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    海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務流程再造的路徑探索
    ——基于關(guān)檢融合的背景

    2020-04-01 11:32:08翟東堂胡恩佳
    石家莊學院學報 2020年1期
    關(guān)鍵詞:進出境通關(guān)業(yè)務流程

    翟東堂,張 樂,胡恩佳

    (1.對外經(jīng)濟貿(mào)易大學 公共管理學院,北京 100029;2.廣州海關(guān) 行郵處,廣東 廣州 510623)

    一、引言

    海關(guān)旅檢工作承擔了除“貿(mào)易性”貨物以外的幾乎所有各類進出境貨物物品的監(jiān)管任務。與增長迅猛的進出境旅客相比,海關(guān)旅檢現(xiàn)場監(jiān)管人力相形見絀,人力資源匱乏,但是負責監(jiān)管的物品種類卻增加了。在總體國家安全觀背景下,一方面,海關(guān)把守國門安全的責任加強了,另一方面,民眾對于海關(guān)旅檢監(jiān)管的訴求日益提高,這些都對旅檢監(jiān)管工作帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。2018年3月,隨著國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的出入境檢驗檢疫管理職責和隊伍劃入海關(guān)總署,海關(guān)旅檢口岸如何更好地整合和劃分顯得更為迫切,學界從理論上對此相關(guān)研究也顯得尤為重要。

    但目前學界研究基本上是針對進出境貨物監(jiān)管,雖然研究有的放矢,但并未涉及旅檢監(jiān)管領(lǐng)域的研究,在關(guān)檢融合的背景下進行研究更為少見。旅檢監(jiān)管盡管整體目標和貨物監(jiān)管類似,但有其自身特點,例如大部分口岸無法獲知旅客信息、現(xiàn)場執(zhí)法統(tǒng)一性難以保證、現(xiàn)場處置突發(fā)事件的保障水平較低等,這些存在已久的問題必須深入研究,尤其是關(guān)檢融合后,顯得尤為迫切和必要。本文運用流程再造的理論,對新海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務提出一套具有實操性的構(gòu)想,希望借此構(gòu)想,探索出關(guān)檢融合后海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務如何在工作職責加倍增加、人力資源相對短缺、旅客的法律意識逐漸增強的情況下,更好地解決旅檢監(jiān)管業(yè)務執(zhí)法流程簡約順暢、海關(guān)執(zhí)法操作規(guī)范統(tǒng)一、把關(guān)與服務得到均衡發(fā)展的問題,以“無感通關(guān)”為目標,提高監(jiān)管效能,提升旅客通關(guān)體驗。

    二、“流程再造”的基本理論

    20世紀90年代初,美國著名管理學家邁克爾·哈默(Michael Hammer)在《哈佛商業(yè)評論》上發(fā)表署名為《再造:不是自動化而是推到重來》的文章,第一次在正式文稿中提出“流程再造”的概念,業(yè)務流程再造(Business Process Reengineering,簡稱BPR)的思想立即引起了廣泛關(guān)注。[1]48-50其后,他和詹姆斯·錢皮(James A.Champy)在其《企業(yè)再造:企業(yè)革命的宣言》中對“流程再造”概念進行了深入的界定,即:以問題為導向,剖析問題產(chǎn)生的原因,全面整理企業(yè)的各類成本,包括生產(chǎn)成本、運營成本、財務成本、社會成本等。對設(shè)計到企業(yè)存亡的重要指標,例如產(chǎn)品質(zhì)量的改進、售后服務提升效率、提升員工的積極性等方面,對企業(yè)業(yè)務流程進行重新設(shè)計,以改變企業(yè)固有的運營方式,取得脫胎換骨的效果。[2]209他在經(jīng)過多次實例分析后得出,流程再造要從業(yè)務流程入手、對整個流程進行根本性的改變而不是小修小補,其目的是扭轉(zhuǎn)企業(yè)的危機,使其重新得到新生。并且完整地描述了業(yè)務流程再造的定義和內(nèi)涵,其中“流程”是指打破職能上的界限和部門的分割,精簡機構(gòu)層級和管理方式,重新組合利潤率高的產(chǎn)品,優(yōu)化業(yè)務流程,減少時間及成本投入。要跳出現(xiàn)有固化模式和管理范式,對原有管理系統(tǒng)工程進行綜合性剖析,達到重新設(shè)計的目標最優(yōu)化,以沖破固有模式和管理范式的束縛。由于絕大部分企業(yè)的流程再造改革都是在面臨迫不及待的情況下開展的,期望能夠迅速起效,但是本身并未考慮是否有足夠的資源讓企業(yè)熬過改造的陣痛期,因此,BRP在企業(yè)中的成功率未能達到50%。

    基于BRP理論的變革性較大且成功率不高的因素考慮,針對政府如何實施流程再造,根據(jù)政府的固有屬性,學者們采取循序漸進的方法來保持原有業(yè)務的內(nèi)在聯(lián)系。經(jīng)過研究,引入了一種改進的理論——政府流程再造理論。20世紀90年代,美國著名行政管理學者拉賽爾·M·林登(Russell M.Linden)博士發(fā)表了《無縫隙政府:公共部門再造指南》,系統(tǒng)地闡述了將業(yè)務流程再造原理運用于政府再造中的思想,用以克服層級過細、分工僵化、各自為陣、公眾滿意率低等弊病,并明確了建立無縫隙政府的改革目標。[3]10業(yè)務流程再造的思路和管理方法已應用于政府部門,以提高政府效率,提高公共服務質(zhì)量。從目前中國政府流程再造的目標來看,它既可以改造和改善現(xiàn)有流程,又可以達到提高政府績效的目的。同時,它可以促進中國公共服務改革和政府職能改革的深化。再造水平可分為內(nèi)部再造和跨部門再造。政府內(nèi)部有兩種類型的流程再造:一個是在政府職能和機構(gòu)內(nèi)運作的內(nèi)部程序;另一個是跨部門程序,由若干政府部門間接與政府部門聯(lián)系,以提供公共服務。該理論認為,政府流程再造中遇到的主要問題是:主導流程再造的領(lǐng)導部門的理念陳舊、配套的信息技術(shù)支持不足、新舊職能與組織結(jié)構(gòu)的重疊劃分不明確,并且缺乏科學的基于過程的績效評估體系。

    三、海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務流程再造的必要性分析

    在關(guān)檢融合后,海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務流程再造顯得尤為迫切和必要。主要有以下幾點:

    (一)海關(guān)旅檢工作的需要

    近年來,我國人民群眾的對外交流日益頻繁,進出境人員的數(shù)量連年攀升,人員進出境的目的更加復雜多樣,進出境物品的種類不斷出新。以出入境人數(shù)和交通運輸工具的增加為例,從表1、表2中可見一斑。

    表1 2019年第一季度出入境人數(shù)/人(2019年1月1日至3月31日)

    表2 2019年第一季度交通運輸工具/艘、架、列、輛次(2019年1月1日至3月31日)

    從表1、表2中可以看出,除了從海港出入境人數(shù)減少外,其他方面的出入境人數(shù)都有所增加。因2018年9月西九龍口岸開通,乘坐火車的出入境人員數(shù)量較2017年同期增幅較大。各種交通運輸工具的數(shù)量也大為增加。在出入境人數(shù)和交通運輸工具增加的背景下,海關(guān)的地位和作用日益突出。海關(guān)旅行檢查部門處于海關(guān)監(jiān)管的前沿,直接面對中外出入境旅客,負責進出境旅客行李物品的監(jiān)管環(huán)節(jié)。原有的海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務工作流程無法適應當前的新形勢、新問題,海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務的流程再造勢在必行。

