《美國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策：歷史變遷與經(jīng)濟(jì)分析》擷英

美國(guó)農(nóng)業(yè)人口不到全國(guó)人口總數(shù)的2%，卻能成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)最發(fā)達(dá)的國(guó)家之一，其經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒。要全面理解美國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，首先需要深入了解美國(guó)的農(nóng)業(yè)政策。

由美國(guó)資深農(nóng)業(yè)政策專家詹姆斯·諾瓦克（James L.Novak）、詹姆斯·皮斯（James W.Pease）、拉里·桑德斯（Larry D.Sanders）著，王宇、胡武陽、盧亞娟譯的《美國(guó)農(nóng)業(yè)政策：歷史變遷與經(jīng)濟(jì)分析》（Agricultural Policy in the US：Evolution andEconomics），從經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理出發(fā)，通過對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)政策的歷史變遷分析，闡明了美國(guó)農(nóng)業(yè)政策的制定、實(shí)施和影響，揭示了美國(guó)農(nóng)業(yè)政策變革過程及其背后的動(dòng)因，詳細(xì)分析了美國(guó)農(nóng)業(yè)政策的法律基礎(chǔ)、政策框架和支持系統(tǒng)。

此書作者擁有資深農(nóng)業(yè)專家與大學(xué)教授雙重身份，賦予該書以獨(dú)特的學(xué)術(shù)風(fēng)格。一是憑借著深厚的經(jīng)濟(jì)學(xué)和歷史學(xué)知識(shí)，作者建立了一個(gè)以經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論為緯線、以美國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展史為經(jīng)線的全新理論框架。用歷史支持理論，用理論解析歷史。通過對(duì)農(nóng)業(yè)政策歷史變遷的研究，使得經(jīng)濟(jì)學(xué)理論更加生動(dòng);通過對(duì)農(nóng)業(yè)政策的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，使得農(nóng)業(yè)政策的歷史變革過程更加清晰。二是借助于豐富翔實(shí)的歷史資料和深入細(xì)致的理論思考，作者在賦予本書以學(xué)術(shù)經(jīng)典的同時(shí)，又不失趣味性，在大多數(shù)章節(jié)之后，都安排了多種形式的思考題，幫助讀者理解書中所講述的歷史、所建立的理論。三是通過理論研究和實(shí)證分析，從而深刻地揭示了美國(guó)農(nóng)業(yè)政策的內(nèi)在本質(zhì)和美國(guó)農(nóng)業(yè)法案的歷史背景。

本書為中國(guó)讀者和中國(guó)農(nóng)業(yè)政策研究者提供了關(guān)于理解美國(guó)農(nóng)業(yè)政策、把握世界農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)的較為詳細(xì)的參考與借鑒，也為目前正在進(jìn)行的關(guān)于中國(guó)農(nóng)業(yè)政策問題和中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易問題的討論提供了更加廣闊的歷史視角。

一、美國(guó)農(nóng)業(yè)政策的法律基礎(chǔ)

（一）1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法案》：農(nóng)業(yè)基本法

美國(guó)農(nóng)業(yè)政策的實(shí)施載體是五年左右修訂一次的農(nóng)業(yè)法案。1933年，美國(guó)頒發(fā)《農(nóng)業(yè)調(diào)整法案》，為美國(guó)歷史上第一部農(nóng)業(yè)法案，也是美國(guó)農(nóng)業(yè)的基本法。這部法律明確了美國(guó)農(nóng)業(yè)政策的基本原則，并且從農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持和農(nóng)作物產(chǎn)量限制出發(fā)，制定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃。此后，美國(guó)農(nóng)業(yè)政策的制定和實(shí)施基本上都是圍繞著對(duì)農(nóng)業(yè)法案的修訂展開。到2019年《農(nóng)業(yè)提升法案》為止，美國(guó)政府共計(jì)發(fā)布了18部農(nóng)業(yè)法案，內(nèi)容涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、食品和營(yíng)養(yǎng)保障、農(nóng)業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)產(chǎn)品對(duì)外貿(mào)易和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等多個(gè)方面，成為美國(guó)農(nóng)業(yè)政策制定和實(shí)施的法律基礎(chǔ)。不過，在修訂過程中，美國(guó)農(nóng)業(yè)政策的基本目標(biāo)和主要工具始終得以保存。美國(guó)農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)：一是以合理價(jià)格向國(guó)內(nèi)消費(fèi)者提供充足的食品和營(yíng)養(yǎng)保障;二是使人們?cè)谵r(nóng)業(yè)部門得到的收入與在其他部門得到的收入基本相同;三是農(nóng)業(yè)部門以家庭農(nóng)場(chǎng)為單位;四是保護(hù)農(nóng)業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境。美國(guó)農(nóng)業(yè)政策工具包括調(diào)整供給和擴(kuò)大需要兩個(gè)方面。在供給調(diào)整方面，主要是休耕、退耕和限產(chǎn)，對(duì)按照政府的種植計(jì)劃，自愿進(jìn)行休耕、退耕和限產(chǎn)的農(nóng)戶實(shí)行價(jià)格支持和直接補(bǔ)貼。在擴(kuò)大需求方面，主要包括保障低收入家庭的食品和營(yíng)養(yǎng);擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品用途;增加農(nóng)產(chǎn)品出口。

