城市生活垃圾分類政策在執(zhí)行中的問題及對策探析

吳琴香

（武漢大學(xué)，湖北 武漢430000）

2005年，某市一年產(chǎn)生了74.1萬噸的生活垃圾（約等于74萬輛小汽車）。到了2018年，這個數(shù)字就飆升到304.87萬噸。現(xiàn)在，該市對生活垃圾的處置主要是焚燒和填埋，可是隨著垃圾越來越多，垃圾填埋場可用空間越來越小，焚燒也會產(chǎn)生一些有害氣體，不利于環(huán)境的保護。因此，該市推出了《生活垃圾分類管理條例》，正式推動垃圾分類管理政策。

一、垃圾分類政策執(zhí)行的現(xiàn)狀分析

（一）垃圾分類管理政策的執(zhí)行狀況

為保證垃圾分類處理落到實處，某市對垃圾分類管理制定了整套的行動方案，主要從三方面展開：加大知識普及和宣傳力度、從基層著手建立示范區(qū)、建立垃圾處理的全流程系統(tǒng)。

從管理上，該市建立了以市委書記、市長任組長的雙組長機制，通過定期召開動員會、推進會和協(xié)調(diào)會，制定宣傳方案，以高位協(xié)調(diào)機制推動宣傳方案的落地，推動了各區(qū)域、各行業(yè)的人員能夠知曉垃圾分類條例的知識，保障了垃圾分類的知識能夠落到普通百姓的實際生活中。同時，強化動員基層黨員，充分利用黨員在基層的優(yōu)勢，推動各街道（鎮(zhèn)）、社區(qū)（行政村）組織開展分類實踐、入戶宣傳、志愿服務(wù)等工作，從而建立模范社區(qū)，以點帶面地推進了垃圾分類在基層的普及。

在垃圾處理方面，該市通過規(guī)范收運垃圾，夯實了垃圾處理的全流程處理新體系。按照“不同人員、不同車輛、不同要求、不同去向”的分類收運機制進行分類收運工作，同時通過做好分類收運隊伍、時間、去向的公示，進而完善大分流收運。

（二）垃圾分類取得的成效

隨著垃圾分類管理條例的出臺，通過垃圾分類管理從上而下的推動，該市在垃圾分類管理上取得了一系列的成效。

第一，推進了多個“三定一督”小區(qū)建設(shè)。該市的政策執(zhí)行機構(gòu)聚焦居民源頭分類，采取撤桶并點、“定時定點定人督導(dǎo)”的工作方法，引導(dǎo)、指導(dǎo)、規(guī)范居民在規(guī)定時間、規(guī)定地點精準投放。推行一個月后，日均分出廚余垃圾及可回收物占比已達垃圾總量的27.7%。

第二，構(gòu)建了公共機構(gòu)“優(yōu)等生”隊列。該市政府以打造“機關(guān)先行”典范為目標，通過推動黨政機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體等公共機構(gòu)開展垃圾分類工作，從而達到 了“黨建引領(lǐng)”的作用。

第三，提升了分類收運企業(yè)的服務(wù)能力。在垃圾分類收運環(huán)節(jié)，繼續(xù)鞏固“四不同（不同人員、不同車輛、不同去向、不同要求）”工作法則，通過公示小區(qū)分類收運單位及時間信息、在收運車輛上安裝GPS及監(jiān)控等措施，不斷提升各地分類收運企業(yè)的服務(wù)能力，確保了分類垃圾的及時清運。

第四，及時跟蹤、監(jiān)督整改。垃圾分類管理條例實施以來，為確保開展質(zhì)量，該市對全市居民小區(qū)、公共機構(gòu)、公共場所等進行了跟蹤督導(dǎo)，通過明查暗訪、發(fā)放整改通知書、進行行政處罰等手段，倒逼各地、各部門、各場所開展好垃圾分類工作。此外，通過對單位和公共機構(gòu)開展行政執(zhí)法檢查，對違反《生活垃圾分類管理條例》的行為進行教育勸阻，嚴重者進行行政處罰，起到了較好的震懾作用。

