基于治理導(dǎo)向的政府信息公開研究

張成林，石柱君，彭東立，王 晶

（衡水學(xué)院a.公共管理學(xué)院；b.文學(xué)與傳播學(xué)院，河北 衡水 053000）

一、引言

2016年5月9日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)指出：“目前我國信息數(shù)據(jù)資源80%以上掌握在各級政府部門手里，‘深藏閨中’是極大浪費?！盵1]而周文泓基于“開放數(shù)據(jù)晴雨表”的評估框架，對2016年34個省級政府開放數(shù)據(jù)的進(jìn)展情況進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)我國省級政府開放數(shù)據(jù)還處于初始階段，多數(shù)還處于對開放數(shù)據(jù)的關(guān)注層面，既無明確的政策，也并未有實質(zhì)的開放數(shù)據(jù)行動。[2]目前，制約政府公開信息實踐的并非技術(shù)性因素，而主要源于既有的觀念、制度、利益結(jié)構(gòu)等社會力量的牽扯。張成福曾指出：“現(xiàn)代的信息和通訊技術(shù)無法自動地、自發(fā)地發(fā)展出有意義和價值的政府制度安排；信息技術(shù)應(yīng)用于政府治理和公共事務(wù)的管理的功能和意義,取決于政府和公共管理者對于信息技術(shù)和電子化政府的概念的理解和賦予其什么樣的意義?！盵3]從國務(wù)院2019年修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》來看，其第三章規(guī)定的政府機(jī)關(guān)主動向社會公開的信息基本屬于政府自身的信息，主要目的是提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，推進(jìn)政府服務(wù)。而2016年印發(fā)的《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》所指稱的信息資源雖主要是政府在履職過程中獲取的非政府主體的信息，但局限在內(nèi)部共享（公開）而不是向社會共享（公開），主要目的在于提高行政效率而不是整個國家治理體系的效率。上述兩個具有頂層制度設(shè)計性質(zhì)的規(guī)范性文件，表明政府仍主要基于管理者本位來謀劃和推進(jìn)信息公開工作。在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略背景下，政府正在由“管理者”向“治理參與者”轉(zhuǎn)型。政府信息公開也應(yīng)由管理導(dǎo)向的信息公開提升為治理導(dǎo)向的信息公開。

在“管理導(dǎo)向的政府信息公開”語義下，政府基于管理者定位，信息公開內(nèi)容主要是將自身的信息向公眾公開，公開責(zé)任主要基于民眾知情權(quán)的需要，公開的目標(biāo)旨趣是打造可監(jiān)督的透明政府，終極價值追求主要是廉潔、公正與效率。在“治理導(dǎo)向的政府信息公開”語義下，政府基于核心治理者定位，信息公開內(nèi)容包含政府自身信息與其掌握的非政府主體信息，公開責(zé)任主要基于治理體系對信息資源的需要，公開的目標(biāo)旨趣是與其他治理參與者共享信息以實現(xiàn)信息增值，終極價值追求是化解公共問題與增進(jìn)公共利益。

美國作為信息社會的先發(fā)者及治理理論與實踐的先行者，其政府首先開啟了治理導(dǎo)向的政府信息公開實踐。例如，美國政府2009年頒布了《開放政府指令》（USOpen Government Directive），該指令確立了“透明（Transparency）”“參與（Participation）”和“協(xié)同（Collaboration）”等三個原則，以推動政府向社會開放數(shù)據(jù)信息。[4]近年來，在中央政府的推動下，我國政府的信息公開取得了明顯進(jìn)展，但總體看來，還存在諸多問題與不足。為此，從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)要求出發(fā)，需要在治理的意象下詮釋政府信息公開的價值，厘清信息公開的內(nèi)容邊界，以克服政府在理念與實踐上的偏狹與局限。

二、重要治理工具：政府公開信息的價值意蘊(yùn)