    (二)新時代關(guān)檢融合的需要

    2018年根據(jù)中共中央《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》的內(nèi)容,“將國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的出入境檢驗檢疫管理職責和隊伍劃入海關(guān)總署”,推進職責相近的黨政機關(guān)合并設(shè)立或合署辦公,優(yōu)化部門職責,同時理順口岸管理職責,明確主管部門,參考國際通行的做法,最終達到優(yōu)化、協(xié)同、高效的效果。按照國務院機構(gòu)改革的總體思路,劃入出入境檢驗檢疫管理職責和隊伍后,新海關(guān)實質(zhì)上全面承擔著服務外貿(mào)發(fā)展,守護國門安全的重要職責。其職能定位主要包括:口岸規(guī)劃和管理、關(guān)稅及進口環(huán)節(jié)稅費的征繳、口岸緝私、編制統(tǒng)計、口岸核生化反恐、口岸檢疫監(jiān)管、口岸攜帶物監(jiān)管、進出境商品檢驗監(jiān)管、大通關(guān)體系建設(shè)、協(xié)同配合國家外交商務國防等職責。如果要說影響,需要分內(nèi)外來說。對內(nèi)而言,兩家執(zhí)法部門的關(guān)系匪淺,同屬國務院垂直領(lǐng)導,其中,國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局(以下簡稱“國檢”)的前身是國家出入境檢驗檢疫局,是1998年成立的,當時就是由海關(guān)總署代為管理的。直到2001年,為適應加入WTO的有限協(xié)議的要求,國家出入境檢驗檢疫局、國家質(zhì)量監(jiān)督局合并為國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局。2018年,國家出入境檢驗檢疫局重新劃入海關(guān)總署。對外而言,在很多國家,進出境貿(mào)易都是由海關(guān),或者是具有海關(guān)職責的機構(gòu)統(tǒng)一負責的。但是在此次合并之前,進出口貿(mào)易企業(yè)需要向海關(guān)以及國檢同時報關(guān),拿到通關(guān)單(可以簡單理解為是國檢部門的報關(guān)單)和報關(guān)單后,才可以正常通關(guān)。企業(yè)對這個問題反映比較多,跟國際上的通行做法相比也是不一致的。一個口岸,兩個主管部門,從客觀上阻礙了外貿(mào)的發(fā)展,營商環(huán)境也受影響。

    (三)回應進出境旅客的需要

    在旅客進出境方面,關(guān)檢融合前原先口岸部門有三家共管,除去移民管理局負責驗核旅客證件之外,海關(guān)與國檢還分別負責對旅客進行衛(wèi)生檢疫、行李物品的監(jiān)管以及對檢疫物品進行截留與送檢,再加上機場的安全檢查,以至于出現(xiàn)旅客進出境一次需要進行三次X光機檢查甚至多次開箱檢查,旅客對此意見很大。應在現(xiàn)場監(jiān)管管理中引入流程再造這一科學理論,借鑒國外海關(guān)、政府部門的成功經(jīng)驗、做法,結(jié)合服務型政府對監(jiān)管流程進行再造,以業(yè)務流程為中心,以崗位定人員,以科技化工具為重要手段,重新灌輸把關(guān)與服務平衡理念,解決目前的監(jiān)管管理模式存在的業(yè)務管理條塊分割、信息管理水平低、管理缺乏系統(tǒng)理論等弊端,最終達到提高監(jiān)管效率和監(jiān)管管理水平,提升守法旅客的通關(guān)體驗,打造“無感海關(guān)”的目的。

    四、海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務流程再造的預期目標及難點分析

    (一)海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務流程再造的預期目標

    一般業(yè)務流程再造的主要目標有:一是業(yè)務流程更加簡潔、合理;二是始終要從受眾主體的角度出發(fā),使民眾得到便利;三是充分利用信息技術(shù)輔助作業(yè);四是要注重效率,保持品質(zhì)。海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務流程再造必須有相應的預期目標,其成功與否就在于預期目標能否實現(xiàn)。要完善旅檢監(jiān)管工作,加強監(jiān)管效能,提升旅客的通關(guān)體驗,需要設(shè)定以下幾個預期目標:

    1.現(xiàn)場業(yè)務更加順暢,人力資源充分使用

    流程再造的核心是對業(yè)務流程的梳理,目的是要讓業(yè)務流程更加暢順,崗位職責更加合理,加強業(yè)務的上傳下達??梢詫φ赵jP(guān)和原國檢的崗位將具有類似職責的崗位整合。簡單來說,就是要算一筆經(jīng)濟賬,向制度要人力,并將查處分離的理念貫穿業(yè)務全流程。

    2.提升執(zhí)法統(tǒng)一性

    執(zhí)法統(tǒng)一性是海關(guān)旅檢監(jiān)管執(zhí)法被管理相對人最為集中詬病的地方,也是海關(guān)討論自由裁量權(quán)最熱門的研究方向。在全國范圍內(nèi)使用統(tǒng)一的旅客通關(guān)管理作業(yè)系統(tǒng),監(jiān)管必錄入,執(zhí)法必留痕。將國家對進出境管理的規(guī)定轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)的參數(shù),提升作業(yè)系統(tǒng)的智能性,以對執(zhí)法人員提供幫助。

    3.解決繁雜的內(nèi)部管理手續(xù)

    現(xiàn)場工作壓力來源于兩個方面:現(xiàn)場監(jiān)管壓力以及內(nèi)部管理壓力。而后者主要是由于最新監(jiān)管指標下,各類報表的報送、內(nèi)部廉政及執(zhí)法規(guī)范性的檢查。要運用信息系統(tǒng)的大數(shù)據(jù)共享技術(shù),滿足上下通道各部門關(guān)于數(shù)據(jù)的報送工作、內(nèi)部管理規(guī)范檢查等工作。要在業(yè)務全流程中,借鑒互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù),讓數(shù)據(jù)多跑路,逐步做到現(xiàn)場作業(yè)無紙化。

    4.旅客通關(guān)體驗明顯改善,通關(guān)時間明顯縮短

    海關(guān)旅檢業(yè)務流程再造的社會效益體現(xiàn)在便民二字。是否能提升旅客的通關(guān)體驗,很大程度上決定著流程再造是否成功。對于進出境旅客來說,來源地和目的地海關(guān)通關(guān)對比非常容易,在哪個國家通關(guān)體驗良好,會成為口碑。特別在深化改革的今天,打造“無感海關(guān)”,壓縮旅客的通關(guān)時間,提升通關(guān)體驗,是要重點研究和解決的方向。

    (二)海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務流程再造的難點

    按照目前的狀況,對海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務流程進行再造,仍然會存在一定的難點和困難。具體有以下幾點:

    1.流程再造沒有回頭路

    海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務改變流程一般意味著對原有的場所、業(yè)務進行重新改造。這些都需要投入大量的預算和細致的安排,稍有不慎,改造的結(jié)果將不如人意,影響海關(guān)的形象,甚至會嚴重影響海關(guān)的公信力,也會讓受眾方對再造充滿敵視。

