把制度優(yōu)勢轉化為產業(yè)轉型升級動力

[摘要]有色金屬是重要的基礎性和戰(zhàn)略性產業(yè)。新中國成立后，我國有色金屬工業(yè)依靠“舉國體制”建成完整的產業(yè)體系，這一優(yōu)勢一直延續(xù)到改革開放前期，以企業(yè)下放地方為標志的有色金屬管理體制改革，促進了有色金屬工業(yè)快速發(fā)展。近年來，我國經(jīng)濟增速逐年下降，從有色金屬工業(yè)來看，過于分散的產業(yè)結構導致無序競爭，地方政府非理性的投資沖動，全球貿易萎縮和國際競爭加劇，生產性公共產品供給不足，高質量發(fā)展的政策環(huán)境尚未形成等原因，阻礙了產業(yè)轉型升級。要通過發(fā)揮社會主義基本經(jīng)濟制度優(yōu)勢，大幅度提高產業(yè)集中度，創(chuàng)新方式加強工業(yè)基礎領域的投資，充分挖掘我國內需潛力，加強科技研發(fā)的超前布局，營造有利于綠色發(fā)展的政策環(huán)境等，使我國工業(yè)產業(yè)擺脫對舊動力的依賴，凝聚新增長動力。

[關鍵詞]有色金屬 中國制造 經(jīng)濟增長 產業(yè)政策

[中圖分類號]F426 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2020）01-0032-05

[作者簡介]江宇，國務院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部副研究員，博士，研究方向：政治經(jīng)濟學、宏觀經(jīng)濟學。

有色金屬是重要的基礎性和戰(zhàn)略性產業(yè)，我國是世界有色金屬產量第一大國，但還不是有色金屬強國。本文以有色金屬行業(yè)為例，探討我國工業(yè)產業(yè)轉型升級之路。

一、我國有色金屬發(fā)展概況及相關特征

（一）發(fā)展概況

有色金屬是除了鐵、錳、鉻以外64種金屬的統(tǒng)稱。在統(tǒng)計上主要指銅、鋁、鉛、鋅等十種常用有色金屬，與國民經(jīng)濟、人民生活、國防軍工關系密切，在電子信息、高端裝備、新材料、國防軍工等方面也得到了廣泛應用。有色金屬也是國際資源爭奪的焦點，歐盟、日本、美國都把有色金屬列為重要的戰(zhàn)略性原材料。新中國成立70年來，我國有色金屬工業(yè)快速發(fā)展。1949年十種有色金屬產量僅有1.33萬噸，1978年為99.6萬噸，2018年達到5688萬噸，1949-2018年，年均增長13.1%。自2002年以來，我國十種有色金屬產量連續(xù)17年居世界第一。有色金屬工業(yè)產品銷售收入從1950年僅有2614萬元增長到2018年的5萬億元。2018年，我國銅、鋁、鉛、鋅等主要金屬產量分別占全球總產量的35.9%、55.4%、42.0%、45.9%，產業(yè)集中度也明顯提高。在世界十大銅、鋁、鉛、鋅冶煉企業(yè)中，我國均有3家以上的企業(yè)位列其中。此外，鋁冶煉大型預焙槽、銅、鎳閃速熔煉技術，銅、鉛、錫富氧溶池熔煉新技術等，經(jīng)過引進、消化、再創(chuàng)新，達到了世界先進水平。

（二）主要特征

1.依靠“舉國體制”建成完整的產業(yè)體系。新中國成立后，建立了以真實需求為導向、全國大協(xié)作為主要特點的科研體制，形成了從地質勘探，到礦山、冶煉、加工，以及工程建設、設計、科研、教育等配套單位組成的完整體系。