胡德（Christopher Hood）指出：任何行動者，不論是公共部門還是私人部門，皆不具備用以化解復(fù)雜、多樣、持續(xù)變化的公共問題的全部知識和信息。[5]這正是治理理論在后工業(yè)社會興起的重要原因，治理成為消解和應(yīng)對復(fù)雜性和流動性導(dǎo)致的不確定性社會的機(jī)制，而知識、信息等資源的主體間交換與共享是治理機(jī)制運行的基礎(chǔ)，其中，信息具有減少或消除不確定性的功能，這正是政府公開信息之于國家治理具有重要工具價值的邏輯基礎(chǔ)。具體而言：

（一）型塑與優(yōu)選治理主體

監(jiān)督、規(guī)范和約束參與者的行為是防范社會問題、推進(jìn)良性治理的重要維度，處于黑箱中的主體是不可能被有效監(jiān)督的，政府公開信息具有監(jiān)督、型塑與優(yōu)選治理參與者的功能。一方面，防止政府濫用治理的優(yōu)勢地位。由于政府掌握著權(quán)力、權(quán)威、合法強(qiáng)制工具等治理資源，如無有效的外部監(jiān)督與約束，將面臨著由現(xiàn)代治理意義上的治理者向傳統(tǒng)意義上的治理者（統(tǒng)治者）蛻變的風(fēng)險。各國治理的普遍經(jīng)驗表明，透明化是型塑現(xiàn)代政府的重要手段。公開政府信息，讓政府在陽光下運行，政府才有可能被有效監(jiān)督與約束，成為處于優(yōu)勢地位但不濫用優(yōu)勢地位的合格治理主體，治理的平等機(jī)制方可發(fā)揮作用。另一方面，構(gòu)建治理參與者的競爭選優(yōu)機(jī)制，淘汰不合格的參與者。由于政府是治理公共問題的牽頭者，但政府又不具備完全的治理能力，需要其他治理主體的參與、合作，篩選治理合作方是政府面臨的重要工作。通過公開治理項目信息，可以在更廣泛的范圍內(nèi)發(fā)現(xiàn)合格治理合作方，并在具有參與意向的主體間形成競爭格局，起到優(yōu)選合作者的作用。譬如公共項目的公開招標(biāo)就體現(xiàn)了這一治理功能。同時，充分的公開信息有助于防止治理合作方選擇與治理項目實施過程的不正當(dāng)競爭、利益勾兌行為，或至少推高腐敗行為的機(jī)會成本，降低腐敗發(fā)生的幾率。

（二）維護(hù)治理核心機(jī)制的運行

治理的機(jī)制包括平等、協(xié)商、協(xié)調(diào)、合作等。其中，合作是治理的核心機(jī)制。合作基于主體的相互信任，信任來源于了解，了解取決于對合作方的信息掌握程度。合作關(guān)系得以維持的另一個條件是合作方的相互可監(jiān)督性，參與治理行動的合作方只有相互可監(jiān)督才能維持治理過程中的信任，而必要的信息是監(jiān)督的前提。政府公開自身信息是其成為可監(jiān)督的治理參與者和合作方的前置條件，也是強(qiáng)勢的治理主體取信于弱勢合作方的重要手段。還有，政府公開必要的非政府參與者的信息，也可以為非政府主體間的合作、監(jiān)督創(chuàng)造必要的信息條件?？傊?，從合作的視角看，治理的各個層面都需要構(gòu)建一個信息—協(xié)商—合作—監(jiān)督的治理行動鏈條。

