新形勢下對公證體制有關(guān)問題的探討

鄺志強

（廣東省廣州市海珠公證處，廣東 廣州510220）

一、公證體制改革中值得探討的問題

2017年，司法部出臺關(guān)于推進(jìn)公證體制改革機制創(chuàng)新工作的意見，要求推進(jìn)公證體制改革，并且對推進(jìn)合作制公證機構(gòu)試點工作作出了一系列部署。至此，我國公證體制改革向前邁進(jìn)了一大步。經(jīng)過近幾年的探索與實踐，合作制試點公證處迅速發(fā)展并取得了明顯的工作成效，擴大試點的工作正在穩(wěn)步推進(jìn)。[1-2]體制改革并不乏頂層設(shè)計及要求，但多年來公證體制改革在總體上發(fā)展比較緩慢。

（一）有待真正達(dá)成共識

公證處在體制改革的過程中，會使得人們根深蒂固的觀念與新形勢發(fā)展的現(xiàn)實會產(chǎn)生沖突。而在公證機構(gòu)適應(yīng)時代變化及市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要調(diào)整社會結(jié)構(gòu)中的定位，由事業(yè)體制向其他體制再轉(zhuǎn)變時，也容易引發(fā)爭議。去掉“公”字以后，公證機構(gòu)代表誰、是否還有公信力？能否得到社會的認(rèn)可……諸如此類的問題不斷產(chǎn)生且未形成共識。[3]正因為思想觀念存在偏差，出現(xiàn)了上面想改下面不改、上有政策下有對策、上面很通下面變通的局面。

（二）改革能動性有待提高

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公證需求逐年增長，對公證的要求也越來越高。但縱觀公證行業(yè)發(fā)展活力不足，與其他行業(yè)相比體制改革速度較為緩慢，公證員群體的項目創(chuàng)新、業(yè)務(wù)拓展、服務(wù)意識缺乏應(yīng)有的主動性，不能滿足全方位、綜合性、多樣化的社會需求，與人民群眾的期盼、時代發(fā)展的要求還有一定距離。其實，不合適的公證體制引發(fā)了一系列問題影響事業(yè)發(fā)展，這在行業(yè)內(nèi)已不具爭議。但因改革能動性不足，部分從業(yè)人員認(rèn)為體制內(nèi)的“鐵飯碗”更有保障，而有關(guān)部門則認(rèn)為公證處離開體制不好管，且由于公證員群體沒有廣泛參與，使得某些體制新模式歷經(jīng)多年還停留在試點階段。

（三）改革方向不夠明確

公證體制改革步伐緩慢，不適應(yīng)社會的發(fā)展要求，究其原因是沒有明確的方向，導(dǎo)致改革前景不夠明朗。因公證機構(gòu)性質(zhì)問題不明確，行業(yè)內(nèi)對此存在各種爭論，缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識。社會公眾的認(rèn)知含糊，認(rèn)為公證處仍是國家機關(guān)。固有的行政思維使部分公證處自身定位與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求不相符，使公證機構(gòu)處于一個比較尷尬的境地。另外，公證員群體人數(shù)偏少，學(xué)術(shù)界介入公證體制問題進(jìn)行系統(tǒng)深入研究得不多，導(dǎo)致改革缺乏足夠的理論支撐。因此，公證機構(gòu)的作用受到制約，創(chuàng)新發(fā)展的能動性沒有激活。[4-5]公證體制改革的方向及目標(biāo)，由于改革缺乏內(nèi)因和外因的相互作用而沒有產(chǎn)生質(zhì)的飛躍。

二、深化公證體制改革的迫切性

張軍看到了行業(yè)的短板認(rèn)為公證機構(gòu)要盡早改革。①因為這是時代之需，深化公證體制改革具有迫切性。

（一）公證行政化不適應(yīng)時代發(fā)展需求

當(dāng)前，我國公證制度建設(shè)已經(jīng)取得一定成效，但在公證機構(gòu)的性質(zhì)定位、綜合服務(wù)能力等方面仍存在有待解決的問題。事實證明，公證行政化模式導(dǎo)致一些問題：一是公證人員擺脫不了“行政思維”，缺乏應(yīng)有的服務(wù)觀念，這是造成群眾“辦證難”的根源。二是容易形成惰性，使公證機構(gòu)整體效率低下，導(dǎo)致“公證不容易，辦證等很久”的現(xiàn)象。三是與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求不相符，服務(wù)與社會需求脫節(jié)。

