鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股問題探究
——以優(yōu)化農(nóng)業(yè)營(yíng)商環(huán)境的法律服務(wù)為視角

劉 帥

（重慶科技學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，重慶 401331）

三農(nóng)問題是關(guān)乎我國(guó)國(guó)計(jì)民生的根本性問題，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略則是中國(guó)共產(chǎn)黨在新時(shí)代戰(zhàn)略發(fā)展期為解決三農(nóng)問題進(jìn)行的重要決策部署，其重要路徑在于通過對(duì)農(nóng)業(yè)營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)進(jìn)步，帶動(dòng)農(nóng)民、農(nóng)村協(xié)同發(fā)展，以達(dá)到產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求。要真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、生活富裕就需要合理配置鄉(xiāng)村資源，解放和發(fā)展鄉(xiāng)村生產(chǎn)力。中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院（以下簡(jiǎn)稱國(guó)務(wù)院）適時(shí)提出了堅(jiān)持所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”改革方案，并直指鄉(xiāng)村最重要的資源——農(nóng)地。2019年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見》再次強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)制修訂相關(guān)法律法規(guī)，完善配套制度……”。改革的政策預(yù)期是以放松經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，打破身份限制，激活農(nóng)地在投資、融資、經(jīng)營(yíng)等方面的潛力，帶動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)升級(jí)發(fā)展，但目前農(nóng)地權(quán)利人對(duì)農(nóng)地的運(yùn)營(yíng)依然固守以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為中心的傳統(tǒng)運(yùn)營(yíng)模式，沒有發(fā)揮出農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的制度優(yōu)勢(shì)，尤其是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的實(shí)踐非常不盡如人意。

一、農(nóng)地入股的司法實(shí)踐

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)單列之前，相關(guān)法律也是圍繞土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行架構(gòu)，因此，要探討農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股問題，必須一并考察土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。我國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制打下了土地流轉(zhuǎn)的基本框架，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中央又適時(shí)提出農(nóng)地三權(quán)分置政策，將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中劃出，這對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了重大影響。反映在司法實(shí)踐中，關(guān)涉土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等糾紛的案件逐步增加，以中國(guó)裁判文書網(wǎng)、北大法寶案例統(tǒng)計(jì)為例。詳見表1。

相關(guān)司法糾紛在2015年后增長(zhǎng)迅速，顯示出農(nóng)地權(quán)益與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)聯(lián)程度加深、權(quán)利人的權(quán)利意識(shí)逐步覺醒，但同時(shí)，另一組數(shù)據(jù)則與此形成鮮明對(duì)比。詳見表2。

對(duì)比兩個(gè)表格，可以清晰看到農(nóng)地糾紛中，入股糾紛案件所占份額極小，數(shù)量長(zhǎng)期底部徘徊，而這并不代表農(nóng)地入股在實(shí)踐中得到順利開展，調(diào)研這些涉及農(nóng)地入股的案件會(huì)發(fā)現(xiàn)，其整體案件金額較小、地域分散，且其中涉及股權(quán)歸屬、股東權(quán)益、抵押、破產(chǎn)的案件更為稀少。這從一個(gè)側(cè)面反映出目前我國(guó)的農(nóng)地入股市場(chǎng)依然處于初級(jí)階段，更多的只是涉及合同效力、租金分配、權(quán)利繼承等傳統(tǒng)糾紛類型，農(nóng)地權(quán)利人關(guān)注的是農(nóng)地入股帶來的基本租金收入是否大于其耕種收益，而不是利用農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行投融資渠道的擴(kuò)張、股東權(quán)利的行使、經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的獲取，這與所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)兩權(quán)分置時(shí)期對(duì)農(nóng)地的主要使用方式并無實(shí)質(zhì)區(qū)別。因此，真正商法意義的農(nóng)地“入股”并未大面積出現(xiàn)，鄉(xiāng)村沉淀的土地資本無法有效激活，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級(jí)、資源優(yōu)化配置困難。此外，還有一個(gè)司法數(shù)據(jù)也值得關(guān)注，即農(nóng)地入股糾紛的判決率與上訴率極高，可見當(dāng)事人在涉及農(nóng)地權(quán)益的糾紛中對(duì)抗激烈，調(diào)和空間極為有限，因此，需要更強(qiáng)力的制度介入糾紛，挖掘出農(nóng)地入股的真正潛力，打通鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的上升通道，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供更多助力。