合作既是治理公共問題的機(jī)制，也是公共問題產(chǎn)生的根源之一。作為公共問題產(chǎn)生根源的合作行為主要是指主體間失敗的合作。失敗的合作可以發(fā)生于政府、企業(yè)、社會組織、個人等任意組合的互動過程。合作失敗產(chǎn)生的原因是復(fù)雜的，如一方對另一方的欺騙、毀約等行為，但相互或單向的信息不充分、不透明帶來的誤判是合作失敗的重要因素。比如，近幾年，為解決企業(yè)融資難問題，“P2P”這一新型互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)態(tài)發(fā)展迅速，但由于部分互聯(lián)網(wǎng)金融平臺信息披露不充分，導(dǎo)致很多投資者錯誤投資，部分平臺資金鏈斷裂后導(dǎo)致大量投資者利益受損，進(jìn)而演變?yōu)楣矄栴}。如果相關(guān)主體信息被充分披露，則可避免或減少類似失敗的合作導(dǎo)致的公共問題，進(jìn)而避免出現(xiàn)合作帶來的問題比合作解決的問題還要多的治理困境。

再者，現(xiàn)代治理體系中各參與方的合作主要基于契約關(guān)系，以契約明確合作各方的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任、合作機(jī)制等條款，并以契約為合作的直接保障措施。必要的制度契約成為打破政府與社會組織信任缺失與合作僵局的制度中介，但契約關(guān)系的建立往往需要支付巨大的事前信用考證成本和事中邏輯論證成本。[6]政府公開信息將有助于降低基于信息的信用考證成本，提高契約效率與契約質(zhì)量，降低契約成本，減少契約履行中的不確定性與違約行為的發(fā)生率。

（三）預(yù)防性治理潛在公共問題

除上述治理功能外，政府公開信息還具有預(yù)防治理的功能。治理的目標(biāo)是公共福利的邊際改善，治理標(biāo)的是公共問題。學(xué)界一般把公共問題理解為已產(chǎn)生實質(zhì)影響并引起公眾關(guān)注的社會問題，這類問題可稱之為現(xiàn)實的公共問題?，F(xiàn)實的公共問題一般已經(jīng)造成負(fù)面社會效應(yīng)，急需解決。但是，從公共問題的演化生成過程來看，治理還面臨著另一類公共問題，可稱之為潛在的公共問題。潛在的公共問題是指不加以預(yù)防、控制有可能演變?yōu)楝F(xiàn)實的公共問題的隱性因素。潛在的公共問題結(jié)構(gòu)相對簡單，治理的復(fù)雜性和治理成本較低，可治理性較高。潛在的公共問題不加預(yù)防、控制演變?yōu)楝F(xiàn)實的公共問題后，問題結(jié)構(gòu)往往變得復(fù)雜，治理成本增加，可治理性降低。對潛在公共問題的治理，可稱之為預(yù)防性治理。預(yù)防性治理的關(guān)鍵是對潛在的公共問題早期發(fā)現(xiàn)，而不良主體是潛在公共問題的重要載體，不良主體間的合作或是與不良主體合作會潛在地增加公共問題發(fā)生的風(fēng)險。如果政府掌握并公開不良主體的信息，可以有效地將不良主體排除到合作過程之外，具有預(yù)防治理效果。譬如，公開失信行為人的信息可以阻斷其他主體與之再次合作或至少降低合作的可能性，進(jìn)而避免引發(fā)新的公共問題。

三、治理主體甄別：政府信息公開的內(nèi)容界定

治理體系運行需要參與者的信息，治理參與者也需要了解相關(guān)信息。近年來，我國政府作為治理體系的核心行動者已關(guān)注到治理對信息資源的迫切需要，從國務(wù)院關(guān)于政府信息公開的規(guī)范性文件要求以及政府信息公開實踐來看，政府正從公開自身信息向公開所有治理參與者的信息拓展。厘清政府應(yīng)該公開的信息內(nèi)容，對推進(jìn)這一進(jìn)程具有重要的指導(dǎo)意義。從治理參與主體的多元性出發(fā)，政府公開的信息應(yīng)涵蓋以下內(nèi)容：