（二）新形勢下深化體制改革的迫切性

十九大報告強調(diào)了堅持以人民為中心的發(fā)展思想，對此應(yīng)積極貫徹落實到體制改革中，讓公證在新時代發(fā)揮更重要的作用。我國公證機構(gòu)的性質(zhì)、公證員概念不清，體制問題懸而未決。公證體制改革一直徘徊找不到明確方向，影響了公證員積極性的充分發(fā)揮，既不能適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也不能滿足社會和人民群眾對公證的需求，存在的一些問題與新形勢的發(fā)展要求不相適應(yīng)。

（三）有助于證明人向法律職業(yè)人轉(zhuǎn)型

社會需求是公證行業(yè)存在的基礎(chǔ)，公證員在其中扮演的角色能否符合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，需要發(fā)揮主觀能動性。社會對公證日益增長的需求以及綜合性、多元化的服務(wù)要求，促使公證員的身份從單純的證明人向法律職業(yè)人轉(zhuǎn)型。同時，公證員也希望發(fā)揮主觀能動性，服務(wù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展以實現(xiàn)自身價值，這就促使公證行業(yè)要適應(yīng)社會要求，推動體制改革。在新形勢下，公證員必須重視社會需求，由證明人向法律職業(yè)人轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)身份角色的轉(zhuǎn)變。公證行業(yè)正進(jìn)入新的發(fā)展時期面臨巨大變革，公證機構(gòu)應(yīng)在內(nèi)部管理上及時調(diào)整以適應(yīng)新形勢發(fā)展，外部管理上也應(yīng)同頻共振，改變將公證處混同于行政單位、將公證員簡單等同于機關(guān)工作人員的固有思維和管理模式，充分激發(fā)調(diào)動公證行業(yè)的積極性。

三、對公證體制改革路徑的思考

“公證往何處去”是每一個公證員都關(guān)心的問題。目前，公證機構(gòu)總體上處于事業(yè)體制調(diào)整發(fā)展階段，大部分將以事業(yè)體制形式運行相當(dāng)長的一段時間。筆者認(rèn)為，探索體制改革路徑應(yīng)關(guān)注以下要點：

（一）公證機構(gòu)的坐標(biāo)定位

中國公證員協(xié)會在2003年3月14日加入國際拉丁公證聯(lián)盟，這對我國公證事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的積極影響，該聯(lián)盟的原則值得我們關(guān)注。其中，中立原則的主要內(nèi)容是公證員獨立地開展工作，與國家公務(wù)員有著本質(zhì)上的不同，即要求公證員保持居中的地位。筆者認(rèn)為這個原則既是對公證員執(zhí)業(yè)的要求，也是公證機構(gòu)坐標(biāo)定位的參照。

1.打破固有的思維定式

體制改革的困難很多，因為存在問題已久，需要打破固有的思維定式和沖破重重阻力去破解。一是社會對公證制度缺乏深入理解，普遍認(rèn)為公證處與行政機關(guān)無異，行使的是國家公權(quán)力，體制應(yīng)采用最接近行政體制的模式。二是有關(guān)部門認(rèn)為公證機構(gòu)體制改革有難度。三是公證機構(gòu)“不以營利為目的”與開展業(yè)務(wù)和市場經(jīng)濟(jì)接軌相矛盾，處于比較尷尬的境地。四是體制內(nèi)的公證機構(gòu)被戴上“緊箍咒”，機制不順、活力不足。五是有的地方改革中有走“回頭路”的趨勢……各種錯位現(xiàn)象，影響了公證員的積極性，不利于公證事業(yè)發(fā)展。