表1 農(nóng)地糾紛案件數(shù)量統(tǒng)計(jì)表

表2 農(nóng)地入股糾紛案件數(shù)量統(tǒng)計(jì)表

二、歷史的余暉：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的現(xiàn)實(shí)困境

農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制的推行，農(nóng)戶獲得了充分的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力。[1]配合聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制的推廣，多部法律對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其流轉(zhuǎn)進(jìn)行了規(guī)定。現(xiàn)有的《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)業(yè)法》）、《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法》）、《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》）以及農(nóng)業(yè)部頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》）對(duì)此均有涉及。其中，較有代表性的是《農(nóng)村土地承包法》第42條與49條，分別對(duì)應(yīng)通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以及通過其他方式獲得的“四荒”土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的入股對(duì)象進(jìn)行細(xì)化與擴(kuò)張，而第16條、第19條又對(duì)這種擴(kuò)展進(jìn)行了嚴(yán)格限制。統(tǒng)觀這些規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)尤其是入股實(shí)踐在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中面臨極為困頓的局面，在四個(gè)方面難以破局：

（一）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股難以協(xié)調(diào)其財(cái)產(chǎn)與保障雙重屬性

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有財(cái)產(chǎn)屬性毋庸置疑，權(quán)利人可以憑借該屬性從土地運(yùn)營(yíng)中獲取各種財(cái)產(chǎn)收益，但更重要的，是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的保障屬性?！安煌诔鞘芯用裣碛械酿B(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、生育、工傷五大部分齊備的社保制度，農(nóng)村農(nóng)民的社保制度剛剛起步，而且覆蓋面窄、承保力度不足，社保的重?fù)?dān)主要仍落在家庭和土地上，而整個(gè)家庭的穩(wěn)定財(cái)產(chǎn)唯有土地?！盵1]在國(guó)家將農(nóng)村土地稅負(fù)減免后，即使是外出打工的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員也極少主動(dòng)交回承包田，可見其對(duì)土地在經(jīng)濟(jì)和心理層面的重視?，F(xiàn)今經(jīng)濟(jì)下行壓力增加，失業(yè)率上升，中西部勞務(wù)輸出大省出現(xiàn)民工大量回流的狀況，而其回流至家鄉(xiāng)，更多地需要依托家鄉(xiāng)的責(zé)任田生存，這更凸顯了對(duì)土地的依賴。我國(guó)目前還有約50%的農(nóng)村人口，其生存問題和國(guó)家的發(fā)展、穩(wěn)定與共同富裕緊密相連，而農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，就意味著其成為入股法人的責(zé)任財(cái)產(chǎn)，直接參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，在企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，村民將面臨失去土地的風(fēng)險(xiǎn)，這也是部分地區(qū)農(nóng)村居民進(jìn)行農(nóng)地入股熱情較低的重要原因。以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股有限責(zé)任公司試點(diǎn)的重慶為例，其農(nóng)村人口多達(dá)2 100萬，僅以其中20%公司破產(chǎn)比例計(jì)，就有40多萬人，如此規(guī)模的失地農(nóng)民的生計(jì)問題更是將演變?yōu)橹卮蟮纳鐣?huì)問題，正是由于風(fēng)險(xiǎn)無法把控，相關(guān)試點(diǎn)才被叫停。