（一）政府公開自身的信息：內(nèi)部共享與外向透明結(jié)合

從政府來看，治理合作展開的維度包括政府內(nèi)部合作和政府與非政府主體的合作。基于此，政府信息公開的兩個基本面向包括政府內(nèi)部的信息公開和政府向非政府主體的信息公開。在內(nèi)部公開信息面向上，由于政府合作包括上下級政府組織間的縱向合作與同級政府部門間的橫向合作，政府公開信息應(yīng)包括縱向上下級之間的信息公開和橫向部門間的信息公開。在后一個政府信息公開面向，政府信息公開包括政府向企業(yè)、社會組織、公民等非政府主體公開政府信息。

政府內(nèi)部信息的公開應(yīng)聚焦于通過政府內(nèi)部信息開放、共享，構(gòu)建協(xié)調(diào)聯(lián)動的整體性政府，以更好地發(fā)揮政府的治理優(yōu)勢。國務(wù)院2016年印發(fā)的《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》既是這一旨趣的體現(xiàn)，但從該辦法規(guī)定的信息共享的內(nèi)容來看，主要指涉政府部門在履職過程中獲取的他者信息而不是自身的信息。如該辦法指出：“本辦法所稱政務(wù)信息資源，是指政務(wù)部門在履行職責(zé)過程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的文件、資料、圖表和數(shù)據(jù)等各類信息資源，包括政務(wù)部門直接或通過第三方依法采集的、依法授權(quán)管理的和因履行職責(zé)需要依托政務(wù)信息系統(tǒng)形成的信息資源等。”《政府信息公開條例》雖彌補(bǔ)了政府自身信息公開的不足，但該條例要求公開的政府部門信息主要包括：部門基本情況信息（如部門職責(zé)）、規(guī)則信息（如履行職責(zé)相關(guān)的法律、法規(guī)、程序）、結(jié)果信息（如實施執(zhí)法檢查的情況）。這幾類信息基本都屬于靜態(tài)信息，無法反映政府部門的行政過程情況，而且是表層信息，無法反映部門內(nèi)部擁有的特殊治理資源情況。從構(gòu)建協(xié)調(diào)聯(lián)動的整體性政府角度看，內(nèi)部信息公開內(nèi)容除上述信息外，還應(yīng)包括：第一，治理資源信息公開。治理資源分布在不同層級、不同部門的政府組織內(nèi)部，通過信息公開與共享可以有效地發(fā)現(xiàn)、配置、整合分散的治理資源，協(xié)同治理公共問題。應(yīng)該在政府內(nèi)部公開的治理資源信息主要包括政府部門所擁有的人、財、物等信息。第二，治理政策信息公開。公共政策是重要的治理工具，部門政策信息（包括政策全過程信息）交換，可以避免部門政策的相互掣肘，有利于構(gòu)建相互銜接、相互支撐的一致性政策體系。第三，治理行動信息公開。公共問題的治理往往需要多部門、多層級機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)聯(lián)動，治理行動信息的公開，基于信息的部門間溝通，可以形成更合理的行動方案，有效改善行動的效果。第四，治理結(jié)果信息公開。每一項治理行動結(jié)束后，治理結(jié)果信息在上下級、部門間共享，有助于找到下一步的治理行動方向，共同修正治理方案，為進(jìn)一步的治理行動提供信息基礎(chǔ)。