（二）2014年《食物、農(nóng)場(chǎng)及就業(yè)法案》：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃

2014年，美國(guó)頒發(fā)《食物、農(nóng)場(chǎng)及就業(yè)法案》，致力于構(gòu)建以農(nóng)民收入、環(huán)境保護(hù)、食品和營(yíng)養(yǎng)保障為基本內(nèi)容的農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)。其主要內(nèi)容：一是實(shí)行不與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)掛鉤的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃，不再按照播種面積和農(nóng)作物產(chǎn)量來確定補(bǔ)貼數(shù)額，農(nóng)戶獲得的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼主要取決于其選擇的保險(xiǎn)項(xiàng)目及繳納的保費(fèi)。包括取消固定直接支付、反周期補(bǔ)貼、平均作物收入選擇計(jì)劃，新設(shè)立價(jià)格損失保障計(jì)劃和農(nóng)業(yè)收入風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助項(xiàng)目。二是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理，增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投入，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助，建立永久性的牲畜災(zāi)害援助計(jì)劃。三是加大農(nóng)業(yè)資源保護(hù)。

（三）2018年《農(nóng)業(yè)提升法案》：最新的農(nóng)業(yè)法案

2018年，美國(guó)頒布《農(nóng)業(yè)提升法案》，執(zhí)行期為五年，即從2019年到2023年。其立法原則和主要內(nèi)容：一是關(guān)于收入補(bǔ)貼和價(jià)格補(bǔ)貼改革，包括調(diào)整補(bǔ)貼資格門檻和上限;在補(bǔ)貼項(xiàng)目上賦予農(nóng)戶更多自主權(quán)利;調(diào)整基礎(chǔ)單產(chǎn)和基礎(chǔ)面積;增加農(nóng)業(yè)銷售援助貸款。二是關(guān)于食物和營(yíng)養(yǎng)保障，包括繼續(xù)提供食品和營(yíng)養(yǎng)援助;提高食品和營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃的實(shí)施效率，減少浪費(fèi)、欺詐和濫用;提升災(zāi)害補(bǔ)充援助的保障水平。三是繼續(xù)推進(jìn)新從業(yè)農(nóng)民發(fā)展計(jì)劃，包括為新從業(yè)農(nóng)民提供更多的教育和培訓(xùn)機(jī)會(huì);加強(qiáng)科學(xué)普及和技術(shù)援助，確保新從業(yè)農(nóng)民能夠適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展的需要;為新從業(yè)農(nóng)民、初創(chuàng)公司、退伍軍人提供更多的獲得土地和農(nóng)業(yè)發(fā)展資金的機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)他們進(jìn)入農(nóng)業(yè)部門工作;將農(nóng)戶的創(chuàng)業(yè)貸款和研發(fā)貸款由5年延長(zhǎng)至10年。四是關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品對(duì)外貿(mào)易，包括加強(qiáng)農(nóng)業(yè)部門的國(guó)際合作;完善農(nóng)產(chǎn)品出口計(jì)劃;提升農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。五是關(guān)于食品安全，包括提高檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，保障食品安全，預(yù)防食源性疾病。六是關(guān)于農(nóng)業(yè)研發(fā)與教育，包括擴(kuò)大對(duì)農(nóng)業(yè)教育、職業(yè)培訓(xùn)和人力資本的投資;加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的前沿性研究;推動(dòng)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新、發(fā)展、普及和應(yīng)用。七是關(guān)于農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，包括增加休耕和退耕面積;加強(qiáng)林地和濕地保護(hù)，繼續(xù)改良土壤、水和空氣質(zhì)量。八是關(guān)于農(nóng)村發(fā)展，包括提高農(nóng)村信息服務(wù)水平;完善農(nóng)業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃，滿足低收入農(nóng)戶的醫(yī)保需求;加強(qiáng)農(nóng)村水利系統(tǒng)建設(shè);強(qiáng)化農(nóng)村給排水技術(shù)援助。九是進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃，提高農(nóng)業(yè)部門應(yīng)對(duì)市場(chǎng)沖擊和自然災(zāi)害的能力。