（二）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股在法理上有瑕疵

法理上，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被《物權(quán)法》確認(rèn)為用益物權(quán)，《物權(quán)法》規(guī)定用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利，但此處并沒有涉及處分權(quán)能，而入股已然涉及到對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“處分”。更為重要的，這種處分權(quán)又與《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第16條、第19條規(guī)定的承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變，股份合作解散時(shí)入股土地應(yīng)當(dāng)退回原承包農(nóng)戶存在嚴(yán)重沖突。這種“退還”的規(guī)定，實(shí)際將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)視為債權(quán)性流轉(zhuǎn)，即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股是與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租一樣的設(shè)定債權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，[2]否則當(dāng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股后土地將無法退還給原承包戶。這種法理上的混亂不單使得實(shí)踐中容易出現(xiàn)矛盾與爭(zhēng)議，甚至?xí)B帶引發(fā)公司法層面的法律風(fēng)險(xiǎn)，有學(xué)者甚至指出，“入股之時(shí)入股農(nóng)戶喪失了入股期內(nèi)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。其他有別于種法律效果的入股，均不是真正入股，可能會(huì)構(gòu)成公司法上的虛假出資”[3]。

（三）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股與現(xiàn)行公司法、擔(dān)保法、破產(chǎn)法等法律難以兼容

參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體各異，但以公司為主，公司要求有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，這就使得上述土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的法理瑕疵與公司制度天然不相容。此外，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還在四個(gè)方面與公司制度有沖突：第一，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與公司入資的非相容性。主要來自于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的限制。第二，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)限制與企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的沖突。第三，公司設(shè)立中人數(shù)的限制也可能會(huì)為農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股公司帶來一定的障礙。第四，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限上的有限性與公司存續(xù)的永久性之間的矛盾有待協(xié)調(diào)。[4]326-328

《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》（以下簡(jiǎn)稱《擔(dān)保法》）第37條規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得設(shè)置抵押。這極大削弱農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資能力，接受農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的企業(yè)即使獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也無法充分利用該資產(chǎn)，使得企業(yè)利用該部分股權(quán)進(jìn)行真正意義市場(chǎng)操作的空間極為狹窄。

由于農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)性價(jià)值包含的社會(huì)保障和社會(huì)穩(wěn)定功能影響其財(cái)產(chǎn)性價(jià)值的處置，進(jìn)而掣肘在破產(chǎn)程序中處置土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，可能損害債權(quán)人和債務(wù)人的合法利益，這與破產(chǎn)法立法宗旨之間存在沖突，需要確保它們之間的嚙合。[5]農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)性價(jià)值使得企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，這部分股權(quán)價(jià)值通常會(huì)受到特別保護(hù)，很難像其他企業(yè)責(zé)任財(cái)產(chǎn)一樣，用于清償企業(yè)債務(wù)，導(dǎo)致對(duì)債權(quán)人的保護(hù)失衡。同時(shí)，企業(yè)進(jìn)行破產(chǎn)重整時(shí)，該部分股權(quán)價(jià)值也很難進(jìn)行流轉(zhuǎn)與整合，增加重整難度，并降低重整企業(yè)吸收外部資源的能力，從而加大重整計(jì)劃失敗的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股缺乏實(shí)踐空間與制度支撐

重慶農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股有限責(zé)任公司試點(diǎn)的急剎車使得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的嘗試只能拘于現(xiàn)行法律法規(guī)，就此，實(shí)踐層面沒有了進(jìn)一步拓展的動(dòng)力與空間。同時(shí)，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)甚至完全不具備《中華人民共和國(guó)公司法》（以下簡(jiǎn)稱《公司法》）意義的入股條件，而《農(nóng)地土地承包法》僅僅規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)，步伐較大的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》則只是部門規(guī)章，新近頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)民專業(yè)合作社法》）以羅列的方式載明非貨幣形態(tài)的出資財(cái)產(chǎn)，更是明確將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)排除在外。在農(nóng)民專業(yè)合作社這種特殊法人的出資中都不包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，未來《農(nóng)地土地承包法》修改賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)更大的流通空間的可能性更是微小。