在政府向非政府主體信息公開面向上，根據(jù)2008年5月實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》的要求，縣級以上政府及其部門重點公開的信息有11類，設(shè)區(qū)的市級政府、縣級政府及其部門公開的重點信息除上述11類信息外還有4類信息需公開，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)定了8類重點公開信息。自2012-2015年國務(wù)院先后4次發(fā)布了年度信息公開工作重點的通知，2017年、2018年分別出臺了3份關(guān)于重大項目、公共資源配置、社會公益事業(yè)等專門領(lǐng)域的信息公開意見，上述通知和意見在2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》基礎(chǔ)上對重點領(lǐng)域的政府信息公開內(nèi)容作出了細(xì)化要求，并在公開的內(nèi)容上有所拓展。2019年新修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》，確立了“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的信息公開原則。其中，第十四、十五、十六條規(guī)定了3類不得或可以不予公開的內(nèi)容，規(guī)定了主動公開的15項內(nèi)容。但相較于美國1966年的《信息自由法》規(guī)定的9種政府可以免于公開信息的例外情況，國內(nèi)相關(guān)法規(guī)應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化明確不公開的例外情況，形成指向更明確的負(fù)面清單，防止濫用自由裁量權(quán)，縮減公開義務(wù)。正如王敬波指出：“應(yīng)該說，例外事項越清晰，促進(jìn)公開的公共利益越明確，信息公開的范圍和邊界越好把握?！盵7]關(guān)于主動公開的內(nèi)容，也應(yīng)適應(yīng)治理現(xiàn)代化的要求逐步增加。比如，由于政府公務(wù)人員在治理體系和治理過程中具有特殊性，其不當(dāng)行為是引發(fā)治理問題的源頭之一，也是制約治理績效的重要因素，因此，政府應(yīng)該公開政府公務(wù)人員的信息，特別是關(guān)于重要崗位公務(wù)人員的信息應(yīng)進(jìn)行更全面、詳細(xì)的公開，不能僅僅止于工作履歷等一般信息公開，也不能僅僅止于述職報告式的信息公開。

（二）政府公開法人主體的信息：監(jiān)督實施與剩余補(bǔ)全結(jié)合

企業(yè)、社會組織等法人是現(xiàn)代國家治理的重要參與者，也是諸多公共問題的當(dāng)事方或肇始者；還有，不管何種類型的法人都具有相應(yīng)的社會責(zé)任義務(wù)?；谏鲜鰞牲c，適當(dāng)公開法人的相關(guān)信息就有了必要性與合理性。關(guān)于應(yīng)公開的法人信息，從信息的功能角度可分為四大類：第一類是依據(jù)相關(guān)法律作為公開主體的法人的信息，主要是法人作為治理參與者用以表明自己身份、基本情況的信息；第二類是驗證法人信息的信息，主要是權(quán)威主體發(fā)布的用以驗證某個法人發(fā)布的信息真?zhèn)纬潭鹊男畔ⅲ坏谌愂鞘Ｓ嘈畔?，主要是法人自身不愿公開的負(fù)面信息；第四類是綜合評價性信息。其中，法人是公開第一類信息的責(zé)任主體，政府是公開后三類信息的責(zé)任主體。

第一類法人信息公開，信息公開主體是法人而非政府。對于法人的信息公開責(zé)任，法律已有相關(guān)規(guī)定。相關(guān)法律性文件包括《上市公司信息披露管理辦法》（2006）、《企業(yè)信息公示暫行條例》（2014）、新修訂的《證券法》（2018）等。關(guān)于社會組織的信息公開，法律性文件包括《社會團(tuán)體登記管理條例》（1998）、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（1998）、《公益事業(yè)捐贈法》（1999）、《事業(yè)單位、社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位企業(yè)所得稅征收管理辦法》（1999）、《民辦非企業(yè)單位年度檢查辦法》（2005）、《民間非營利組織會計制度》（2005）、《基金會信息公布辦法》（2006）、《公益慈善捐贈信息公開指引》（2011）等。關(guān)于這類信息公開，政府的責(zé)任是監(jiān)督法人的信息公開，督促法人主體按照法律規(guī)定履行其信息公開義務(wù)，政府則對其公開信息的情況進(jìn)行總結(jié)、評價與披露，也就是關(guān)于法人信息公開情況的信息公開。