二、美國(guó)農(nóng)業(yè)政策的政策框架

（一）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是美國(guó)農(nóng)業(yè)政策的核心內(nèi)容。美國(guó)是世界上最早對(duì)農(nóng)業(yè)部門進(jìn)行政府補(bǔ)貼的國(guó)家之一。美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策種類繁多，包括直接補(bǔ)貼，營(yíng)銷補(bǔ)貼，投入品補(bǔ)貼，反周期補(bǔ)貼，出口補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼等。美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策覆蓋面較廣，涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品對(duì)外貿(mào)易、食品和營(yíng)養(yǎng)保障、農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村發(fā)展等各個(gè)方面，并通過對(duì)農(nóng)業(yè)法案的修訂，不斷完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。

（二）食品與營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃

食品和營(yíng)養(yǎng)保障計(jì)劃是美國(guó)農(nóng)業(yè)政策的核心，是農(nóng)業(yè)預(yù)算支出中規(guī)模最大的項(xiàng)目，約占美國(guó)農(nóng)業(yè)預(yù)算總支出的80%。主要目的是為低收入家庭提供食品和營(yíng)養(yǎng)保障。主要內(nèi)容包括補(bǔ)充營(yíng)養(yǎng)援助計(jì)劃、學(xué)校營(yíng)養(yǎng)午餐計(jì)劃和緊急食品援助等。

（三）農(nóng)業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)

美國(guó)重視農(nóng)業(yè)資源保護(hù)。從1936年的《土壤保護(hù)和國(guó)內(nèi)配額法案》到此后頒布實(shí)施的一系列法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)資源尤其是土地資源和水資源的保護(hù)，重視對(duì)土壤污染的治理、保持土壤有機(jī)物和耕地的生產(chǎn)力。同時(shí)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。美國(guó)環(huán)境保護(hù)法律體系主要由《國(guó)家環(huán)境政策法案》、實(shí)體性環(huán)保立法和解釋性條例構(gòu)成?！秶?guó)家環(huán)境政策法案》是美國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本法。實(shí)體性環(huán)保立法包括資源與自然保護(hù)立法、污染預(yù)防和治理立法、食品藥品質(zhì)量安全保護(hù)立法等。

（四）農(nóng)產(chǎn)品對(duì)外貿(mào)易政策

早期，美國(guó)相繼頒布《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》《農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易發(fā)展和援助法案》，通過出口補(bǔ)貼政策，降低農(nóng)產(chǎn)品出口價(jià)格，擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品出口規(guī)模，提高美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)占有率，成為世界上最大的農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)。此后，兩部法案經(jīng)過多次修改和完善，逐步形成了較為完整的農(nóng)產(chǎn)品出口促進(jìn)政策體系：一是出口信用擔(dān)保計(jì)劃，包括商業(yè)出口信貸擔(dān)保計(jì)劃、供給方信用擔(dān)保計(jì)劃、農(nóng)用設(shè)備擔(dān)保計(jì)劃等。二是市場(chǎng)開發(fā)計(jì)劃，包括市場(chǎng)增長(zhǎng)計(jì)劃，國(guó)外市場(chǎng)開發(fā)合作計(jì)劃，新興市場(chǎng)計(jì)劃。三是針對(duì)技術(shù)性貿(mào)易壁壘的出口補(bǔ)貼計(jì)劃，包括生物技術(shù)與農(nóng)業(yè)貿(mào)易計(jì)劃，以及特殊農(nóng)作物技術(shù)支持計(jì)劃。四是出口補(bǔ)貼計(jì)劃，包括出口倍增計(jì)劃和奶制品出口獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃。

（五）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃

美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由農(nóng)業(yè)部風(fēng)險(xiǎn)管理局負(fù)責(zé)，主要險(xiǎn)種保單和費(fèi)率由聯(lián)邦政府統(tǒng)一制定，聯(lián)邦政府為參保農(nóng)戶提供保費(fèi)補(bǔ)貼，保險(xiǎn)業(yè)務(wù)由商業(yè)性保險(xiǎn)公司承擔(dān)。美國(guó)聯(lián)邦政府還為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供保費(fèi)補(bǔ)貼和業(yè)務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼。