綜上，在新時(shí)期，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股已經(jīng)不具備市場(chǎng)與制度條件，其在流通領(lǐng)域的權(quán)能最終將被“三權(quán)分置”后的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)所替代，而農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股將成為激活農(nóng)地資本，真正發(fā)揮農(nóng)地市場(chǎng)潛能的重要模式，當(dāng)然，這種轉(zhuǎn)變具有長(zhǎng)期性，短期內(nèi)“兩權(quán)分離”與“三權(quán)分置”并存的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)將繼續(xù)存在。

三、未來的圖景：農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股具有發(fā)展?jié)撡|(zhì)

中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱十九大）報(bào)告提出，要繼續(xù)完善農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置制度，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能分離為土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地承包權(quán)承擔(dān)了農(nóng)地的社會(huì)保障功能，具有一定的身份屬性，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)則主要承擔(dān)流轉(zhuǎn)功能。即土地集體所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是承包地處于未流轉(zhuǎn)狀態(tài)的一組權(quán)利，是兩權(quán)分離。土地集體所有權(quán)與土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是承包地處于流轉(zhuǎn)狀態(tài)的一組權(quán)利，是三權(quán)分置。這種理論預(yù)設(shè)使得農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股擁有無可比擬的優(yōu)勢(shì)，其在入股流通領(lǐng)域逐步取代土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已成為發(fā)展的必然趨勢(shì)。

（一）農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股沒有財(cái)產(chǎn)與保障屬性的沖突

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的最大瓶頸在于無法協(xié)調(diào)其財(cái)產(chǎn)與保障屬性之間的矛盾，而農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)卻可以很好化解這種沖突。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)地承包權(quán)并列，農(nóng)地承包權(quán)在很大程度上對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員提供了保障，即使因?yàn)槟撤N原因，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員失去了一定時(shí)段內(nèi)的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，其依然可以憑借自己擁有的農(nóng)地承包權(quán)在下一輪承包周期中重新獲得農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，其權(quán)利可以得到恢復(fù)。有支持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的學(xué)者指出，“這一成員身份并不因?yàn)槠滢D(zhuǎn)讓或抵押了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而喪失，也不會(huì)因其將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股到合作社或公司中去而喪失，其失去的僅僅是有期限的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在沒有所謂的經(jīng)營(yíng)權(quán)之情形下，徒留一個(gè)承包權(quán)，也沒有什么實(shí)際的意義”[6]。即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股似乎也能夠和農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股達(dá)成一樣的制度效果，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份不因有期限的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)喪失而失去。這種說法值得商榷，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)失去后，雖然不直接影響集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，但司法實(shí)踐中，集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)成員身份的確認(rèn)有不同的標(biāo)準(zhǔn)，極具地方特色，不少地方正是依據(jù)成員的承包地來進(jìn)行確認(rèn)，而失去責(zé)任地的成員，其身份通常難以保全。相較而言，農(nóng)民即使失去了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，其還有承包權(quán)來證明其集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，這將為其爭(zhēng)取下一輪農(nóng)村土地承包提供一個(gè)極有力的保障。

（二）農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股可與現(xiàn)行公司法、破產(chǎn)法、擔(dān)保法兼容

學(xué)界對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)尚有爭(zhēng)議，有用益物權(quán)說、債權(quán)說、物權(quán)債權(quán)二元說等各種判斷，而農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有典型的物權(quán)屬性，并且是排除了保障屬性的純粹財(cái)產(chǎn)屬性的用益物權(quán)。有學(xué)者指出：“也正因?yàn)椤龣?quán)’分置指向的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是徹底除去了農(nóng)民承包身份（保留或穩(wěn)定承包權(quán)）、通過市場(chǎng)性轉(zhuǎn)讓出的‘經(jīng)營(yíng)權(quán)’，其性質(zhì)在我國(guó)《物權(quán)法》和我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》等現(xiàn)行法中難覓真容，才有分置規(guī)范之意義。”[7]“一物一權(quán)”是物權(quán)理論的重要原則，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已然是土地上負(fù)擔(dān)的用益物權(quán)，自然其上無法再設(shè)立性質(zhì)上互相排斥或者說內(nèi)容上互不相容的他物權(quán)。因此，部分學(xué)者反對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并列，指出這種設(shè)計(jì)容易造成雙重用益物權(quán)的情形。實(shí)際上，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)雖然具有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)部分權(quán)能，其卻與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并無對(duì)應(yīng)關(guān)系，而應(yīng)在流轉(zhuǎn)領(lǐng)域與土地集體所有權(quán)、土地承包權(quán)相對(duì)應(yīng)，因此，并未突破“一物一權(quán)”的限制。