2.置身于服務(wù)市場

公證機構(gòu)只能定性為行政、事業(yè)單位的觀點，忽略了公證的起源、本質(zhì)和發(fā)展等因素，認(rèn)為公證處作為行政、事業(yè)單位是便于管理、行之有效的一貫做法，只有上述體制才能確保公證的公信力。但是，公證不是公權(quán)力。早在27年前，《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》已經(jīng)把公證定性為市場中介組織，表明國家有意向?qū)⒐C處從國家機關(guān)向中介組織過渡。但當(dāng)時業(yè)內(nèi)對此類問題研究不透，難以在思想上接受從國家機關(guān)到社會中介組織這種身份的轉(zhuǎn)變，在理解上存在偏差。其實，從公證機構(gòu)的實質(zhì)來看，它沒有行政權(quán)力，不是行政機構(gòu)，固有本質(zhì)要求具有獨立性；而且，根據(jù)公證法規(guī)定它是承擔(dān)民事責(zé)任的證明機構(gòu)，定位應(yīng)與承擔(dān)民事責(zé)任的主體相適應(yīng)。公證機構(gòu)實質(zhì)上是置身于法律服務(wù)市場，以專業(yè)技術(shù)，通過公證證明和法律服務(wù)（包括延伸服務(wù)）等方式，為各方搭建溝通、聯(lián)系橋梁的中介組織。

3.公證機構(gòu)應(yīng)定位為新型社會組織

由于公證體制問題涉及面廣、情況復(fù)雜，與公證機構(gòu)相匹配的體制形式眾說紛紜爭議很多。綜合分析，筆者認(rèn)為公證機構(gòu)定位在新型的社會組織較為合適。合作制成了近年來行業(yè)內(nèi)外關(guān)注的熱門話題，但值得探討的是，合作制、合伙制等并不是公證機構(gòu)的體制形式，只是組織形式，是一種內(nèi)部運行方式。其實，合作制公證機構(gòu)具有社會組織的特征，例如由若干公證員自由組合和出資、不要國家編制和經(jīng)費、制定合作章程和分配方案以及自收自支自負(fù)盈虧自擔(dān)風(fēng)險等。目前，很多人認(rèn)為合作制是公證體制的發(fā)展方向，筆者認(rèn)為將公證機構(gòu)定位在新型的社會組織較為合適，在此框架下有各種運行模式，包括合作制、合伙制……需明確的是，合作制公證機構(gòu)既要充分發(fā)揮公證職能為社會提供服務(wù)，又要根據(jù)業(yè)務(wù)需求按照市場規(guī)律運行；既要承擔(dān)民事責(zé)任、經(jīng)營風(fēng)險，又要主動接受相關(guān)部門的監(jiān)管；既可辦理自愿公證與法定公證事項以及相關(guān)法律事務(wù)，又接受政府的授權(quán)或有關(guān)部門的委托行使公共服務(wù)職能；具有購買政府服務(wù)能力和承擔(dān)賠償風(fēng)險的財產(chǎn)能力，服務(wù)空間、領(lǐng)域隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷拓展深化，是新型的社會經(jīng)濟(jì)服務(wù)組織。

（二）公證體制改革的路徑與展望

筆者認(rèn)為，改革路徑應(yīng)達(dá)到這樣的效果：充分調(diào)動公證員的積極性，滿足群眾合理的公證需求，符合公證本質(zhì)特點和社會發(fā)展要求，有利于公證行業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展。

1.多種體制并存的狀況將延續(xù)

由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如果選擇自負(fù)盈虧、自收自支的事業(yè)體制模式或合作制模式，公證處可能連基本的生存問題都解決不了；如果改制為全額撥款的事業(yè)單位則有利于人員安定和公證處的穩(wěn)定發(fā)展。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于各類公證業(yè)務(wù)需求較多，證源相對穩(wěn)定，并且有進(jìn)一步拓展的空間，因此應(yīng)積極探索公證體制新模式，加速推動公證事業(yè)發(fā)展。鑒于我國各地公證機構(gòu)的情況不同，不能采取一刀切的體制模式，筆者認(rèn)為在今后一段時期內(nèi)，將繼續(xù)同時存在多種體制的狀況，例如事業(yè)體制（包括登記設(shè)立事業(yè)單位）、合作制、法定機構(gòu)等。