    2.人員整合與培訓是關(guān)鍵

    海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務流程再造必然是一個持續(xù)的工程,不會一蹴而就。但是,這里面人的作用最為關(guān)鍵,特別是對原海關(guān)和原國檢從事專項工作的現(xiàn)場人員來說,從接受和轉(zhuǎn)變都需要一個過程。這個階段,要特別注意公平、公正對待兩個系統(tǒng)的人,一視同仁,同時加強對關(guān)員的引導,幫助其進行新的職業(yè)規(guī)劃;同時加強新崗位的技能培訓,使關(guān)員能夠勝任新的工作,融入新的集體。

    3.避免“為創(chuàng)新而創(chuàng)新”情況產(chǎn)生

    海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務流程再造必然涉及到創(chuàng)新。從以往的經(jīng)驗可得,在流程再造中出現(xiàn)的各種問題,都有其出現(xiàn)的內(nèi)在原因。任何再造方案,都要以解決問題為目的導向,循序漸進。為創(chuàng)新而創(chuàng)新,憑空想對策,這是流程再造中較容易出現(xiàn)的現(xiàn)象。要始終明確再造的對象是業(yè)務,優(yōu)選是改進,應完善流程而不是全盤推翻。

    4.要學會在流程再造過程中迅速調(diào)整

    任何一種成功的業(yè)務流程方案,在實施中都要根據(jù)實際情況進行調(diào)整,這不代表再造方案的失敗,要仔細分辨是指導性層次錯誤還是實際操作層面的失誤造成的。要不斷總結(jié)經(jīng)驗,化解阻力,有序推進。

    五、國外海關(guān)流程再造的實踐及啟示

    中國海關(guān)在組織架構(gòu)上的分分合合,目的都是為了適應當時的環(huán)境和監(jiān)管要求。國外海關(guān)在面對自身獨立的特點和大環(huán)境下,也同樣在探討更有利于達到本國海關(guān)監(jiān)管目的的再造方式。國外典型國家海關(guān)流程再造的經(jīng)驗能夠為我國海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務流程再造提供借鑒。

    (一)美國海關(guān)流程再造

    1993年克林頓上臺后,開始了大規(guī)模的政府改革——“重塑政府運動”。這場改革的一個綱領(lǐng)性文獻是戈爾所領(lǐng)導的國家績效評價委員會的報告《從過程到結(jié)果:創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府》(簡稱“戈爾報告”)。該報告提出了政府改革的四項主要原則:(1)消除繁文縟節(jié),由注重過程的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟Y(jié)果的系統(tǒng)。(2)把顧客放在首位。(3)授權(quán)雇員以取得成果。(4)一削到底,并創(chuàng)造出一個少花錢多辦事的政府。[4]

    美國海關(guān)作為美國政府內(nèi)的中央管理機構(gòu),業(yè)務最繁重、情況最復雜,其改革首當其沖。美國成立了相關(guān)業(yè)務流程再造及重組研究小組,并發(fā)表了《面向21世紀的海關(guān)報告》。該報告設(shè)定了一系列目標,在旅檢口岸監(jiān)管方面有整合業(yè)務流程、查驗和后續(xù)監(jiān)管進行分工合作、加強對進境旅客的信息收集、加大政策宣傳力度、提高違法處罰標準、多部門聯(lián)合共管等內(nèi)容。這次改革的主要目標就是轉(zhuǎn)換海關(guān)行政職能,從加強監(jiān)管向服務轉(zhuǎn)變,為商貿(mào)界和公眾提供優(yōu)質(zhì)高效和商業(yè)性的服務,力求達到“無感海關(guān)”。為了達到這個目的,對海關(guān)的流程進行分析診斷,對于無效的、重復的業(yè)務流程和手續(xù),一概合并或者通過數(shù)據(jù)傳輸?shù)姆绞浇鉀Q,對于不符合公眾使用需求的業(yè)務設(shè)置,進行全面修改。為此,美國海關(guān)引入量化指標,由公眾評價海關(guān)服務。以最大限度地滿足服務對象的需求為前提,全面公開海關(guān)的各項職責,對海關(guān)旅檢現(xiàn)場制定工作規(guī)范和服務標準;引入商界的評價體系,制定科學的定量指標;完善各種評價體系,用以評估海關(guān)旅檢口岸的執(zhí)法統(tǒng)一性和服務效果;加強引入信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)分析的手段來完成全管全控的目標。

    “911”事件帶給美國社會一個慘痛的教訓,為防止此類暴恐事件再次發(fā)生,保衛(wèi)美國本土安全,2002年,根據(jù)美國“911”之后面臨的安全形勢,美國時任總統(tǒng)小布什簽署《2002年國土安全法》,將美國移民及海關(guān)執(zhí)法局、運輸安保署、美國海關(guān)及邊境保衛(wèi)局、美國海岸警衛(wèi)隊等23個部門職責合并,宣布成立國土安全部。美國海關(guān)及邊境保衛(wèi)局作為美國國土安全部的下屬機構(gòu),是專門負責旅檢口岸監(jiān)管的執(zhí)法機構(gòu)。

    和國內(nèi)對海關(guān)自由裁量權(quán)過大的一面倒批判不同,美國海關(guān)改革的一個重點就是提高時效性,給旅檢口岸的海關(guān)更多的自由裁量權(quán),對大部分旅客有現(xiàn)場直接決定的權(quán)力。當然,這種做法主要是對不敏感物品和旅客進行的一種方法,目的是為了加快對絕大多數(shù)守法且無不良背景的旅客的驗放速度,提高工作效率。

    另外一個重要的措施是,現(xiàn)場旅檢口岸的海關(guān)可以預先得到旅客的信息,通過提前收集管理相對人的資料,有的放矢,其執(zhí)行能力得到強化,使美國海關(guān)總署(現(xiàn)已改組為美國國土安全局)的宏觀管理能力得到加強,提高了海關(guān)對于守法行為的服務水平。

    (二)澳大利亞海關(guān)流程再造

    澳大利亞政府成立之初,就已經(jīng)有了管理進出境貨物、物品業(yè)務的海關(guān)機構(gòu)。由于澳大利亞屬于英聯(lián)邦,所以其行政機構(gòu)的設(shè)置理念和架構(gòu)來源于英國,秉承著“行政優(yōu)先”的理念,其實和我們所講的“注重監(jiān)管”的思路類似。20世紀90年代初震驚世界的澳大利亞海關(guān)作偽證情況發(fā)生,直接對企業(yè)造成了毀滅性的打擊,澳大利亞政府局決定改組海關(guān)。1994年,由澳大利亞政府制定的專家委員會發(fā)布了《關(guān)于澳大利亞海關(guān)的評估報告》(Review Of AUSTRILIA Customs Service,簡稱RACS),澳大利亞政府經(jīng)過研究后正式批準,將其作為海關(guān)改組的綱領(lǐng)性文件。這份代表著海關(guān)戰(zhàn)略思維的報告指出,要改變以往重監(jiān)管、輕服務的理念,要發(fā)展和企業(yè)的伙伴關(guān)系,要以客戶的需求和滿意作為海關(guān)監(jiān)管的起點和重點。在此原則下,改組海關(guān)組織,重新劃分各部門的職權(quán),精簡手續(xù),方便客戶。在具體措施上,制定和企業(yè)聯(lián)合的聯(lián)絡(luò)機制,遇到問題不是以罰代管,而是抱著善意的目的與企業(yè)共同改進和完善。

    同時加強對內(nèi)培訓,對外宣傳,主動公布海關(guān)的執(zhí)法依據(jù)和監(jiān)管標準,政務公開,增強海關(guān)執(zhí)法的透明度,拉近企業(yè)和海關(guān)的關(guān)系。同時成立海關(guān)質(zhì)量管理小組,擬定了一整套的評價指標來對海關(guān)的監(jiān)管管理工作進行綜合評價,對薄弱點和反應集中的熱點問題進行集中整改。