將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)定位于純粹財(cái)產(chǎn)屬性的用益物權(quán)，也利于解決土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)難以對(duì)接各個(gè)部門法的兼容難題。以《公司法》為例，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)限制與公司注資存在沖突，而作為單純財(cái)產(chǎn)屬性的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以進(jìn)行價(jià)值評(píng)估、可以依法轉(zhuǎn)讓，完全符合以非貨幣財(cái)產(chǎn)出資的法定條件。另外，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)一旦入股，就完全成為企業(yè)法人的財(cái)產(chǎn)，企業(yè)可以根據(jù)經(jīng)營(yíng)需要，充分利用農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)在融資、投資方面更為靈活的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行自主經(jīng)營(yíng)，這與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股有重大區(qū)別。

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股與《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《破產(chǎn)法》）的聯(lián)系更為緊密，《破產(chǎn)法》追求的兩大目標(biāo)與其更為協(xié)調(diào)，一是破產(chǎn)企業(yè)財(cái)產(chǎn)最大化，以維護(hù)債權(quán)人利益。二是為有重整希望的破產(chǎn)企業(yè)提供清理債務(wù)，重新回歸市場(chǎng)的機(jī)會(huì)。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，該經(jīng)營(yíng)權(quán)已是企業(yè)責(zé)任財(cái)產(chǎn)的一部分，可以用于增加債權(quán)人的清償比例，保護(hù)債權(quán)人利益。同時(shí)，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)較少的流轉(zhuǎn)限制也使得重整計(jì)劃更有機(jī)率得到通過，給予企業(yè)更多重生的機(jī)會(huì)。

實(shí)踐中，承包方可以用承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保也逐漸形成共識(shí)。這也在一定程度上解除了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不允許抵押所帶來的農(nóng)村土地融資困難的桎梏。

（三）農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股逐步得到更多制度支撐

現(xiàn)行法律中，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第13條規(guī)定：“農(nóng)民專業(yè)合作社成員可以用貨幣出資，也可以用實(shí)物、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)等可以用貨幣估價(jià)并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財(cái)產(chǎn)，以及章程規(guī)定的其他方式作價(jià)出資；但是，法律、行政法規(guī)規(guī)定不得作為出資的財(cái)產(chǎn)除外?！边@里已明確羅列土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以作價(jià)出資，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的法律地位開始得以確認(rèn)。如果說《農(nóng)民專業(yè)合作社法》對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的適用范圍還有較大限制，只局限于專業(yè)合作社這一單一市場(chǎng)參與者，那么正在修訂的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法（草案）》）與正在制定的《中華人民共和國(guó)民法典（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《民法典（草案）》）物權(quán)編反映出的立法趨勢(shì)則更值得關(guān)注。

《農(nóng)村土地承包法（草案）》第35條明確載明土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)，這一條款概況性地認(rèn)可土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，擴(kuò)張了《農(nóng)民專業(yè)合作社法》相關(guān)條款的適用范圍?！掇r(nóng)村土地承包法（草案）》第37條規(guī)定，承包方有權(quán)依法自主決定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式，給予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)較大的自由度?！掇r(nóng)村土地承包法（草案）》第40條規(guī)定，承包方在一定期限內(nèi)將部分或者全部承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給第三方后，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變，承包方的土地承包權(quán)不變。該條款徹底解決了承包方的后顧之憂，剔除了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障屬性，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股流轉(zhuǎn)有了更多的動(dòng)力。