第五，多渠道并行開展垃圾分類宣傳活動。為增強宣傳教育的覆蓋面和精準率，實現(xiàn)“戶外有圖、電視有影、廣播有聲、網(wǎng)絡(luò)有言、報刊有文、入戶有人”，形成良好的宣傳氛圍，該市通過微信公眾號、市屬媒體、戶外廣告等多渠道進行宣傳，將宣傳內(nèi)容滲入到居民的日常生活中，提升了居民垃圾分類管理的意識。

二、垃圾分類政策執(zhí)行中的問題影響因素分析

（一）政策本身的影響因素

第一，政策內(nèi)容過于寬泛。目前該市出臺了《生活垃圾分類管理條例》，該條例只是寬泛地對垃圾分類標準、垃圾投放標準、垃圾收集和處置等給出了指導(dǎo)性的建議，各地方和行政區(qū)有較大的自由空間去解讀和調(diào)整條例中的內(nèi)容，這就導(dǎo)致了各地方對于條例的解讀不同，最后在執(zhí)行的時候也是多標準執(zhí)行，造成了良莠不齊的現(xiàn)象。

第二，政策配套體系不完善。垃圾分類管理不僅僅是針對垃圾分類、處置等給出規(guī)定，同時也需要對相關(guān)責(zé)任人和責(zé)任單位定義明確的責(zé)任要求。雖然條例中對相關(guān)責(zé)任人和責(zé)任單位給出了一定的指導(dǎo)意見，但是對于責(zé)任人的義務(wù)、執(zhí)行效果的考核以及處罰機制不夠完善。

（二）執(zhí)行機構(gòu)的影響因素

政策的執(zhí)行機構(gòu)是政策能否有效落地的根本保障。該市垃圾分類管理執(zhí)行一段時間以來，由于政策執(zhí)行人員對于垃圾分類管理的理解不夠，致使很多工作都流于表面而沒有深入推動。首先是宣傳的深度不夠。雖然政策執(zhí)行者將宣傳內(nèi)容發(fā)散到了各個基層小區(qū)，但是居民是否真正理解并掌握了相關(guān)知識，并沒有做深入的跟蹤。其次是對于垃圾分類管理的價值意識不夠，因此在垃圾分類管理的政策執(zhí)行過程中，更多的是應(yīng)付式地完成上級檢查，而沒有從根本上去推動和落實垃圾管理工作，造成了有些老舊小區(qū)領(lǐng)導(dǎo)不查垃圾就堆積而無人問津的現(xiàn)象。

（三）目標群體的影響因素

垃圾分類管理的目標群體除了垃圾，還有普通居民。該市在政策執(zhí)行過程中將更多的目光聚焦在了垃圾的分類和處理之上，而忽略了普通居民在其中產(chǎn)生的影響。居民的素質(zhì)和文化層次存在著很大的差異，需要進行差別化的教育和培訓(xùn)。而該市在教育培訓(xùn)方面，更多的是采用統(tǒng)一的、無差別的信息灌輸式培訓(xùn)。這就導(dǎo)致一些老舊小區(qū)內(nèi)年齡較大的、文化層次較低的群眾無法很好地進行垃圾分類管理，也無法深入理解垃圾分類管理的價值和意義，從而使政策在執(zhí)行過程中的效果被打折了。

（四）外部環(huán)境的影響因素

垃圾分類管理是這兩年比較熱門的話題。國家層面也在大力推廣，各個省市都在推行。但是，經(jīng)過一兩年推行效果來看，并沒有一個在垃圾分類管理上做得特別好的標桿省市被推薦出來。該市的隔壁兄弟市，早于該市一年推出垃圾分類管理。但是通過一段時間的執(zhí)行情況看，兄弟市的垃圾分類管理依然存在很多問題。這對于該市推動垃圾分類管理存在一定的負面影響。政策的執(zhí)行者和政策目標群體中的普通居民，都對政策持觀望的態(tài)度，從而導(dǎo)致政策在執(zhí)行過程中存在了一些不確定性。

