集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配問題研究

符越洋

（鄭州大學(xué) 河南 鄭州 450000）

一、研究背景

（一）城市建設(shè)用地供求不平衡

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展，我國土地供應(yīng)與城鎮(zhèn)化發(fā)展矛盾日益突出，城市建設(shè)用地持續(xù)擴(kuò)張但供不應(yīng)求，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用低效，甚至閑置。為了解決城市建設(shè)用地緊缺的難題，城鄉(xiāng)建設(shè)用地發(fā)展之間不平衡的矛盾，盤活集體土地，國家出臺了集體建設(shè)用地與國有土地同權(quán)同價，實行農(nóng)村宅基地的有償退出制度，探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地的發(fā)展道路。

（二）土地增值收益分配不均衡

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市產(chǎn)生的增值收益分配問題的解決，對于我國農(nóng)村土地制度改革的進(jìn)行極為重要。目前，我國土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題有待解決，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在土地增值收益分配中的合理利益未能得到保護(hù)和重視，土地征收補(bǔ)償機(jī)制需進(jìn)一步完善，促使利益各方在土地收益分配過程中公平享受利益分配。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）國外的相關(guān)研究

國外學(xué)者普遍認(rèn)為土地產(chǎn)權(quán)的完整明晰有利于土地資源配置效率的提高和制度發(fā)展的穩(wěn)定。Demsetz認(rèn)為產(chǎn)權(quán)的完整性為人們尋求最高效的資源利用方式提供了動力。國外學(xué)者對我國土地產(chǎn)權(quán)制度也進(jìn)行了研究，Gavian等認(rèn)為中國現(xiàn)有含糊不清的土地產(chǎn)權(quán)交易有陷入“巴澤爾困境”的風(fēng)險。Henry George認(rèn)為土地增值應(yīng)歸公所有，Mill認(rèn)為土地增值收益要以稅收的形式歸國家所有。Barlowe認(rèn)為土地增值收益的產(chǎn)生主要是由于在農(nóng)地轉(zhuǎn)用與土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移過程中產(chǎn)生的“地租剩余”的資本化。我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值除了有隨土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移而產(chǎn)生的地租資本化之外，還受到了城鄉(xiāng)二元土地使用制度的影響。

（二）國內(nèi)的相關(guān)研究

1.關(guān)于入市收益分配重要性的研究

陳賢秋（2008）認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市及收益分配有利于提高資源配置的效率，彭建輝（2014）認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展有重要的推動作用，陸劍（2015）通過調(diào)研，認(rèn)為急需進(jìn)行制度等頂層設(shè)計來解決收益分配不均衡的問題，何嘉男（2016）認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市更應(yīng)關(guān)注用怎樣的收益分配方式保證入市順利進(jìn)行。

2.關(guān)于入市收益分配監(jiān)管問題的研究

陳美球（2009）認(rèn)為，集體土地入市不能沒有國家出臺法律法規(guī)作保障，否則入市會受到阻礙，王小映（2014）認(rèn)為土地入市產(chǎn)生的收益分配過程中，應(yīng)發(fā)揮市場的作用。戈統(tǒng)（2015）認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在入市交易過程中出現(xiàn)的諸如自發(fā)無序流轉(zhuǎn)、分配不公等問題，需要建立入市交易平臺，完善相關(guān)監(jiān)管措施。牛海鵬（2015）認(rèn)為土地入市機(jī)制應(yīng)加大對農(nóng)民的指導(dǎo)，政府要設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)。何格（2016）分析了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市運行機(jī)制、相關(guān)配套改革問題，認(rèn)為應(yīng)將完善收益分配的重點放在優(yōu)化法律制度上。

3.關(guān)于入市收益分配主體研究

張鵬（2007）認(rèn)為為了保障農(nóng)民的主體地位應(yīng)提高集體經(jīng)濟(jì)組織的收益分配占比；石小石（2016）認(rèn)為在增值收益分配主體中存在著三層收益分配關(guān)系，一是政府與農(nóng)民集體；二是各級政府間；三是集體和農(nóng)民間，劉曉（2016）認(rèn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配要以集體組織為主體，鄭和園（2016）認(rèn)為在增值收益的分配中，要重視保障土地使用人的權(quán)益。

三、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配中存在的問題

（一）土地入市增值收益難以確定

增值收益的確定難度較大，一方面，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中產(chǎn)生較多的隱性成本，尤其是隱性投入和歷史投入，這些投入成本難以計算衡量，在入市過程中，計算資料缺失，工作量大，對于專業(yè)性人員要求較高，人力投入和時間投入計算復(fù)雜，另一方面，對于入市帶來的一些非直接性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償收益，尚沒有明確統(tǒng)一的統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致增值收益確定難度加大。

（二）各地區(qū)參與分配的方式不同

由于目前我國土地入市機(jī)制發(fā)展還不完善，各地區(qū)間參與收益分配的主體未能形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，從產(chǎn)權(quán)的角度來看，集體經(jīng)濟(jì)組織作為所有者，農(nóng)民擁有土地的使用權(quán)，政府作為國家行使權(quán)力的代表，在交易過程中履行監(jiān)督管理的職責(zé)，擁有參與經(jīng)營性建設(shè)用地入市所帶來的增值收益分配的權(quán)利。但在具體實施的過程中，由于各地狀況不同，對于參與增值收益分配的主體存在著不同看法。從現(xiàn)在各地區(qū)分配現(xiàn)狀來看，參與分配的最大受益者各地區(qū)都有不同，例如鄲縣發(fā)展中將集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展列于重要地位，媚潭縣側(cè)重于在入市過程中了保護(hù)農(nóng)民利益。各地發(fā)展各有側(cè)重，主體側(cè)重的不同難以在全國形成統(tǒng)一適用的收益分配方式。