《民法典（草案）》物權(quán)編第129條規(guī)定，實(shí)行家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人按照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓或者出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，出讓的期限不得超過承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。該條款是對(duì)現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》的重大修改。現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定，“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。該條款規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)五種流轉(zhuǎn)方式，《民法典（草案）》物權(quán)編直接刪除了轉(zhuǎn)包、出租兩種方式，并且未留兜底條款，將其他方式流轉(zhuǎn)一并刪除，只是保留互換、轉(zhuǎn)讓兩種情形，并添加出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)方式，這就意味著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)職能被極度壓縮，只保留為方便生產(chǎn)在同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部互換以及退出農(nóng)村土地承包關(guān)系的轉(zhuǎn)讓，而其余所有的流轉(zhuǎn)都依托于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)。上述規(guī)定雖未正式成為法律條文，但已經(jīng)在制度層面釋放了徹底放活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的趨勢(shì)信號(hào)。

四、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的制度實(shí)現(xiàn)

三權(quán)分置改革方案奠定了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的理論基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略又為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股提供了廣闊的施展空間，但農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的相關(guān)制度框架尚未搭建完成，有四個(gè)層面的規(guī)范對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股影響最為巨大。

（一）創(chuàng)設(shè)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的登記生效制度

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，界定權(quán)利是市場(chǎng)交易的基礎(chǔ)。[8]2018年是全國(guó)土地確權(quán)工作完成的重要的節(jié)點(diǎn)，登記發(fā)證的范圍會(huì)覆蓋全部農(nóng)地。這為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股提供了良好的運(yùn)行基礎(chǔ)，但現(xiàn)有的《物權(quán)法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)適用登記對(duì)抗要件主義，這對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股流轉(zhuǎn)并不完全適用，應(yīng)當(dāng)改為公示要件主義，設(shè)立登記生效制度。公示要件主義建立于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性基礎(chǔ)之上，并將公示作為物權(quán)取得、喪失、變更的組成要件，這是進(jìn)一步放活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股流轉(zhuǎn)的重要預(yù)設(shè)。

實(shí)際上，現(xiàn)行法下土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的公示規(guī)則不是邏輯分析的結(jié)果，而是基于農(nóng)村“熟人社會(huì)”的情況和采取登記要件主義的困難所選擇的變通妥協(xié)方案。[9]農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)比土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)更為靈活，其輻射的面積也早已超越了一村一社的“熟人社會(huì)”范圍，而由于信息不對(duì)稱，各類其他市場(chǎng)主體對(duì)農(nóng)地負(fù)擔(dān)權(quán)利的真實(shí)情況難以完全掌握，因此，其對(duì)農(nóng)地權(quán)利負(fù)擔(dān)公示、交易安全方面提出更高要求。登記對(duì)抗要件主義將物權(quán)變動(dòng)的時(shí)間點(diǎn)與公示時(shí)間點(diǎn)相分離，這會(huì)導(dǎo)致對(duì)善意第三人的權(quán)益保護(hù)無法形成閉環(huán)，容易在農(nóng)地上出現(xiàn)多種權(quán)利負(fù)擔(dān)，進(jìn)而影響農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的正常入股流轉(zhuǎn)，這時(shí)就應(yīng)采取公示效果更強(qiáng)的物權(quán)變動(dòng)模式，即設(shè)立登記生效制度。強(qiáng)制當(dāng)事人進(jìn)行登記，并彌合物權(quán)變動(dòng)的時(shí)間點(diǎn)與公示時(shí)間點(diǎn)之間的間隙，從而避免權(quán)利沖突現(xiàn)象的出現(xiàn)。這雖然會(huì)限制當(dāng)事人的意思自治，增加流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，但與日后可能大量發(fā)生的權(quán)利沖突訴訟相比，實(shí)為更節(jié)約社會(huì)資源的制度規(guī)范。