三、完善垃圾分類政策執(zhí)行的對策

（一）完善政策配套體系，政策內(nèi)容清晰明了

一個政策的執(zhí)行和推動不能僅僅依靠政策身事，還需要為之搭配一系列的輔助政策來幫助其更好地被執(zhí)行。首先，需要對政策內(nèi)容本身進行明確，減少指導(dǎo)性的內(nèi)容，增加更多的標準性要求。指導(dǎo)性的政策雖然能夠為政策執(zhí)行給出方向，但由于其存在不明確性，政策執(zhí)行者會向?qū)ψ约豪玫姆较驅(qū)φ哌M行解讀，因此在實際執(zhí)行過程過就會造成執(zhí)行標準不統(tǒng)一，執(zhí)行偏差。只有增加更多的標準性要求，明確執(zhí)行標準，才能幫助執(zhí)行機構(gòu)更清楚明了地知道如何操作執(zhí)行。其次，對于政策中提到的鼓勵措施、獎勵機制、懲處機制等，需有明確的政策文件來作為執(zhí)行依據(jù)。政府政策倡導(dǎo)的內(nèi)容如果沒有明確的政策作為執(zhí)行依據(jù)，就起不到政策執(zhí)行的促進和推動作用，變成了口號工程。只有通過明確的政策進行規(guī)定，才能給政策執(zhí)行部門信心，才能起到激勵作用。

（二）完善監(jiān)督機制，增強執(zhí)行效果的考核

政策的落地并非將政策推動就算完事，如何將政策的效果和紅利發(fā)揮到最大化才是政策制定和推行的根本目的。因此，政策的執(zhí)行必須要以考核結(jié)果為目標而非是否完成為目標。針對執(zhí)行效果進行考核，可以增強執(zhí)行機構(gòu)在執(zhí)行過程中的目標感，同時也能提升政策執(zhí)行人員的緊迫感，以達到提升執(zhí)行效果的目的。當然僅僅通過績效考核來提升政策執(zhí)行的效果還是遠遠不夠的，必須配備完善的監(jiān)督機制來起到輔助和促進的作用。通過制定監(jiān)督機制，可以對政策執(zhí)行過程實施監(jiān)督、對執(zhí)行效果實施監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中存在的問題，一方面可以幫助執(zhí)行機構(gòu)找到盲點，另一方面能夠?qū)?zhí)行機構(gòu)起到督促作用，從而推動執(zhí)行效果的提升。

（三）加強對目標群體的針對性管理，提升目標群體的政策意識

公共政策的目標群體分為各種類別，但一定會存在人的因素。該市此次頒布的垃圾管理條例的目標群體就包括了基層群眾?；鶎尤罕娋哂袕?fù)雜性，他們處于不一樣的知識層面、不一樣的個體素養(yǎng)、不一樣的生活環(huán)境中，因此在政策執(zhí)行過程中，對于基層群眾，需要制定有針對性的管理方式。根據(jù)不同群體的不同狀況提供不同的政策宣導(dǎo)內(nèi)容和政策執(zhí)行方式，通過這種區(qū)別化的管理，能夠更好地幫助群眾理解政策、認可政策、配合政策，從而能夠讓政策在執(zhí)行過程中更順利，政策的執(zhí)行效果更好。

四、結(jié)語

垃圾分類是對垃圾進行有效處置的一種科學(xué)管理方法。通過分類投放、分類收集，把有用物資從垃圾中分離出來單獨投放，重新回收、利用、變廢為寶，從而提高垃圾的資源價值和經(jīng)濟價值，力爭物盡其用，減少垃圾處置量，改善生存環(huán)境質(zhì)量。如果垃圾不分類處理，垃圾堆放填埋不僅占用耕地，還污染土壤及農(nóng)作物。致使土質(zhì)劣化，遏制農(nóng)作物生長，使植物減產(chǎn)。垃圾場幾乎是所有微生物滋生的溫床，垃圾場產(chǎn)生的病菌會直接或間接危害人體健康。因此垃圾分類管理是一個利國利民、促進人類可持續(xù)發(fā)展的重要管理措施。各省市不僅要出臺相關(guān)政策和法規(guī)來規(guī)范化垃圾分類管理，同時也要依法嚴格執(zhí)行、制定配套監(jiān)督機制，從而推動垃圾分類管理的更好實施。