2.市場經(jīng)濟同“舉國體制”相結合。改革開放初期到1999年，有色金屬工業(yè)開始向市場經(jīng)濟轉型，同時又保留了計劃經(jīng)濟時期形成的由中國有色金屬工業(yè)總公司主導的相對集中統(tǒng)一的領導體制。這一時期，計劃經(jīng)濟時期打下的基礎在市場經(jīng)濟推動下，實現(xiàn)了有色金屬工業(yè)快速發(fā)展。1992年，有色總公司和深圳市聯(lián)合建成了全國第一個標準化運行的期貨交易所，大步促進了與國際市場的接軌，現(xiàn)在的上海期貨交易所就是在此基礎上成長壯大的。有色金屬是全國率先“走出去”發(fā)展的行業(yè)之一，不僅增強了資源保障力，而且顯著提升了國際市場的影響力和話語權。

3.大量企業(yè)下放地方管理，促進了數(shù)量規(guī)?？焖侔l(fā)展。1999-2001年，有色金屬管理體制進行改革，撤銷有色金屬局和總公司，除了保留中鋁、五礦等中央企業(yè)外，將大量有色金屬工業(yè)企業(yè)下放到地方管理。地方競爭促進了產業(yè)數(shù)量和規(guī)模的快速擴張，2002年，我國十種有色金屬產量超越美國，成為世界有色金屬生產第一大國，2018年達到5688萬噸，超過緊排其后的9個國家的產量之和。這一時期存在的問題是，質量和效益沒能和產能一樣迅速提高，從2018年的主營收入利潤率看，我國進入世界500強的有色金屬企業(yè)中，最好的企業(yè)也只有1.98%，勉強高于嘉能可集團的1.55%和托克集團的0.47%，但遠低于力拓的33.66%、美資源的12.85%、淡水河谷的11.37%，從一個側面反映出中國與發(fā)達國家的差距。

4.堅持自力更生、自主創(chuàng)新為主，同時注重技術引進。新中國成立后，面對西方國家的經(jīng)濟封鎖，有色金屬工業(yè)廣大干部職工、科技人員自力更生、艱苦奮斗，迅速恢復生產，開始大規(guī)模建設，逐步建立了金屬品種齊全，地、采、選、冶、加產業(yè)鏈完整以及勘察、設計、施工、科研、教育相互配套的完整的有色金屬工業(yè)體系。改革開放后，一批骨干企業(yè)在引進消化和自主研發(fā)基礎上，不斷創(chuàng)新銅、鎳、鉛、錫等有色金屬的冶煉技術，并達到了世界先進水平，這一階段，具有中國特色的群眾性創(chuàng)新活動發(fā)揮了重要作用。

5.綜合運用政府和市場力量破解無序競爭、重復建設、產能過剩問題。2010年以來，有關方面綜合發(fā)揮政府和市場的力量，推動了行業(yè)新一輪戰(zhàn)略調整。多年被冠以“產能嚴重過?！钡碾娊怃X行業(yè)，通過2017年的聯(lián)合整治專項行動，開始進入健康可控的發(fā)展階段。據(jù)有關咨詢機構統(tǒng)計，2018年全年新增運行產能只有57萬噸左右，這是進入新世紀以來，新增運行產能最低的年份之一。同時，一些地方政府以產能減量、綠色生產、技術升級為主攻方向，建設產業(yè)發(fā)展集群。如江西鷹潭銅產業(yè)集群和山東濱州鋁產業(yè)集群，分別聚集了五六十家上下游企業(yè)，構建了縱向不斷延長、橫向不斷壯大的強大產業(yè)鏈。2018年，這兩個特色產業(yè)集群的主營業(yè)務收入均超過3000億元，合計已經(jīng)占到全國行業(yè)規(guī)上企業(yè)主營業(yè)務收入的10%以上。

一、制約我國產業(yè)升級的因素

2010年以后，我國經(jīng)濟增速逐年下降，經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”。以有色金屬行業(yè)為例，存在的問題主要表現(xiàn)在：基礎研究薄弱，如電解鋁大型預焙技術所依賴的“電、熱、磁”計算軟件包仍然依靠引進;高端產品短缺，中國是世界有色金屬工業(yè)大國，產品產量占世界的40%-50%，稀土甚至占到90%以上，但大多是中低端產品，高端產品不多，如高性能、高精度的高端硬質合金數(shù)控刀片等，仍需從國外大量進口，“專精特新”的品牌產品還不夠;信息化和工業(yè)化的結合還不夠，綠色升級任務艱巨等。其根本原因是過去40年特別是本世紀初以來形成的依賴地方政府招商競爭、低成本勞動力、出口高速增長所支撐的產業(yè)發(fā)展動力已經(jīng)發(fā)生逆轉，具體表現(xiàn)在：