（二）選擇合理的與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股兼容的輔助制度

為維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益，很多學(xué)者提出需要為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股在破產(chǎn)制度中設(shè)立股東優(yōu)先權(quán)、贖回期權(quán)、選擇權(quán)等輔助制度，其核心在于賦予農(nóng)民股東優(yōu)先于其他股東、普通債權(quán)人的地位和權(quán)限。對(duì)此，筆者并不贊同，這些制度的設(shè)立確實(shí)可更好地維護(hù)農(nóng)民股東的利益，但這會(huì)使得權(quán)利保護(hù)失去平衡。農(nóng)民股東將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)折合成股權(quán)投入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)換為法人的責(zé)任財(cái)產(chǎn)之時(shí)，就應(yīng)該與法人其他責(zé)任財(cái)產(chǎn)擁有同樣的屬性，在破產(chǎn)分配時(shí)，也應(yīng)該與其他責(zé)任財(cái)產(chǎn)一并參與分配，而不應(yīng)再具有任何優(yōu)勢(shì)地位。畢竟，在承包權(quán)已經(jīng)可以提供保障屬性后，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)要實(shí)現(xiàn)靈活流轉(zhuǎn)，就必須依照市場(chǎng)規(guī)則，公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，任何過度的保護(hù)都會(huì)減損三權(quán)分置理論的制度價(jià)值。

以贖回期權(quán)為例，有學(xué)者指出，“購(gòu)買期權(quán)后農(nóng)民出資人即獲得未來以一定的價(jià)格回購(gòu)原出資土地的權(quán)利。需要說明的是，農(nóng)民僅需要支付很少的資金即可在清算失地時(shí)，以原土地出資價(jià)值按照剩余承包期折價(jià)回購(gòu)?fù)恋氐慕?jīng)營(yíng)權(quán)”[5]。這實(shí)際會(huì)造成不公平和不經(jīng)濟(jì)，不公平是指，一方面，此種回購(gòu)處于過于優(yōu)先的地位，有違市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平交易原則，另一方面，以原始價(jià)值回購(gòu)，無視市場(chǎng)價(jià)值的漲跌，在地價(jià)上漲的情況下，會(huì)減少入股法人的責(zé)任財(cái)產(chǎn)，有損法人與債權(quán)人利益，而地價(jià)下跌則又更會(huì)額外增加農(nóng)民出資人的負(fù)擔(dān)。不經(jīng)濟(jì)則在于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股通常不是某一承包經(jīng)營(yíng)戶的小塊農(nóng)地入股，而是一個(gè)村民小組或者幾個(gè)村的大片土地入股，如果允許設(shè)立贖回期權(quán)，則可能出現(xiàn)權(quán)利的混亂，部分村民贖回，部分不贖回，將原本一大片可利用土地變得犬牙交錯(cuò)，各種權(quán)利共存，不利于土地的重新運(yùn)用，嚴(yán)重貶損土地價(jià)值。

雖然不應(yīng)給予農(nóng)民股東過于優(yōu)越的制度支持，但不可否認(rèn)，農(nóng)民股東因?yàn)楣蓹?quán)分散、份額較小，處于弱勢(shì)地位，在企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，其權(quán)益容易遭受侵害。這時(shí)，就應(yīng)當(dāng)提前設(shè)立農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股保險(xiǎn)制度予以保護(hù)，該制度與上述試圖給予農(nóng)民股東優(yōu)勢(shì)地位的制度不同，該制度并不進(jìn)行法人內(nèi)部權(quán)利的重新分配，從而造成權(quán)利沖突，而是建立市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，以保護(hù)農(nóng)民股東的基本利益。其實(shí)質(zhì)就是相關(guān)法人根據(jù)一定規(guī)則向存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)繳納保證金，以便在法人破產(chǎn)時(shí)，可以提出一部分費(fèi)用以彌補(bǔ)農(nóng)民股東因失去農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)而遭受的損失，維持其基本生活。由于該種保險(xiǎn)涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，該領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)極高，使得保險(xiǎn)保費(fèi)和賠付費(fèi)用都較高，完全依靠法人投入并不現(xiàn)實(shí)。依照域外經(jīng)驗(yàn)，此時(shí)，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)該參與并提供部分補(bǔ)貼，美國(guó)政府就對(duì)從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)提供大規(guī)模的保費(fèi)補(bǔ)貼，從而使農(nóng)民能以較低的保費(fèi)率普遍參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。[10]60日本、法國(guó)等西方國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼比例皆超過50%。將這部分扶持資金注入該保險(xiǎn)資金池，能更好維護(hù)農(nóng)民股東權(quán)益。