    在旅檢口岸監(jiān)管方面,澳大利亞口岸部門主要有移民局、檢疫局、海關(guān)和聯(lián)邦海上安全委員會。對所有進入澳大利亞國境的旅客,發(fā)放申報單,內(nèi)容涉及到所有管制的檢驗檢疫類物品和海關(guān)物品。旅檢口岸海關(guān)監(jiān)管實行的是國際通用的“紅綠通道”制度,和嚴密監(jiān)管的其他國家旅檢口岸地區(qū)不同的是澳大利亞部分口岸可由當?shù)貦z查代替海關(guān)進行監(jiān)管。從2013年開始,其旅檢口岸檢驗檢疫部門(澳洲檢疫及檢查服務處,簡稱AQIS)逐步被澳大利亞農(nóng)漁林業(yè)部(簡稱DAFF)取代。和對貨物監(jiān)管“服務”理念不同的是,因地域特點,澳大利亞為保護其獨有的生態(tài)環(huán)境,對旅檢口岸的監(jiān)管比較嚴格。漏報或者瞞報禁止攜帶的動植物產(chǎn)品及其他目錄內(nèi)的商品,可能被處以高額罰款和入刑。

    與之相對的是,旅檢口岸的海關(guān)以及檢驗檢疫政策宣傳非常到位。因進入澳大利亞主要方式是機場進入,所以在航班上,乘務人員就會發(fā)放須知以及申報單。進入口岸范圍內(nèi),宣傳海報、指引非常詳細,大多以圖片化的形式展現(xiàn),并在醒目的位置配置有放棄箱。對于旅客的監(jiān)管,廣泛應用旅客艙單系統(tǒng),提前獲知旅客的身份信息,開展有針對性的監(jiān)管。對未能履行申報義務的旅客,其處罰力度是非常嚴格的,以嚴厲的處罰來告誡進出境旅客遵守相關(guān)的法律法規(guī)。[5]

    (三)日本海關(guān)流程再造

    日本海關(guān)在關(guān)稅局內(nèi)針對旅檢業(yè)務的監(jiān)管和管理是由監(jiān)視課以及業(yè)務課負責的。在旅檢口岸,為維持公共衛(wèi)生,防范有害生物等目的,日本政府同時出臺了《食品衛(wèi)生法》《動物檢疫法》《植物檢疫法》《藥品法》等多個法律。[6]因此,在日本旅檢口岸,是由移民局、海關(guān)、厚生勞動省隸屬的檢疫所、農(nóng)林水產(chǎn)省隸屬的植物防疫所和動物防疫所共同承擔,部門彼此共享旅客信息和監(jiān)管信息。為提高旅檢現(xiàn)場的監(jiān)管水平,日本是亞洲國家里面最早引入風險管理理念的國家。[7]我國海關(guān)在2001年進行海關(guān)現(xiàn)代化改革方案的時候,筆者所在小組就全程翻譯日本海關(guān)《風險管理》一書。其主要流程如下:所有進境旅客入境時填寫入境表,如實申報。經(jīng)過移民局驗核簽證,準許入境后,旅客自主選擇“紅綠通道”?,F(xiàn)場運用高科技設(shè)置較多,自助申報機、毫米波檢測儀、太赫茲檢測儀等被大量引入。

    其口岸政策非常到位,宣傳生動準確,大多數(shù)的宣傳手冊都以漫畫等形式出現(xiàn),將枯燥、嚴肅的法律條文以活潑的形式加以表示。對于禁止入境的物品,在不存在有公共危害性的前提下,允許其退運出境。同時,對于不如實申報的旅客,處罰相當嚴厲,可以處以高額罰款或者有期徒刑。日本海關(guān)對于超出納稅額的物品,大部分實施統(tǒng)一稅率15%。

    (四)國外海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務流程再造實踐對我國的啟示

    上述三國海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務流程再造實踐表明,各國既有差異,同時又有著一定的共同性,我國未來的海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務流程再造可以從中得到一定的借鑒和啟示,主要有以下幾點:

    1.以目標為導向

    美國、澳大利亞、日本海關(guān)機構(gòu)變革的表象所代表的深層意義是其海關(guān)戰(zhàn)略思想的改變,以結(jié)果或者目的為導向,反向分析,對業(yè)務流程進行再造以便適應新的目標。對于旅檢監(jiān)管業(yè)務來說,美國是因為由于“9.11”所面臨的嚴峻的國內(nèi)安全問題才進行的重組,變多頭管理為垂直單一組織架構(gòu)有利于對暴恐等突發(fā)情況快速反應,美國海關(guān)和邊境管理局(CBP)要求入境者必須在網(wǎng)上登記“簽證更新電子系統(tǒng)”(EVUS),其登記的內(nèi)容不光涵蓋簽證問題、停留路線、來美目的、需要申報的物品和貨幣等,而且包括美國境內(nèi)的聯(lián)系人和居住地(民宅/酒店)信息等,詳細且針對性很強。然后運用大數(shù)據(jù)和風險分析技術(shù),進行初篩和排查。澳大利亞是由于側(cè)重于保護本土獨特的生態(tài)環(huán)境,側(cè)重于動植物防疫方面,但是也是運用類似旅客艙單系統(tǒng)的數(shù)據(jù)進行風險分析。日本旅檢口岸檢查有點類似我國“關(guān)檢融合”之前的組織架構(gòu)。由于其口岸海關(guān)職責的弱化,例如征稅、行李監(jiān)管等更加側(cè)重于動植物防疫方面。日本旅檢口岸的法律法規(guī)宣傳做的是最好的,加上其引入風險管理理念,入境體驗較好。

    2.監(jiān)管與服務并重

    從單純的注重監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管與服務并重,實現(xiàn)監(jiān)管者和被監(jiān)管者“雙贏”,海關(guān)旅檢業(yè)務也是如此。海關(guān)多渠道提醒旅客進出境法律法規(guī),加大對違規(guī)者的處罰,其目的是為了提高違規(guī)的成本,給潛在的犯罪行為以威懾作用。實際上,各國海關(guān)借用風險理念,還是希望在有效監(jiān)管的同時,能夠?qū)崿F(xiàn)對于守法旅客最大的便利,履行保衛(wèi)國內(nèi)社會安全的職責。

    3.對新技術(shù)的運用

    以上各國海關(guān)或者口岸承擔海關(guān)職責的部門都根據(jù)業(yè)務的需要進行了信息系統(tǒng)更新,對外要求進出境旅客提前進行登記,對內(nèi)可以作為分析,對于旅客的業(yè)務進行全程系統(tǒng)作業(yè),方便現(xiàn)場執(zhí)法人員操作和提高旅客的通關(guān)體驗。同時,無論是X光機、CT機,還是毫米波檢測儀、太赫茲檢測儀、自助申報機等,都是在進行有效監(jiān)管的情況下采用的新技術(shù),提升旅客通關(guān)體驗,做到“無感通關(guān)”。如日本海關(guān)的精細化檢測設(shè)備令人印象深刻。

    4.組織機構(gòu)扁平化

    以美國為例,美國海關(guān)由分散組織架構(gòu)、相互獨立的職權(quán)劃分重組為一個具有口岸全部管理業(yè)務的核心垂直機構(gòu)。其三級管理層級比較明確,對彼此區(qū)域的管轄權(quán)區(qū)分明確。從2003年組建到現(xiàn)在,美國沒有再發(fā)生嚴重的輸入性恐怖事件,從這個結(jié)果來看,其業(yè)務流程再造是成功的。