美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)種類繁多，大體可以分為三個(gè)部分。一是基礎(chǔ)性保險(xiǎn)，基礎(chǔ)性保險(xiǎn)是應(yīng)對(duì)多種自然風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)作物保險(xiǎn)，如洪水、火災(zāi)等。二是附加性保險(xiǎn)，附加性保險(xiǎn)也是農(nóng)作物保險(xiǎn)，由商業(yè)性保險(xiǎn)公司提供。附加性保險(xiǎn)是對(duì)基礎(chǔ)性保險(xiǎn)的補(bǔ)充保險(xiǎn)，可以分為價(jià)格保險(xiǎn)、產(chǎn)量保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)等。三是商業(yè)性保險(xiǎn)，美國(guó)政府鼓勵(lì)商業(yè)性保險(xiǎn)公司為農(nóng)業(yè)部門承保風(fēng)險(xiǎn)，政策性保險(xiǎn)主要集中于那些商業(yè)性保險(xiǎn)公司無力承擔(dān)的項(xiàng)目上。

三、美國(guó)農(nóng)業(yè)政策的支持系統(tǒng)

（一）金融與財(cái)稅

美國(guó)農(nóng)業(yè)信貸體系由政府農(nóng)業(yè)信貸機(jī)構(gòu)和合作農(nóng)業(yè)信貸機(jī)構(gòu)共同組成。政府農(nóng)業(yè)信貸機(jī)構(gòu)主要職責(zé)為：向農(nóng)場(chǎng)主提供貸款擔(dān)保和直接貸款;穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，增加農(nóng)戶收入;為農(nóng)村電業(yè)合作社和農(nóng)場(chǎng)提供貸款，為農(nóng)場(chǎng)電氣化合作社提供技術(shù)指導(dǎo)。而合作農(nóng)業(yè)信貸機(jī)構(gòu)，則根據(jù)其所屬銀行相應(yīng)職責(zé)，發(fā)放用于農(nóng)業(yè)發(fā)展的中長(zhǎng)短期貸款。由于具有立法保護(hù)，美國(guó)農(nóng)業(yè)信貸體系一直被認(rèn)為是金融市場(chǎng)中最具安全性的信貸機(jī)構(gòu)。

美國(guó)農(nóng)業(yè)部門較多地享受了稅收政策優(yōu)惠：一是延期納稅政策，即可以將一部分尚未出售或雖已出售但未收到現(xiàn)金的農(nóng)產(chǎn)品延至下一年度納稅。二是減稅政策，即對(duì)于用于購買機(jī)器設(shè)備、生產(chǎn)用房及飼養(yǎng)一年以上的牲畜等支出可以作為資本支出從當(dāng)年收入中扣除。三是免稅政策，即對(duì)于出售農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)所得可以免除60%收入的賦稅。四是固定資產(chǎn)加速折舊的稅收優(yōu)惠政策。五是關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)免稅政策，對(duì)美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、資本等財(cái)產(chǎn)，以及直保合同和再保合同的保費(fèi)、支出、利潤(rùn)等，均免征一切稅賦。對(duì)于商業(yè)性保險(xiǎn)公司，如果其經(jīng)營(yíng)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃中的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，也免征除營(yíng)業(yè)稅之外的其他稅收。

（二）教育與研發(fā)

美國(guó)支持農(nóng)業(yè)教育與研究最重要的舉措是頒布《莫里爾法案》，主要內(nèi)容是分配至各州的部分土地出售后，按照指定目的用于建立永久性基金，以資助建立“贈(zèng)地學(xué)院”（主要是農(nóng)學(xué)院），用于農(nóng)業(yè)教育與科研。隨著“贈(zèng)地學(xué)院”在各州不斷建立并發(fā)展壯大，成為以農(nóng)業(yè)教育和農(nóng)業(yè)科研為主導(dǎo)的州立大學(xué)。此后，又頒布實(shí)施了《哈奇法案》《斯密斯一萊佛法案》，資助各州建立農(nóng)業(yè)試驗(yàn)站，授權(quán)成立農(nóng)業(yè)合作推廣體系，構(gòu)建起美國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展體系。

（作者系中國(guó)人民銀行研究局研究員，世界經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)常務(wù)理事、美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)理事，清華大學(xué)金融學(xué)院博士生導(dǎo)師，中國(guó)人民銀行金融研究所博士后導(dǎo)師，中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心學(xué)術(shù)委員會(huì)委員）

（收稿日期：2020-01-03 責(zé)任編輯：張潔）