（三）加強(qiáng)對(duì)入股農(nóng)地農(nóng)業(yè)用途的監(jiān)管

對(duì)于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股產(chǎn)生的影響，學(xué)界更多的關(guān)注是其對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員個(gè)人權(quán)益的影響，但實(shí)際上，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股對(duì)我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與糧食安全影響也極為深遠(yuǎn)。根據(jù)農(nóng)業(yè)部2014年的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理情況統(tǒng)計(jì)來看，截至2014年底，全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積共計(jì)4.03億畝，其中流入到企業(yè)的耕地面積占總值的9.6%，較2013年增幅達(dá)0.2%，而這些流轉(zhuǎn)的土地中，用于種植糧食作物的面積總數(shù)僅為2.29億畝。[7]農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)比土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的入股流轉(zhuǎn)更加靈活，可能使得這種情況愈發(fā)嚴(yán)峻。究其原因，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，種植經(jīng)濟(jì)作物和進(jìn)行旅游、養(yǎng)殖等資源開發(fā)的收益通常高于糧食作物的生產(chǎn)，這就使得大量土地被用于非基本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。為了更高的經(jīng)濟(jì)利益，甚至出現(xiàn)了對(duì)基本農(nóng)田的大量侵占。這不光使得糧食生產(chǎn)安全受到威脅，更重要的，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的入股流轉(zhuǎn)是有時(shí)間限制的，一旦土地耕作層被非基本農(nóng)業(yè)用途破壞，流轉(zhuǎn)期限屆滿后，由于土地耕種條件難以短期恢復(fù)，就會(huì)出現(xiàn)大量的拋荒現(xiàn)象，這摧毀了土地的可持續(xù)利用性，也從根本上動(dòng)搖了農(nóng)地承包權(quán)的保障屬性?！掇r(nóng)村土地承包法（草案）》第40條規(guī)定，在第三方擅自改變承包地的農(nóng)業(yè)用途、棄耕拋荒連續(xù)兩年以上、給承包地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞承包地生態(tài)環(huán)境的，發(fā)包方或者承包方有權(quán)要求終止土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同。但該條款過于粗糙，難有操作性。比如，“棄耕拋荒”的定義，“嚴(yán)重”的標(biāo)準(zhǔn)，甚至對(duì)比《中華人民共和國(guó)土地管理法》第37條第3款的規(guī)定——“承包經(jīng)營(yíng)耕地的單位或者個(gè)人連續(xù)二年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地”，將“應(yīng)當(dāng)終止承包合同”變?yōu)椤坝袡?quán)要求終止”，其保護(hù)力度還有所下降，而農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股項(xiàng)目的用途審核、監(jiān)管主體、監(jiān)管方式、懲罰措施、流程規(guī)范等更是缺乏細(xì)致的規(guī)定，亟待架構(gòu)周嚴(yán)的監(jiān)管體系。

總而言之，隨著三權(quán)分置改革方案在法律層面的架構(gòu)愈發(fā)完善，法律將為農(nóng)業(yè)營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化提供更為有力的制度支撐，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股也將在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中占據(jù)更加重要的地位，這會(huì)打破農(nóng)地流轉(zhuǎn)的限制，成就新的“土地革命”，從而在農(nóng)村基礎(chǔ)資源配置層面，為我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)注入新的活力。