第二類法人信息公開。這類信息之所以稱之為“驗證法人信息的信息”，在于政府作為最具權(quán)威的元治理方，公開法人相關(guān)信息主要起到驗證法人自披露信息真?zhèn)蔚淖饔谩＿@類信息主要涉及法人的基礎(chǔ)信息和重要行為信息。譬如，《企業(yè)信息公示暫行條例》第六條規(guī)定工商行政管理部門應(yīng)當(dāng)通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，公示其在履行職責(zé)過程中產(chǎn)生的企業(yè)信息：注冊登記、備案信息，動產(chǎn)抵押登記信息，股權(quán)出質(zhì)登記信息，行政處罰信息，其他依法應(yīng)當(dāng)公示的信息。第七條規(guī)定工商行政管理部門以外的其他政府部門應(yīng)當(dāng)公示其在履行職責(zé)過程中產(chǎn)生的下列企業(yè)信息：行政許可準(zhǔn)予變更、延續(xù)信息，行政處罰信息，其他依法應(yīng)當(dāng)公示的信息。當(dāng)前，政府關(guān)于公開此類信息的工作方向主要是全面、及時關(guān)注法人自披露信息，跟進(jìn)驗證，動態(tài)更新。

第三類法人信息公開。政府作為公共問題剩余治理方，依照剩余補(bǔ)全原則，應(yīng)及時主動公開掌握的企業(yè)自身不愿意公開的，但不公開有可能危及公眾利益的負(fù)面信息。政府公開法人的負(fù)面信息具有懲戒性和引導(dǎo)性，懲戒違背社會責(zé)任倫理義務(wù)的行為，引導(dǎo)法人履行社會責(zé)任，避免法人不負(fù)責(zé)行為引發(fā)公共問題或問題惡化。政府公開這類法人信息的主要價值在于彌補(bǔ)法人應(yīng)盡而未盡到的社會責(zé)任。按照卡羅爾（Archie BCarroll）的“金字塔”理論，企業(yè)的社會責(zé)任是指社會期望企業(yè)在經(jīng)濟(jì)、法律、道德和慈善方面履行的義務(wù)，包括經(jīng)濟(jì)責(zé)任、法律責(zé)任、道德責(zé)任和慈善責(zé)任。其中，經(jīng)濟(jì)責(zé)任主要是內(nèi)部責(zé)任，慈善責(zé)任是倡導(dǎo)性非強(qiáng)制性責(zé)任。企業(yè)法律責(zé)任是指負(fù)有守法經(jīng)營責(zé)任，是強(qiáng)制性責(zé)任。道德責(zé)任是指企業(yè)有義務(wù)公平、公正地做事，是道義責(zé)任。[8]208政府應(yīng)主要基于企業(yè)的法律責(zé)任和道德責(zé)任，公開企業(yè)違法、違規(guī)和違背社會道德底線的負(fù)面信息。關(guān)于社會組織法人的信息公開可以參照企業(yè)實施。此外，從治理實踐來看，還有一類主體是引起公共問題的重要當(dāng)事方，即以法人面貌出現(xiàn)的非法機(jī)構(gòu)，政府應(yīng)及時發(fā)現(xiàn)和公開非法機(jī)構(gòu)的信息。

第四類法人信息公開。綜合評價性信息是指按照一定技術(shù)規(guī)范在對法人各類信息進(jìn)行處理后形成的綜合性、整體性、結(jié)果性的評價。綜合性評價信息使法人成為易于甄別的治理參與者。例如，在美國，公司法人的綜合性評價信息主要是依靠市場化運作的評級公司來提供的，如穆迪、標(biāo)準(zhǔn)普爾；社會組織法人的綜合性評價信息由“全國慈善信息局”“慈善導(dǎo)航”“獨立部門”等眾多公益慈善組織的第三方機(jī)構(gòu)提供，這些機(jī)構(gòu)的人員多由學(xué)者、律師、會計師等組成，每年對各類公益慈善組織進(jìn)行評估和打分，公布其公信度排行榜，作為公眾的參考。[9]我國市場化評級公司也有初步發(fā)展，如網(wǎng)貸之家對互聯(lián)網(wǎng)金融公司的評價，但就目前來講，國內(nèi)市場化評級公司發(fā)育水平較低，評估信息的權(quán)威性尚顯不足。關(guān)于社會組織類法人的綜合性評價，主要由民政部門依據(jù)2010年制定的《社會組織評估管理辦法》進(jìn)行，評價等級信息公開局限在獲得1A級以上的組織以及被取消資質(zhì)的組織信息，位于中間狀態(tài)的合格、基本合格的組織評價信息未涉及，信息公開的覆蓋面有待提高。在我國特殊的治理模式下，需要政府出面建立權(quán)威性、高覆蓋度的涵蓋公司法人和社會組織法人的綜合性評價體系和評價信息公開平臺，為社會提供具有辨識度的評價信息。