    文中所選取的例子都是發(fā)達國家,法律規(guī)范的設(shè)置完善且細致,民眾法律意識也比較強。對于違法者,以上國家的處罰都比較嚴厲,以此來告誡進出境旅客遵紀守法。但是,由于各個國家處于不同的發(fā)展階段,筆者并不建議簡單照搬這些國家的方法。我國人口眾多,經(jīng)濟和社會發(fā)展并不平衡,隨著國內(nèi)出國旅游的持續(xù)高潮,進出境旅客特別是國內(nèi)大陸旅客,表現(xiàn)出來的特點是先進的法律維權(quán)意識和落后的法律知識之間的矛盾,因而不能簡單以是否違規(guī)論處,要切實了解其違法的動機,分析原因后再作處理。

    六、我國海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務流程再造的實施路徑

    我國進行旅檢監(jiān)管業(yè)務再造遵循以業(yè)務流程為中心、以風險管理為先導、以信息化手段提升執(zhí)法統(tǒng)一性、根據(jù)即時性的要求加強對現(xiàn)場的指導、減少內(nèi)部流轉(zhuǎn)的層級等幾個原則,實現(xiàn)“精準、順勢、隱蔽、非侵入”的監(jiān)管目的,打造“選得準、攔得住、查得清、處得快”的一體化現(xiàn)場作業(yè)新機制,最大限度地提升旅客通關(guān)體驗。具體地來說,可從以下幾個方面來設(shè)計我國海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務流程再造的實施路徑:

    (一)對旅檢監(jiān)管各崗位職責的再造

    根據(jù)職責的需要,原海關(guān)旅檢口岸的崗位設(shè)置一般分為申報崗位、分流崗位、監(jiān)管崗位、后續(xù)處理崗位,原衛(wèi)生檢疫崗位設(shè)置一般為現(xiàn)場監(jiān)管崗位、體溫初篩崗位、現(xiàn)場巡視崗位、體溫確認崗位,原國檢動植物檢疫崗位設(shè)置一般為申報崗位、監(jiān)管崗位、檢疫犬崗位、截留物處置崗位,這樣原衛(wèi)生檢疫崗位、海關(guān)旅檢行李監(jiān)管崗位、動植物檢疫崗位共有各類崗位12個,最少工作人員需要21人(衛(wèi)生檢疫7人+海關(guān)行李物品8人+動植物檢疫6人)。

    對旅檢監(jiān)管各崗位職責的再造設(shè)計是,先將崗位融合,將職責類似的申報崗位、監(jiān)管崗位、現(xiàn)場調(diào)研崗位進行合并,最終設(shè)計為衛(wèi)生檢疫崗位、現(xiàn)場調(diào)研崗位、申報崗位、查驗崗位、后續(xù)處置崗位5個崗位,崗位減少58%。經(jīng)過有機整合,所需工作人員,可以設(shè)計為“低配版”和“高配版”?!案吲浒妗爆F(xiàn)場崗位只保留衛(wèi)生檢疫崗位2人、申報崗位2人、現(xiàn)場調(diào)研崗位2人(含工作犬崗位1人)、查驗崗位2人、后續(xù)處置崗位3人,人力資源高配版只需要11人,人員減少42%;如果僅滿足現(xiàn)場各崗位正常運作,那么人力資源的“低配版”只需要衛(wèi)生檢疫崗位1人、申報崗位1人、現(xiàn)場調(diào)研崗位2人(含工作犬崗位1人)、監(jiān)管崗位2人、后續(xù)處置崗位3人,共計9人即可,人員減少57%。無論是“低配版”還是“高配版”,總的人力需求都明顯減少。當然,其中部分重要崗位,例如監(jiān)管崗位、機動巡查崗位、后續(xù)處置崗位人員,可以根據(jù)情況有所增加。

    (二)對監(jiān)管場所的再造

    由于原國檢、海關(guān)、移民管理局彼此在口岸的管理職權(quán)有重合的地方,所以三個口岸部門的彼此位置沒有定論。一般而言,是衛(wèi)生檢疫崗位在最前面,其次是移民管理局的驗證崗位,再次是海關(guān)行李監(jiān)管崗位,最后是動植物檢疫崗位。2013年起,國務院推行“一機兩屏”工作制度,要求原海關(guān)行李監(jiān)管崗位和動植物檢疫崗位共用X光機等檢查設(shè)備,減少旅客行李監(jiān)管的次數(shù)。所以,原海關(guān)行李監(jiān)管崗位和動植物檢疫崗位整合難度相對較低。隨著2018年“關(guān)檢融合”,筆者認為海關(guān)的口岸監(jiān)管區(qū)應集中在一起,即衛(wèi)生檢疫崗位、行李監(jiān)管崗位和動植物檢疫崗位的工作區(qū)域應融合為統(tǒng)一的海關(guān)監(jiān)管區(qū)。

    在一個區(qū)域集中監(jiān)管,各崗位之間距離縮短了,人員相對集中了,對彼此的補位互助也得到了提高。而且,筆者認為,在整體場地劃分上,應該將海關(guān)監(jiān)管區(qū)前置,將移民管理局的驗證區(qū)后置。根據(jù)總體國家安全關(guān)的要求,要對國門安全加強監(jiān)管。旅客先經(jīng)過海關(guān)監(jiān)管區(qū),正常通過的旅客經(jīng)過了衛(wèi)生檢查(排除可能攜帶的傳染源)、行李物品檢查(排除攜帶禁限物品和動植物檢疫物),人和行李物品都沒有問題,然后再“干干凈凈”地進行旅客進出境許可驗證。當然,這樣做也將旅檢現(xiàn)場海關(guān)監(jiān)管人員放在了第一線,無論是生化危險還是暴恐危險都有所增加,如何保證現(xiàn)場執(zhí)法環(huán)境的安全更是要優(yōu)先考慮。

    (三)成立集中研判的全國旅檢風險防控中心

    成立隸屬于“風險防控中心”的全國旅檢風險防控中心,設(shè)立目的在于扁平化組織結(jié)構(gòu),集中研判現(xiàn)場遇到的業(yè)務問題和突發(fā)情況,全國旅檢風險防控中心在業(yè)務上直接和全國各旅檢現(xiàn)場進行聯(lián)系。根據(jù)“風險防控中心”“稅收征管中心”實施多年以來的結(jié)果看,這種組織架構(gòu)上的創(chuàng)新是可取的。建立總署直管的全國旅檢風險防控中心,一是可以更好地整合海關(guān)內(nèi)外部信息資源;二是有利于組織開展旅檢業(yè)務風險分析與研判,搭建旅檢業(yè)務風險防控平臺,集中實施業(yè)務風險統(tǒng)一防控,重點防控全國旅檢渠道安全準入(含準出,下同)的風險;三是有利于搭建智能模型,加載風險參數(shù),統(tǒng)一下達布控監(jiān)管指令,強化了執(zhí)行力,減少了層級,加強了對現(xiàn)場的直接指揮。在海關(guān)推行“一線監(jiān)管、二線輔助”的制度下,中心也可起到補充輔助的角色。

    1.機構(gòu)主要職責再造

    根據(jù)目前全國旅檢監(jiān)管現(xiàn)場的整體狀況來看,可從以下幾點來進行海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務機構(gòu)主要職責再造:

    第一,數(shù)據(jù)挖掘整合。收集全國旅檢監(jiān)管現(xiàn)場查發(fā)案件(典型情事)和緝私部門、國際海關(guān)、相關(guān)主管部門等內(nèi)外部情報信息,整合現(xiàn)有信息系統(tǒng),建立風險防控決策平臺,研制數(shù)據(jù)規(guī)則,維護數(shù)據(jù)邏輯和口徑,建立完善“云端”風險圖像庫、人臉識別數(shù)據(jù)庫等“大數(shù)據(jù)”,分類展示模型。

    第二,風險集中研判。根據(jù)風險分析研判結(jié)果、內(nèi)外部門信息、緝私部門情報等信息來源,提出防范和控制的措施,提煉風險要素,形成研判規(guī)則,構(gòu)建分析模型。通過不斷優(yōu)化機器智能,逐步由人工向機器智能判斷轉(zhuǎn)變。機器智能判斷可以自動甄別風險,統(tǒng)一下達風險查控指令,實現(xiàn)快速、專業(yè)、精準、有效地甄別走私風險的目標。

    第三,處置專業(yè)統(tǒng)一。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)旅檢監(jiān)管現(xiàn)場聯(lián)防聯(lián)控,統(tǒng)一指導現(xiàn)場實施分級、分類、規(guī)范、標準的監(jiān)管作業(yè),實時監(jiān)控業(yè)務運行,協(xié)調(diào)處置突發(fā)事件,必要時直接指揮現(xiàn)場執(zhí)法;對內(nèi)建立與現(xiàn)場、緝私等部門快速聯(lián)動機制,對外構(gòu)建與邊檢、檢驗檢疫、地方公安等部門的“三互”①“三互”是指口岸監(jiān)管部門的信息互換、監(jiān)管互認和執(zhí)法互助。作業(yè)模式。

    第四,全程鏈條防控。支持現(xiàn)場即決式研判,接收處置反饋,評估處置情況,修正查控指令,實時提供執(zhí)法輔助信息;設(shè)置業(yè)務指標風險線,自動預警,提醒現(xiàn)場人工干預,形成以“風險采集、綜合研判、參數(shù)設(shè)置、風險處置、績效評估”為主要內(nèi)容的旅檢風險管理運行機制,實現(xiàn)防線前伸后移。

    2.與其他部門的關(guān)系

    全國旅檢風險防控中心根據(jù)總署指令,目的就是充當一個上下直達的通道,實現(xiàn)點對點的指揮。其與外部的聯(lián)系,全部由中心進行對接,將結(jié)果反饋給現(xiàn)場。

    第一,與“兩中心”①“兩中心”是指中國海關(guān)風險控制中心、中國海關(guān)稅收征管中心。的關(guān)系。與一級風控中心功能互補,實現(xiàn)旅檢監(jiān)管領(lǐng)域的風險布控,以解決目前旅檢監(jiān)管“靠天吃飯”、無法實現(xiàn)旅檢監(jiān)管的預定式布控和預警式布控的現(xiàn)象。風控中心通過與旅檢中心的數(shù)據(jù)共享,解決了對人的風險管理,實現(xiàn)了海關(guān)業(yè)務領(lǐng)域風險防控全覆蓋,防范風險在不同業(yè)務領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。按照旅檢渠道行郵稅的歸口管理職權(quán),稅收全部歸稅收征管中心管理。那么利用稅收征管中心在商品信息庫的強大資源以及集中審價的優(yōu)勢,可以幫助現(xiàn)場快速處理對物品屬性的歸類。物品性質(zhì)清楚了,征免扣退才可以作進一步處理。而現(xiàn)場征稅數(shù)據(jù)的共享可以反過來幫助稅收征管中心豐富其價格庫。

    第二,與旅檢監(jiān)管現(xiàn)場的關(guān)系。通過風險參數(shù)、布控監(jiān)管指令等形式直達現(xiàn)場,建立跨關(guān)區(qū)、跨部門的業(yè)務協(xié)調(diào)機制;發(fā)布旅檢業(yè)務運行狀況報告,為旅檢現(xiàn)場監(jiān)管提供支持;健全現(xiàn)場向風險防控中心提出布控需求的機制和渠道。

    第三,與緝私部門的關(guān)系。全國旅檢風險防控中心向緝私部門提供違法風險線索,通過布控監(jiān)管指令或風險參數(shù)配合緝私部門在口岸查辦案件;緝私部門派員參加風險防控中心工作,與風險防控中心人員合署辦公,聯(lián)合研判和接收案件線索;緝私部門通過提供信息共享和服務,支持風險防控中心防控安全準入風險。

    (四)對作業(yè)信息系統(tǒng)的再造

    旅檢口岸在整合之初,面臨的是三個針對各自監(jiān)管對象特點而量身打造的作業(yè)系統(tǒng)。原衛(wèi)生檢疫崗位的系統(tǒng)叫做“指揮衛(wèi)生檢疫系統(tǒng)”(簡稱“PROSAS”系統(tǒng)),原動植物檢疫崗位的系統(tǒng)叫做“旅客攜帶物智能信息管理系統(tǒng)”(簡稱“截留物系統(tǒng)”),原海關(guān)行李監(jiān)管崗位的系統(tǒng)叫做“中國海關(guān)旅客進出境管理信息系統(tǒng)”(簡稱“旅通系統(tǒng)”),從名稱上就可以很容易地看出原各個部門主要的監(jiān)管對象。這三個系統(tǒng)里面,PROSAS系統(tǒng)和中國旅客通關(guān)管理系統(tǒng)是全國系統(tǒng),而截留物系統(tǒng)沒有全國版本,基本上各個省局(原**省檢驗檢疫局)分別開發(fā)一套適合自己所在區(qū)域特點的系統(tǒng),部分數(shù)據(jù)甚至沒有互聯(lián)互通,只能通過公文報送系統(tǒng)進行全國數(shù)據(jù)的統(tǒng)計。這三個系統(tǒng)開發(fā)使用都超過10年,其設(shè)計思想基本上處于信息系統(tǒng)的第一階段,僅僅是整合了紙本作業(yè),將之電子化并記錄下來,遠未到數(shù)據(jù)在各崗位有機互動、對旅檢作業(yè)提供有力的輔助作用。關(guān)檢融合后,隨著新海關(guān)的成立,系統(tǒng)整合刻不容緩,對作業(yè)信息系統(tǒng)的再造必須明確新海關(guān)旅客通關(guān)管理系統(tǒng)的目標和功能。

    1.新海關(guān)旅客通關(guān)管理系統(tǒng)的目標

    信息系統(tǒng)在流程再造中的重要性業(yè)界也有共識。學術(shù)界普遍都認為,信息技術(shù)的運用,特別是信息系統(tǒng)的使用,可以有效地規(guī)避業(yè)務摩擦點,大數(shù)據(jù)的使用可以使流程上的各部門各取所取,能夠減少內(nèi)部環(huán)節(jié)。新海關(guān)旅客通關(guān)管理系統(tǒng)要首先考慮業(yè)務流程的大環(huán)境,其目標主要包含以下幾點:

    第一,落實新海關(guān)旅檢業(yè)務的新要求。主要是2015年國務院第90次常務會議對海關(guān)旅檢工作提出了“嚴格落實旅客依法申報納稅義務,切實加強行李物品監(jiān)管”的要求,要通過互聯(lián)網(wǎng)+理念,實現(xiàn)個人移動申報渠道,簡化申報要求,便利個人在線申報進出境物品并繳納稅款。在進出境旅客數(shù)量持續(xù)增長的背景下,必須建立完善的信息化申報和納稅系統(tǒng),以確保監(jiān)管到位。