（三）缺少入市增值收益分配管理機(jī)制

政府發(fā)布的相關(guān)文件僅對入市的對象、入市的交易流程和政府參與分配的方式進(jìn)行了規(guī)定說明，但對于集體內(nèi)部的分配比例缺少明確規(guī)定，農(nóng)民個人的利益保護(hù)缺少法律支撐。同時，在土地入市流轉(zhuǎn)中缺少統(tǒng)一的規(guī)范管理，造成了私下交易和交易糾紛等的社會亂象，土地交易市場混亂，無法有序進(jìn)行交易，加上政府的入市方案缺少對入市交易過程及增值收益分配的管理，致使分配管理機(jī)制缺失，難以保證分配的有序進(jìn)行。對土地私下流轉(zhuǎn)等亂象缺少相關(guān)懲罰規(guī)定，為私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象的發(fā)生提供了違法機(jī)會，造成了相關(guān)主體的權(quán)益受到侵害。

（四）管理監(jiān)督機(jī)制缺失

由于我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的過程及收益分配比例等缺乏相關(guān)法律法規(guī)作為依據(jù)，監(jiān)督監(jiān)管無法順利進(jìn)行，產(chǎn)生一系列亂象。在具體的入市交易過程中，缺乏地方性政策對監(jiān)督制度進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定說明，執(zhí)行監(jiān)督缺乏法律保障，影響了土地入市流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的增值收益分配的公平和透明，如村集體組織對土地增值收益亂用濫用，財務(wù)不公開、集體經(jīng)濟(jì)組織收益的使用缺乏監(jiān)督制約等現(xiàn)象，這損害了村集體組織和農(nóng)民的切身利益。

四、針對增值收益分配存在問題的對策建議

（一）完善土地產(chǎn)權(quán)

明確土地產(chǎn)權(quán)，理清權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，確定土地權(quán)利歸屬，遵循法制法規(guī)對土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。在土地產(chǎn)權(quán)完善過程中，土地管理部門要對農(nóng)村集體建設(shè)用地的面積、區(qū)位及用途等方面進(jìn)行實地調(diào)查，劃清集體和國家、集體和集體，各集體小組間和各村民間的產(chǎn)權(quán)歸屬，保護(hù)土地使用者的合法權(quán)益。完善土地登記制度，明晰土地權(quán)利之間的界限，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，以證書和法律法規(guī)保護(hù)集體土地產(chǎn)權(quán)的合法歸屬，為土地使用者提供合理的依據(jù)和保障。

（二）建立城鄉(xiāng)基本一致的地價體系

按照發(fā)展規(guī)律，尊重自然、社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的統(tǒng)一性及差異性，合理確定土地質(zhì)量和土地價值，土地質(zhì)量和價值進(jìn)行評估應(yīng)按照相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，對將要入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地按照其等級，用途與所對應(yīng)的基準(zhǔn)地價標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基準(zhǔn)地價體系。同時，相關(guān)部門修改完善相關(guān)法律法規(guī)，對城鎮(zhèn)土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓進(jìn)行明確規(guī)定，對城鎮(zhèn)土地估價的標(biāo)準(zhǔn)和過程進(jìn)行規(guī)范，建立完善統(tǒng)一的配套方法和政策標(biāo)準(zhǔn)，為建立城鄉(xiāng)基本一致的地價體系奠定基礎(chǔ)。

（三）制定合理的增值收益分配制度

國家要設(shè)置合理的收益分配比例，要明確收益分配比例，由于各地區(qū)發(fā)展不同，在確定各利益主體之間的分配比例時可以因地施策，農(nóng)民獲得收益的方式要明確統(tǒng)一，公開透明。根據(jù)不同地區(qū)實際情況，對增值收益進(jìn)行不同方式的使用，可以將部分增值收益用作村集體成員的社會生活保障，在保證收益穩(wěn)定的同時，促進(jìn)集體組織和農(nóng)民生活穩(wěn)定，為農(nóng)民獲得更多財產(chǎn)性收入提供保障，釋放農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的潛在價值，促進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。

（四）加強(qiáng)流轉(zhuǎn)及收益分配過程的監(jiān)督

土地入市要經(jīng)過嚴(yán)格的審查，土地入市的交易雙方要嚴(yán)格遵守交易程序，按照交易程序進(jìn)行，在達(dá)成交易約定后，政府要對交易土地使用的合法性和增值收益分配的合理性進(jìn)行監(jiān)督。政府可以通過建立相應(yīng)的監(jiān)督部門，對增值收益的分配過程進(jìn)行合法監(jiān)督，明確增值收益的分配原則，對分配主體得到的份額是否符合規(guī)定進(jìn)行監(jiān)察，同時，對增值收益的使用進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，使得資金的使用透明化，合理化，提高增值收益的使用效率。

總結(jié)

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點越來越多，規(guī)模越來越大，更多主體的利益應(yīng)得到保護(hù)，參與到社會發(fā)展中來，共享社會發(fā)展的成果。但由于我國現(xiàn)存的城鄉(xiāng)土地二元制度，以及相關(guān)法律還不完善，對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市造成了阻礙，因此，國家需要制定完善相關(guān)的法律，使各個主體的利益得到保障。探索集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的模式，通過對流轉(zhuǎn)收益分配現(xiàn)狀、流轉(zhuǎn)收益分配問題等的研究，對集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的土地增值收益分配方式做出合理規(guī)定，既要保障土地增值收益在農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部公平有效的分配，又要完成了中央農(nóng)村土地制度改革提出的在國家、集體和個人之間均衡分配的目標(biāo)。