（三）政府公開公民個體的信息：負(fù)向約束與正向激勵結(jié)合

在多元治理體系中，公民不但以個體身份參與治理，還可以通過建立法人組織擴(kuò)大自身的參與功能，利用法人工具實現(xiàn)個人目的，因此，監(jiān)督、規(guī)范和約束公民的行為也是防范社會問題、推進(jìn)良性治理的重要維度。而“信息是個人行為受到監(jiān)督的基礎(chǔ)。如果一個人干了壞事不能被其他人知道，他就更可能干壞事”[10]6。進(jìn)一步而言，相互信息了解越充分，越有利于達(dá)成基于理性的交往與合作，進(jìn)而作出更具合理性的合作或不合作的決策，既可以避免不當(dāng)交往引發(fā)公共問題，又可以提高合作績效。如何得到對方當(dāng)事人的信息？張維迎認(rèn)為有三種辦法：一是“我”親自去尋找，二是他（它）主動提供，三是專業(yè)信息機(jī)構(gòu)[11]194。大數(shù)據(jù)時代的政府在管理社會過程中記錄和保存了大量的公民個人信息，作為個人數(shù)據(jù)處理的“老大哥”，國家掌握了足以完整描摹個人圖像的信息獲取渠道和信息處理技術(shù)。[12]可以說，政府稱得上是信息資源最豐富的專業(yè)信息機(jī)構(gòu)。政府基于治理的需要依法公開公民的相關(guān)個人信息，可以節(jié)省“我”親自去尋找的成本，又能驗證他（它）主動提供的信息。

在公民作為治理參與方的視角下，需要公開公民的相關(guān)信息，但不當(dāng)?shù)男畔⒐_極可能導(dǎo)致個人信息被濫用，進(jìn)而引發(fā)更多的公共問題，為此，審慎的原則是必要的。關(guān)于公民信息權(quán)保護(hù)，法學(xué)界有諸多討論，不是本文探究的重點?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》第十五條規(guī)定：涉及商業(yè)秘密、個人隱私等公開會對第三方合法權(quán)益造成損害的政府信息，行政機(jī)關(guān)不得公開。但是，第三方同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開會對公共利益造成重大影響的，予以公開。這一規(guī)定至少包含三個方面的意涵：一是維護(hù)公共利益的需要是公開個人信息的前提，這規(guī)定了公開信息的前提要件。這一原則在歐美個人信息保護(hù)立法完善的國家也得到確認(rèn)；[12]二是公開可能對公共利益造成影響的信息，主要是關(guān)于公民不當(dāng)作為的負(fù)面信息，這規(guī)定了公開信息的性質(zhì)要件；三是負(fù)面信息需要達(dá)到重大影響才可以公開，這規(guī)定了可以公開的負(fù)面信息的程度要件，是立法上比例原則的體現(xiàn)，即公開公民個人信息帶來的公共福利的增加不能超過個人福利的損失。