    第二,把握監(jiān)管與服務的平衡。隨著我國對外交往、交流的不斷增加,廣大進出境旅客對通關(guān)便捷安全、監(jiān)管統(tǒng)一高效、執(zhí)法公開透明的訴求日益強烈,應當以信息化手段提升海關(guān)監(jiān)管質(zhì)量和服務效率。

    第三,全流程提升內(nèi)控監(jiān)督、防范風險。新海關(guān)通關(guān)管理系統(tǒng),通過對業(yè)務流程的重新規(guī)劃,推進“選查處”分離,最大程度規(guī)制各作業(yè)環(huán)節(jié)的自由裁量權(quán);通過多層級、多部門的風險分析布控以及系統(tǒng)隨機布控,有效落實“雙隨機”作業(yè)理念,防范不作為、偽作為等潛在風險;加強執(zhí)法節(jié)點控制,實現(xiàn)執(zhí)法行為全程“進系統(tǒng)、留痕跡、可追溯”,使操作更加統(tǒng)一規(guī)范,有效防范執(zhí)法和廉政風險。

    第四,關(guān)檢融合的深度體現(xiàn),做到“查檢合一”。根據(jù)原海關(guān)和原國檢的合并,在旅檢監(jiān)管業(yè)務方面,要做到對人與行李物品的衛(wèi)生性監(jiān)管、檢疫性監(jiān)管和物品屬性監(jiān)管。要做到一個現(xiàn)場一套系統(tǒng),以系統(tǒng)為核心,整合現(xiàn)場流程,科學配置人員。

    2.新旅通系統(tǒng)的功能

    升級后的旅客通關(guān)管理系統(tǒng),以旅客電子申報為突破口,適用海、陸、空等各類型口岸,涵蓋旅客行李物品、暫時進出境物品等各類物品管理,集成新技術(shù)提高自動化、智能化程度,模塊化結(jié)構(gòu)可在保證基本流程不變的前提下,根據(jù)現(xiàn)場差異選配部分功能。通過系統(tǒng)升級,力爭營造旅客自助便捷通關(guān)服務環(huán)境,實現(xiàn)旅客與海關(guān)互動;通過系統(tǒng)升級,力爭健全旅檢業(yè)務風險監(jiān)督防控機制,提升風險分析、內(nèi)控監(jiān)督和決策支持能力,實現(xiàn)海關(guān)內(nèi)部作業(yè)無紙化。同時,按照全國海關(guān)全面深化改革及“雙隨機”風險防控與監(jiān)管作業(yè)要求,充分考慮與全國海關(guān)監(jiān)控指揮系統(tǒng)、統(tǒng)一風險防控中心和統(tǒng)一稅收征管中心的接入要求,建立新海關(guān)旅檢業(yè)務監(jiān)管管理標準,并具備以下功能:

    第一,電子申報。利用“互聯(lián)網(wǎng)+海關(guān)”一體化平臺,以海關(guān)門戶和掌上海關(guān)APP實現(xiàn)旅客咨詢、稅款預估、申報、繳稅等功能,進一步營造旅客自助便捷通關(guān)服務環(huán)境,改善旅客通關(guān)體驗,釋放現(xiàn)場關(guān)員人力,提高海關(guān)作業(yè)效率。

    第二,風險管理。運用多種手段后的風險計算模型為旅檢作業(yè)提供事前、事中、事后的分析支持。

    第三,監(jiān)管管理。通過系統(tǒng)參數(shù)化管理將監(jiān)管過程流程標準化、參數(shù)化,結(jié)合新風險管理功能,系統(tǒng)產(chǎn)生更為精準、有依據(jù)的布控式指令,捕獲攔截可以輔于多種智能設(shè)備,提供工作效率。同時通過智能設(shè)備可以為風險管理采集更多的計算數(shù)據(jù)。

    第四,后續(xù)處置。通過系統(tǒng)參數(shù)化管理實現(xiàn)后續(xù)處置流程的配置化,并輔于電子標簽、條形碼等標識對接海關(guān)倉儲管理系統(tǒng)。

    第五,業(yè)務展示。以豐富、多維的展示方法將枯燥的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可視化、動態(tài)化。

    第六,特殊區(qū)域管理。針對特殊區(qū)域提供可選擇的作業(yè)功能,解決原系統(tǒng)對此區(qū)域支持不足的問題。

    第七,智能設(shè)備接入標準。建立多種智能設(shè)備接入標準,解決舊系統(tǒng)沒有智能輔助的問題,利用智能設(shè)備的不同工作特性,提高關(guān)員作業(yè)效率和作業(yè)精準度。

    第八,數(shù)據(jù)交換管理。建立統(tǒng)一、標準的內(nèi)、外部系統(tǒng)與本系統(tǒng)的數(shù)據(jù)交換接口和通道,實現(xiàn)與不同系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)交互。

    第九,人臉識別系統(tǒng)的有機整合。通過人臉識別實現(xiàn)對旅客的有效攔截。人臉識別系統(tǒng)實時采集旅客身份信息,自動分類。通過設(shè)置不同的監(jiān)管率、布控率,適用不同的管理措施,實施分類管理。

    (五)旅客的獲得感

    旅客無論進境還是出境,都先經(jīng)過海關(guān)監(jiān)管區(qū),進行體溫衛(wèi)生檢測和核放射性檢測,然后現(xiàn)場調(diào)研崗根據(jù)人臉識別或者察言觀色,對風險旅客進行分流,將高風險旅客指派進海關(guān)重點監(jiān)管區(qū),低風險旅客直接通關(guān)。當監(jiān)管崗人員查獲物品或者發(fā)現(xiàn)其他違規(guī)違法情形的時候,引導旅客至后續(xù)處置崗辦理后續(xù)手續(xù)。旅客的直觀感受有以下幾點:

    1.新海關(guān)監(jiān)管區(qū)長度明顯縮短

    按照海關(guān)監(jiān)管場所的設(shè)置規(guī)定,目前僅保留了原海關(guān)監(jiān)管區(qū),減少了原衛(wèi)檢的后續(xù)監(jiān)管區(qū)和動植物檢疫崗位的全部監(jiān)管區(qū)域,總長度明顯減少??傞L度的減少帶來的就是旅客通關(guān)時間的縮短,這是提高旅客通關(guān)體驗的一個方面。

    2.業(yè)務辦理更加便捷

    旅客辦理海關(guān)業(yè)務的便捷程度直接影響了旅客的通關(guān)體驗,同時也影響了海關(guān)的行政效率。新海關(guān)旅檢業(yè)務監(jiān)管和處置分離,簡單詢問、監(jiān)管、驗核證件由一線申報、監(jiān)管、現(xiàn)場調(diào)研崗位直接處理,需要辦理其他海關(guān)業(yè)務的旅客直接由處置崗位人員處理,區(qū)域獨立,專業(yè)化程度高。加上引入互聯(lián)網(wǎng)+理念,旅客可以實現(xiàn)預先申報、業(yè)務預約、稅費的網(wǎng)上支付等,這些便利措施都將提升旅客通關(guān)體驗。