（一）過于分散的產業(yè)結構導致無序競爭，成為制約產業(yè)升級的瓶頸

21世紀初期，房地產、基礎設施和重化工業(yè)的爆發(fā)式發(fā)展，對有色金屬產生大量需求。由于國內需求持續(xù)快速增長，體制改革調動了地方和企業(yè)的積極性，加上國際上美元貶值、流動性增加和金融性投資等因素，我國有色金屬工業(yè)增加值保持了年均兩位數(shù)的快速增長。金融危機以來，國內需求從高增長轉為中低速增長，能源資源和生態(tài)的約束日益明顯，增長速度開始下行。從2014年起，有色全行業(yè)投資出現(xiàn)負增長，2018年下半年起雖扭轉了連續(xù)五年下降的勢頭，但表現(xiàn)不夠穩(wěn)定。效益和投資下降的主要原因是，過于分散的產業(yè)結構帶來的無序競爭導致產能過剩，在需求不旺的情況下造成供需失衡。不僅在傳統(tǒng)的銅、鉛鋅、鎂、稀土分離等領域出現(xiàn)過剩，鋰、鈷等新興產業(yè)也很快出現(xiàn)階段性的產能過剩。

（二）“地方政府錦標賽”模式加大了轉型阻力

當前的產能過剩問題，表面上看，是緣于地方政府的“投資沖動”，通過招商引資、優(yōu)惠手段吸引企業(yè)投資。按照這種解釋，解決產能過剩，就要減少政府對經(jīng)濟的干預。但實際上，資本主義社會也周期性發(fā)生產能過剩，這種產能過剩不可能是由于政府干預導致的。國務院確定的五大產能過剩行業(yè)——鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶，都是市場化程度很高的行業(yè)。因此應當進一步認識到，產能過剩的根本原因仍然是市場的盲目性。在資本主義國家，生產過剩是由自由市場的缺陷造成的。由于市場調節(jié)的滯后性，企業(yè)只能根據(jù)自己的信息做出決策，所以會周期性地發(fā)生產能過剩危機。我國進入市場經(jīng)濟之后，企業(yè)競爭導致過剩，本質上同西方是一樣的，但地方政府追求短期GDP和投資的動力，加劇了產能過剩。

（三）全球貿易萎縮和國際競爭加劇影響

國際金融危機以來，中資企業(yè)國際兼并頻繁受阻，有色金屬貿易摩擦升級，價格大幅波動。在國際競爭領域，西方國家仍然掌握著話語權。有色金屬期貨交易，主要集中在倫敦金屬交易所、紐約商業(yè)交易所和東京工業(yè)品交易所。自2011年到2018年，有16個國家或地區(qū)對我國金屬硅、銅管、鋁錠、鋁材等工業(yè)產品發(fā)起貿易救濟案件，特別是2017年以來，美國以其國內《貿易法案》，對我國以鋁為代表的有色金屬產品實施系列調查，加征關稅，持續(xù)施壓。2019年上半年，我國有色金屬對美進出口貿易總額同比下降33.1%，降幅比2018年擴大25.8個百分點。常用有色金屬產品及其制品，對美出口均呈持續(xù)下降態(tài)勢。持續(xù)不斷的貿易摩擦升級，造成市場信心不足，對下游需求與市場價格的沖擊較大。

（四）生產性公共產品供給不足

上世紀80年代以來，我們在地質勘探、基礎科研、人才培養(yǎng)等方面的公共投入下降，有關機構改革的方向是強調面向市場、放權讓利，導致生產性公共品供給不足?？碧疥犖閷俚鼗芾硪院?，在提高積極性、服務地方經(jīng)濟建設的同時，也出現(xiàn)了隊伍分散、人才流失等問題。同時，一些地方片面追求短期經(jīng)濟利益，搞地方保護，靠礦吃礦。一邊是濫采亂挖，一邊是地質勘探?jīng)]有重大發(fā)現(xiàn)，導致資源保障形勢越來越嚴峻。

