民法院在立案審查階段可以出具預(yù)立案通知輔助律師調(diào)查取證。當(dāng)?shù)胤ㄔ簯?yīng)當(dāng)聯(lián)合司法局、律師協(xié)會實行“律師調(diào)查令”，律師調(diào)查令可調(diào)查的內(nèi)容包括：涉案當(dāng)事人或者機構(gòu)的檔案材料、權(quán)利憑證、工商登記、房產(chǎn)信息、土地信息、戶籍信息、車輛登記信息、住房建設(shè)信息等。

第二，拓展執(zhí)行廣度，推進聯(lián)動執(zhí)行?；鶎尤嗣穹ㄔ簯?yīng)充分依托黨委、政法委，密切與公安、檢察機關(guān)配合，與其他強制措施互相配合形成一套“組合拳”，從根源解決問題。

第三，進一步優(yōu)化電子網(wǎng)絡(luò)平臺的性能；律師應(yīng)向司法部、律師協(xié)會呼吁建設(shè)統(tǒng)一、高效、智能的網(wǎng)絡(luò)電子平臺，加大網(wǎng)上立案等電子系統(tǒng)運用的宣傳力度。

四、結(jié)語

社會發(fā)展瞬息萬變，優(yōu)化營商環(huán)境的步伐和進程不會停滯。在未來，營商環(huán)境評估工作將會常態(tài)化，基層審判機關(guān)作為營商環(huán)境評估指標的主要對象，優(yōu)化營商環(huán)境的中堅力量，基層審判機關(guān)應(yīng)積極落實上級政策，讓公正的種子深深扎根于每一個角落，為地方經(jīng)濟和社會發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)高效的營商法治保障。

注釋

[1]鄭海泉.基層檢察機關(guān)優(yōu)化營商環(huán)境的現(xiàn)狀、問題及對策研究[C].上海法學(xué)研究集刊，2019（20）。

[2]宋丹.黑龍江省優(yōu)化營商環(huán)境的司法保障機制研究[J].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2019（33）。

[3]譚建蘭.堅持公正高效司法、助推法治化營商環(huán)境建設(shè)[N].人民法院報,2020-05-19(002)。