    3.卡口減少,新海關(guān)整體形象統(tǒng)一規(guī)范

    原有的旅檢現(xiàn)場崗位設(shè)置,如果不加以整合,僅僅換個標志(原國檢的標志全部更換為海關(guān)標志),旅客以此經(jīng)過衛(wèi)生檢疫檢測、移民管理局驗證進出境的許可、海關(guān)行李物品監(jiān)管,還是認為口岸部門是三個,新海關(guān)在公眾的感知內(nèi)沒有任何存在感,不利于新海關(guān)以一個統(tǒng)一的機構(gòu)對外開展工作,而將海關(guān)各崗位集中監(jiān)管,旅客進出境能夠直觀感受到僅經(jīng)過了海關(guān)監(jiān)管和移民管理局驗證,能夠明顯感知到“查檢合一”后新海關(guān)帶來的變化,感受到改革帶來的便利,這是提升旅客通關(guān)體驗的另外一個方面。

    (六)建立科學的評價體系

    流程再造的完成度不可能在設(shè)計階段就達到最佳效果。因此,建立科學的評價體系尤為重要。評價體系的反饋可以為進一步完善流程再造的實施提供有效的指引,主要是由業(yè)務流程分析出發(fā),適當運用目標管理法,參考主要績效指標,并結(jié)合到海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務,目的是為了解決“為什么評價”“評價什么”“如何實現(xiàn)評價”“誰來評價”。這里要說明的是,這里的評價體系包含但不僅限于績效評估,它還包括了海關(guān)人員以及旅客的滿意度。

    1.針對海關(guān)人員的評價指標

    第一,評價指標要全面科學。長久以來,當強調(diào)“監(jiān)管優(yōu)先”的時候,一般上級部門多考慮監(jiān)管績效,當強調(diào)“服務”的時候,又以旅客滿意度為目標。經(jīng)過近10年的海關(guān)現(xiàn)代化改革,海關(guān)確立了“監(jiān)管與服務并重”的原則,在貨物貿(mào)易監(jiān)管方面,海關(guān)以便利化手段,加強和企業(yè)的共管,實現(xiàn)雙贏的目標。而在海關(guān)旅檢業(yè)務上,筆者認為,監(jiān)管與服務并重要落實,重點都在人,旅檢監(jiān)管業(yè)務的特點就是關(guān)員和旅客面對面的溝通,因此,旅客、關(guān)員特別是海關(guān)基層人員的滿意度要一并考慮。貨物貿(mào)易監(jiān)管可以細分為多個專業(yè)領(lǐng)域,但是這樣的措施在旅檢監(jiān)管領(lǐng)域缺失,僅僅考慮績效這一點嚴重影響海關(guān)旅檢人員的專業(yè)性發(fā)展,而過分強調(diào)投訴率等做法更是將海關(guān)基層執(zhí)法人員積極性進行了極大的損傷,因此,加進去海關(guān)關(guān)員的滿意度的好處是認可海關(guān)旅檢監(jiān)管人員面對的負責旅檢監(jiān)管環(huán)境的困難程度,同時還可以更加科學全面地衡量海關(guān)關(guān)員的工作業(yè)績。

    第二,評價指標要具有指引性。回到海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務中,不少學者研究海關(guān)旅檢監(jiān)管中的問題,例如“自由裁量權(quán)”,這個問題處理僅僅通過加強培訓、注重人員素質(zhì)、加強內(nèi)部審核、加強事后監(jiān)管等,這些方法肯定對規(guī)范自由裁量權(quán)是有幫助的,但是實現(xiàn)起來難度較大,可操作性不強。其實在流程再造中,除了根據(jù)業(yè)務流程進行設(shè)計,筆者認為,最關(guān)鍵的還是“人”的運用。信息系統(tǒng)不光要能對業(yè)務進行整合,對數(shù)據(jù)進行運用,還要方便人的使用,這里面包含現(xiàn)場關(guān)員和進出境旅客。而使用全國統(tǒng)一的信息系統(tǒng)可以很大程度地解決這個問題,把需要現(xiàn)場關(guān)員判斷的東西交給系統(tǒng),如征稅物品歸類是哪一類、稅率是多少、旅客申報的價格是否予以采納等都可以通過系統(tǒng)進行實現(xiàn)。設(shè)想提出以下指標:監(jiān)管績效,包括監(jiān)管率、查獲率、查獲大要案件的數(shù)量;通關(guān)秩序,包括崗位銜接是否順暢、是否能夠及時對現(xiàn)場的變化進行對應處置;關(guān)員滿意度,包括崗位的適應程度、對作業(yè)系統(tǒng)的意見、遇到困難得到協(xié)助的時間。

    2.針對旅客的評價指標

    這方面的評價指標可以用“旅客滿意度”來進行衡量。其實旅客滿意度是個不太完善的指標,因為如果海關(guān)旅檢監(jiān)管現(xiàn)場全部放開了,什么都不查,旅客自由通行,這樣的旅客的通關(guān)體驗肯定最好。筆者不否認如果僅考慮旅客滿意,這是達到服務效果最好的一種方法,但是,這個是懶辦法,也是不可能實現(xiàn)的。那么,我們就要從滿足海關(guān)監(jiān)管的角度下考慮,如果在海關(guān)監(jiān)管過程中,通過人臉識別、檢疫犬的運用、風險管理的模型指引,預先確定高風險旅客,對誠信旅客進行無障礙的通關(guān),以及在需要旅客履行各種手續(xù)的時候,海關(guān)人員能夠提供便利、快捷的方法,這也同樣能夠做好服務;通過引導旅客主動申報,實現(xiàn)守法者通關(guān)便利,對于辦理征稅的旅客,可以實現(xiàn)先放后征,對于需要倉庫參與的業(yè)務,縮短旅客等待的時間;對于需要關(guān)員逐個處理的申報、征稅等業(yè)務,可以做到由旅客通過自助機器來完成。這些都可以和旅客滿意度關(guān)聯(lián)起來,因此,旅客滿意度這個指標應該包括投訴數(shù)量、旅客通關(guān)時間、自助設(shè)備的使用情況、旅客辦理手續(xù)的方便程度,以及旅客獲取信息的方便程度。

    總之,此次新海關(guān)的成立,口岸旅檢監(jiān)管業(yè)務的整合一直是個難題,如何整合,遵循什么原則,整合是否有效,各地海關(guān)方案不一。雖然2018年4月底在對外窗口已實現(xiàn)統(tǒng)一標識,但是,內(nèi)在的融合工作才剛剛開始。要達到1+1>2的效果,就要深刻理解國家此次整合原國檢和海關(guān)機構(gòu)的初衷,緊緊抓住轉(zhuǎn)變優(yōu)化職能這個關(guān)鍵,建設(shè)中國特色社會主義新海關(guān),實現(xiàn)通關(guān)效率更高、通關(guān)成本更低、營商環(huán)境更好、監(jiān)管更嚴密、服務更優(yōu)化,盡早讓改革的成果惠及廣大企業(yè)和人民。筆者希望通過系統(tǒng)性論述流程再造理論、原則和貼近我國海關(guān)實際的再造方案,可以給各地海關(guān)旅檢口岸的改造提供一個可供參考的例子,可以給其他需要進行旅檢口岸改造的海關(guān)提供有效的理論支撐和可操作方案。

    海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務是個傳統(tǒng)業(yè)務,但是此次重組對其職責變動非常大,如何在監(jiān)管工作中深度融合各個崗位,對其研究才剛剛開始。本文側(cè)重于旅檢監(jiān)管業(yè)務的現(xiàn)場監(jiān)管,因篇幅所限,對其上級職能部門的管理方式并未作研究。希望從此文中拋磚引玉,早日開創(chuàng)新海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務耳聰目明、保障有力、監(jiān)管有效的新局面。

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