有色金屬加工是技術密集型產業(yè)，必須有大量基礎研究做支撐?；A理論研究水平是應用型研究的前提，特別是原創(chuàng)型新技術開發(fā)，必須依托基礎研究。然而，科研院所體制改革之后，一度過于強調服務于短期商業(yè)利益，導致基礎研究投入不夠。一些科研單位追求短期利益，應用基礎研究、共性技術研究有所弱化，協(xié)同攻關和技術推廣的渠道不暢。

（五）高質量發(fā)展的政策環(huán)境尚未形成

目前的產業(yè)政策，大量是在短缺經(jīng)濟階段形成，有利于促進規(guī)模和數(shù)量擴張，然而有利于高質量發(fā)展的政策環(huán)境還沒有充分形成。例如，鋁是有色金屬產能過剩的領域，但鋁擴大應用還有廣泛空間。在交通運輸行業(yè)，大量采用鋁合金材料是減輕車輛重量的有效手段。國外從1952年開始制造鋁合金車輛，至20世紀七八十年代，首次將鋁合金車體應用于高速動車組。與之相比，我國存在明顯差距，當前我國載重掛車基本是鋼結構，自重大、經(jīng)濟性和安全性差;而發(fā)達國家70%的載重掛車是鋁合金結構，自重輕、經(jīng)濟性和安全性好。在國內推進交通車輛輕量化確實存在困難，一是高效節(jié)能鋁制掛車生產工藝技術復雜，要求技術裝備水平高、投資大。國外鋁制掛車的銷售價格通常為同類鋼制掛車的4倍左右。如要擴大生產，需要大量資金，這對制造企業(yè)來說，壓力很大。二是用戶一次性購置投入大。目前某企業(yè)生產的鋁制掛車的銷售價格僅為國外同類產品的50%左右，但其仍達到同類鋼制掛車的2倍以上。這對用戶來講，一次性投入明顯增加。雖然用戶使用全鋁掛車所增加的經(jīng)濟效益，可以彌補前期投入。但當前我國載重車輛使用企業(yè)普遍規(guī)模不大，個體戶不少，這就制約了全鋁車的推廣應用。三是公路運輸業(yè)和運輸行為有待進一步規(guī)范。目前，我國公路運輸業(yè)仍處于發(fā)展的初級階段，運輸企業(yè)準入門檻低，公路運輸市場仍處于以超載為主要獲利手段的發(fā)展階段。用戶對使用鋼制掛車超載獲利已經(jīng)形成了一套行之有效的辦法，對高效節(jié)能鋁制掛車的優(yōu)良技術經(jīng)濟性能還缺乏應有的認知。這些因素都影響鋁合金結構掛車的推廣應用①。再如，國內建筑鋁模板行業(yè)雖然開始步入發(fā)展的快車道，但技術、質量和施工水平與國外相比仍存在差距，還沒有建立統(tǒng)一的鋁模板產品標準和操作使用規(guī)范，不利于標準化生產，影響了產品質量和通用性，減少了周轉次數(shù)，從而降低鋁模板綜合效益。企業(yè)間標準規(guī)范互不配套，對用戶來說，導致不同企業(yè)的鋁模板很難通用。這些問題，都需要通過調整產業(yè)政策，加強產業(yè)鏈的整合與協(xié)作來解決。

三、發(fā)揮制度優(yōu)勢，推進產業(yè)升級

十九屆四中全會把“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會主義市場經(jīng)濟體制”確定為社會主義基本經(jīng)濟制度。改革開放的偉大實踐證明，我國之所以能夠取得非凡的成就，關鍵就在于把社會主義制度的優(yōu)越性和市場經(jīng)濟在資源配置方面的長處有機結合起來，創(chuàng)造了一種全新的制度模式。要更好地在社會主義制度和市場經(jīng)濟“有機結合”上做文章，把社會主義市場經(jīng)濟這一制度優(yōu)勢，轉變?yōu)榻?jīng)濟增長的內生動力。