2.深化公證改革，優(yōu)化事業(yè)體制

2018年，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》要求推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的改革，其中包括了事業(yè)單位和社會組織的改革，并要求社會組織去“行政化”。這意味著已經(jīng)納入事業(yè)體制的公證處將匯入國家機構(gòu)改革大潮，參與深化事業(yè)單位改革，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)公證體制改革，以健全完善公證體制機制，激活公證行業(yè)活力，充分調(diào)動公證員的積極性，最大限度地滿足社會的需求。2020年，是深化事業(yè)單位體制改革的大限之年。根據(jù)有關(guān)要求和各地的實際情況，可以預(yù)見公證機構(gòu)改革的幾條路徑：一是公證機構(gòu)將作為公益二類的事業(yè)單位；二是改制為合作制公證機構(gòu)；三是過渡到登記設(shè)立的事業(yè)單位；四是其他形式。在上述幾種形式中，值得關(guān)注的是登記設(shè)立的事業(yè)單位。為了達(dá)到優(yōu)化體制激發(fā)活力的效果，有部分原事業(yè)體制內(nèi)的公證機構(gòu)會采用這種模式——人員既沒有編制也沒有級別，這是我們較為陌生的。至于哪種體制更為符合公證的固有本質(zhì)，更能激發(fā)機構(gòu)的活力，更能充分調(diào)動公證員的積極性，相信不用很久就有答案，讓我們拭目以待。

3.實現(xiàn)向社會組織的良性過渡

公證機構(gòu)剛剛從行政體制改為事業(yè)體制，需要有一個磨合期、適應(yīng)期、穩(wěn)定期，這些公證處不可能短期內(nèi)再向其他體制轉(zhuǎn)型，需要理順機制長遠(yuǎn)統(tǒng)籌。但對于已經(jīng)實行事業(yè)體制多年、尤其是自收自支的公證處，應(yīng)抓住全國事業(yè)單位改革的良機，盡快實現(xiàn)從事業(yè)體制到社會組織的過渡。筆者認(rèn)為，公證機構(gòu)的體制適合與否，關(guān)系到公證事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。“開弓沒有回頭箭”，體制改革的集結(jié)號已經(jīng)吹響，在新形勢下必須改變思想觀念，摒棄公證的權(quán)力思維，樹立服務(wù)理念提升服務(wù)能力，把群眾滿意作為體制改革的目標(biāo)，通過改革讓群眾得到優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，使老百姓在公證服務(wù)領(lǐng)域有更多的獲得感、幸福感。

4.積極推進(jìn)試點，探索體制新模式

學(xué)習(xí)《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，可以領(lǐng)悟到推進(jìn)社會組織改革、克服行政化傾向的有關(guān)精神，以及推動法律等公共服務(wù)提供主體多元化、提供方式多樣化的要求，對于公證機構(gòu)的改革和優(yōu)化設(shè)置以及創(chuàng)新體制模式等有著重要的指導(dǎo)和引領(lǐng)作用。應(yīng)該說，合作制公證機構(gòu)是公證體制改革的試點，而不是體制改革的終點。②③在新的形勢下，需要繼續(xù)推進(jìn)試點工作。我國公證機構(gòu)改革無論采用哪一種體制形式，都要堅持改革的正確方向，堅持有法可依，能夠為社會所接受并滿足大眾需求，要視各地實際情況進(jìn)行。

四、結(jié)語

在新形勢下，應(yīng)積極探索公證體制新模式，最大限度滿足群眾對公證的需求，在確保正確的改革方向以及公證質(zhì)量和隊伍建設(shè)不出問題的前提下，擴大各種體制形式公證機構(gòu)試點，使公證行業(yè)不斷發(fā)展，迎來百花爭艷的春天。

注釋

①原司法部部長張軍2017年7月17日在哈爾濱召開的全國公證工作會議上的講話。

②原司法部部長傅政華于2019年6月26日在全國公證工作電視電話會議上的講話。

③《民主與法制時報》2017年9月14日關(guān)于記者杜濤欣約訪中國政法大學(xué)公證法學(xué)研究中心主任、中國法學(xué)會法律文書學(xué)研究會會長馬宏俊教授的報道。