上述規(guī)定中，政府可以公開的公民信息基本上屬于負(fù)面信息，從我國政府信息公開的實踐來看也體現(xiàn)了這一特點。如政府機(jī)構(gòu)公開的公民信息主要局限在公民失信信息和違法信息兩大類。負(fù)面信息屬于“黑信息”，但附加在公民身上還有正面的“白信息”。公開“黑信息”可將不合格主體隔離或排除到社會交往與合作過程外，具有預(yù)防治理的功效。公開“白信息”可以起到為公民背書的作用，可以消解公民交往中的疑慮與不信任，降低合作的事前考證成本，具有推進(jìn)治理的積極意義。從美國的信用體系建設(shè)實踐來看，個人信用信息的公開起到了信用激勵與失信懲戒互動的作用?！霸谡餍旁u信制度與網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)控下，美國個人與企業(yè)的信用狀況是一清二楚、有據(jù)可查的。而個人和企業(yè)的信用狀況，將決定其融資成本和融資數(shù)量。個人信用得分、企業(yè)信用等級越高，所獲得的信用額度、融資數(shù)量就越多，貸款利率、融資成本和保險標(biāo)價就越低；反之，授信待遇就越差,甚至無法獲得授信。因此，許多美國人視信用與自己的事業(yè)、仕途同等重要。這種制度所釋放的既有經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，還有道德效應(yīng)、文化效應(yīng)和社會效應(yīng)?！盵13]目前，我國社會信用體系中，個人黑信息的完整性高于白信息，黑信息的獲取途徑多于白信息，個人的白信息獲取途徑則非常有限。[14]因此，我國政府在完善公開公民個人負(fù)面信息內(nèi)容的同時，還應(yīng)建立公民個人的正面信息數(shù)據(jù)庫，兩者結(jié)合以形成對公民完整的信息畫像。

四、結(jié)論

格里·斯托克（Gerry Stoker）指出：“和地圖一樣，治理理論在時間和空間上都是一定的。它致力于了解治理的體制，而這個體制正在變化?！盵15]信息技術(shù)的應(yīng)用與擴(kuò)散正深刻地改變著社會運行方式。同時，特定的國情奠定了我國政府在國家治理體系中的核心地位。強(qiáng)政府與信息公開工具耦合，并由管理導(dǎo)向的公開信息轉(zhuǎn)向治理導(dǎo)向的公開信息，是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的有效路徑。

政府公開信息作為國家治理的重要工具，在規(guī)范、監(jiān)督政府行為方面具有重要作用，“元治理”角色的強(qiáng)政府將無法濫用強(qiáng)勢地位，為基于平等的治理奠定了基礎(chǔ)。同時，政府公開信息對非政府主體亦具有型塑和選優(yōu)汰劣的功能。政府更全面地公開所有治理參與方的相關(guān)信息，可以為協(xié)商、合作等治理機(jī)制的運行提供必要的信息基礎(chǔ)，提高治理效率，降低治理成本。

政府正在由社會的管理者轉(zhuǎn)型為國家治理的參與者，隨之政府信息公開亦應(yīng)由管理者導(dǎo)向下的公開調(diào)整為治理導(dǎo)向下的公開，以此回應(yīng)國家治理體系對信息資源的需要?；谥卫碇黧w日益多元化的現(xiàn)實，政府公開的信息應(yīng)實現(xiàn)對政府、法人、公民等治理參與者的全覆蓋。這意味著政府責(zé)任邊界的擴(kuò)展，不僅實現(xiàn)治理信息的內(nèi)部共享與外向透明，還有責(zé)任提供信息使法人、公民成為可辨識的治理參與者。治理體系運行需要政府更全面、充分的信息公開，但不當(dāng)?shù)男畔⒐_又可能傷害治理所追求的秩序?，F(xiàn)代國家治理體系需要尋找信息公開與國家機(jī)密、商業(yè)秘密、個人隱私之間的最佳契合點。公共利益毫無疑問是考量信息公開尺度的最合適的價值基點。從實踐來看，歐美國家政府的信息公開基本遵循了公共利益優(yōu)先的原則，我國的相關(guān)立法也確認(rèn)了這一原則。