（一）大幅度提高產業(yè)集中度

有色金屬同我國不少產業(yè)一樣，產業(yè)結構碎片化，產業(yè)集中度低，橫向和縱向之間的協(xié)作不夠。這種格局已經(jīng)到了需要改變的時候。新中國成立初期，是工業(yè)部門產業(yè)集中度很高的時期，表現(xiàn)在經(jīng)濟體制上是高度集中的計劃經(jīng)濟，企業(yè)形態(tài)以大型企業(yè)為主。這種模式對于迅速實現(xiàn)基礎性行業(yè)的戰(zhàn)略投資、集中力量發(fā)展工業(yè)化，起到了積極作用。計劃經(jīng)濟時期兩次向地方下放企業(yè)，中小企業(yè)得到一定程度發(fā)展，產業(yè)集中度有所降低。改革開放之后，隨著對企業(yè)“放權讓利”，特別是20世紀90年代末撤銷工業(yè)部（局）之后，中央企業(yè)下放地方，這些行業(yè)的產業(yè)集中度又一次出現(xiàn)下降。當前我國遇到的實體經(jīng)濟利潤率下降，同產業(yè)結構分散化、碎片化有很大關系。

總的來看，我國主要產業(yè)的集中度都低于世界主要大國。產業(yè)集中度低，固然有利于鼓勵競爭，但同時也將產生很高的交易成本和監(jiān)管成本。從新型工業(yè)化發(fā)展的趨勢來看，骨干龍頭企業(yè)的引領、企業(yè)的橫向和縱向協(xié)作、生產型公共物品的提供，對于現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展的作用日益重要。從發(fā)達國家鋼鐵大王、石油大王等巨型企業(yè)的發(fā)展歷程來看，均是產業(yè)集中度高度集聚演化的結果。因此，加強創(chuàng)新，補上基礎性理論和共性技術這個短板，在國際上增強資源控制力和抗風險能力，提高我國的話語權、定價權和標準制定權，都迫切需要繼續(xù)打造一批能夠應對全球競爭的特大型企業(yè)集團。

（二）創(chuàng)新方式，加強工業(yè)基礎領域投資

目前，我國投資率下降的主要原因并不是管制過多，而是在一般競爭性領域的利潤率已經(jīng)進入下行周期，大部分實體經(jīng)濟已經(jīng)發(fā)生產能過剩。私營經(jīng)濟投資是順周期的，利潤率高就投資，反之就減少投資。也就是說，投資下降并不是因為政府管得太多，而是因為資本對投資前景的預期降低了。在這種情況下，如果僅僅通過降低門檻、放松管制來鼓勵投資，反而將導致過剩產能和泡沫進一步膨脹。在現(xiàn)有投資利潤率已經(jīng)降低的同時，還要保持投資力度，面對這個兩難問題，應當從社會主義生產目的出發(fā)，加強公共性、戰(zhàn)略性領域的投資。例如，尖端科技、能源保障、生態(tài)環(huán)境建設、國土整治、人力資本積累、國防軍工、宇宙開發(fā)、重大疾病治療等方面，還有巨大的投資空間，一旦取得突破，將對國民經(jīng)濟產生全局性甚至顛覆性的帶動作用，也將大大惠及中下游產業(yè)。但是，這些領域都需要超長時間的巨量投資，而私人資本追逐短期利潤，既沒有能力也沒有動力在這些領域進行充分的投資。這就需要發(fā)揮社會主義制度集中力量辦大事的優(yōu)勢，建設像中華人民共和國成立初期優(yōu)先發(fā)展基礎工業(yè)那樣，集中全社會的資源，進行基礎性、戰(zhàn)略性領域的投資，為長遠的經(jīng)濟增長和社會全面進步奠定新的基礎。因此，完全可以實現(xiàn)靠內需拉動的經(jīng)濟超常增長，有必要設立綜合性的國家發(fā)展戰(zhàn)略性投資基金，實施對生態(tài)資產與戰(zhàn)略性資源的長期投資，為常規(guī)市場運行注入超常購買力，建設并運營最終形成的國家發(fā)展戰(zhàn)略性基礎資產。

（三）充分挖掘我國內需潛力

發(fā)達國家的歷史表明，隨著經(jīng)濟增長，傳統(tǒng)材料在不斷減少，鋁等新型材料在不斷增多。我國在有關宏觀或專項政策、規(guī)劃中尚未明確提及輕量化等發(fā)展方向，以及在擴大鋁應用過程中還存在轉變觀念、標準滯后、規(guī)范不完善、一次性投入高等問題，特別是在一些量大面廣的領域，擴大鋁應用遇到一定阻力。建議通過設立擴大新型材料使用的重大專項，在財政方面給予購置補貼或貸款貼息，如將全鋁掛車納入國家汽車節(jié)能惠民工程予以補助;加快相關標準、規(guī)則的制定和完善;加快技術進步步伐，將新材料開發(fā)與高檔鋁合金基礎研究等納入國家有關科技規(guī)劃，加大支持力度;加強行業(yè)協(xié)會的協(xié)調作用，支持行業(yè)協(xié)會在行業(yè)自律、行業(yè)協(xié)調、市場培育、技術推廣、標準制定、輿論引導、人才培養(yǎng)、管理提升等方面發(fā)揮作用。為擴大鋁應用營造積極的環(huán)境，以啟動新的消費和投資增長點，激發(fā)“新常態(tài)”下我國經(jīng)濟發(fā)展的新活力。

（四）加強科技研發(fā)的超前布局

瞄準科技發(fā)展前沿方向，適當超前謀劃，在關鍵理論和技術上取得突破。重視科技發(fā)展戰(zhàn)略研究，精心選擇一些戰(zhàn)略性的前沿領域力求突破，形成生產一代、開發(fā)一代、預研一代、儲備一代的良性循環(huán)，鼓勵企業(yè)在基礎研究方面加大投資力度①。

（五）營造有利于綠色發(fā)展的政策環(huán)境

國內外環(huán)境保護形勢的變化，對節(jié)能減排技術的需求將會越來越大，要抓住機遇，把綠色技術打造成為行業(yè)新的增長點。我國金屬行業(yè)污染物排放標準已經(jīng)遠遠超過歐美等發(fā)達國家，但行業(yè)企業(yè)污染物排放仍未達到標準要求，特別是在脫硫、脫硝、除塵等環(huán)節(jié)差距較大，其中問題最大的是顆粒物。當前企業(yè)一般采用余熱鍋爐、動力波洗滌、電收塵、布袋收塵等工藝除塵，但最佳治理效果約在每立方米15-20毫克之間，難以達到10毫克以下。在這些方面，還有很大的技術進步空間，這也是一個巨大的市場，要有針對性地出臺一系列有機銜接的政策措施，形成有利于產業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境。

（六）再造一支高質量的產業(yè)工人隊伍

現(xiàn)在，許多企業(yè)有資金、有技術，但是缺乏一支能夠用好技術的職工隊伍。一個重要原因是，改革開放以來，不少行業(yè)片面依靠低成本勞動力支撐的數(shù)量擴張，導致涉及工人切身利益和企業(yè)最終發(fā)展動力的諸多方面，如職業(yè)教育、職工收入、社會保障、勞動安全等存在不少問題，使得過去所謂的低成本勞動力優(yōu)勢變成了劣勢。重視和加強職工隊伍建設，在企業(yè)文化上，在經(jīng)營理念上，要充分體現(xiàn)全心全意依靠工人階級的宗旨，要嚴格按照法律法規(guī)，真正落實《勞動法》和《勞動合同法》，嚴格執(zhí)行最低工資制度和各種安全保障、社會保障制度，讓工人有錢消費、有能力消費。同時要大規(guī)模增加職業(yè)教育的投入，利用經(jīng)濟波動的時期，把農民工組織起來，舉辦“農民工大學”，集中一段時間補上職業(yè)教育和文化教育的欠賬。這樣，才能夠補上內需不足的短板、人力資源的欠賬，讓經(jīng)濟恢復再平衡，進入依靠內需和勞動者素質提高的軌道。

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