地方政府融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型對(duì)策

朱 琳/文

一、引言

按照國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》的定義，地方政府融資平臺(tái)指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。政府融資平臺(tái)成立的原因是政府資金來(lái)源匱乏，所以融資平臺(tái)主要承擔(dān)政府投資項(xiàng)目的融資功能。各平臺(tái)公司借助地方政府的信用擔(dān)保進(jìn)行貸款、發(fā)債等融資活動(dòng)，融資后在主要投入于基礎(chǔ)設(shè)施類建設(shè)項(xiàng)目，以達(dá)到改善當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)設(shè)施和服務(wù)水平，提高居民生活水平的目的。特別是2008年金融危機(jī)后，地方政府融資平臺(tái)的設(shè)立和發(fā)展受到了我國(guó)政府的大力支持，使其一度成為最為活躍的投融資主體之一。

隨著政府融資平臺(tái)公司的不斷發(fā)展，與其相關(guān)的政府提供隱形擔(dān)保、違規(guī)擔(dān)保、金融機(jī)構(gòu)違規(guī)提供流動(dòng)資金貸款等問(wèn)題層出不窮。2014年，國(guó)家發(fā)布實(shí)施了新預(yù)算法和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)），通過(guò)政策來(lái)規(guī)范政府融資平臺(tái)的舉債行為。2017年以來(lái)，財(cái)政部等六部委《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）和《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）、審計(jì)署《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》等政策陸續(xù)出臺(tái)，使得各平臺(tái)公司的融資渠道受到限制，融資信用也大打折扣，融資難成為限制其以傳統(tǒng)政府擔(dān)保模式運(yùn)作的主要瓶頸。加之近年來(lái)“去杠桿”問(wèn)題的提出，平臺(tái)公司所面臨的發(fā)展困難不容小覷。在新形勢(shì)、新要求下，平臺(tái)公司需要打破傳統(tǒng)的發(fā)展模式，轉(zhuǎn)型已成必然之舉。

二、地方政府融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的必要性

（一）提升融資能力，保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)

地方政府融資平臺(tái)公司以往主要承擔(dān)政府的融資功能，靠中短期債務(wù)來(lái)投資各類市政建設(shè)類項(xiàng)目，而這些項(xiàng)目一般具有投資建設(shè)周期長(zhǎng)，收益回收期長(zhǎng)的特點(diǎn)，所以各平臺(tái)公司在傳統(tǒng)模式下，僅依靠政府的信用擔(dān)保來(lái)貸款或發(fā)債遠(yuǎn)不能保證所投項(xiàng)目的資金充足，往往在項(xiàng)目還未開(kāi)始進(jìn)入盈利期時(shí)就要再投新項(xiàng)目，這對(duì)于融資渠道單一的平臺(tái)公司而言，很容易因?yàn)檫^(guò)高的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和償債能力的欠缺導(dǎo)致資金鏈斷裂等問(wèn)題。

平臺(tái)公司進(jìn)行市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，可以積極尋找多個(gè)融資渠道，一方面能夠?qū)⑺俄?xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目周期及預(yù)期收益和融資方式搭配起來(lái)，大大降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；另一方面則是通過(guò)保證必要的償債能力來(lái)提升融資信用，維持資金運(yùn)轉(zhuǎn)合理，保證各項(xiàng)目的正常建設(shè)。

（二）嚴(yán)把管控風(fēng)險(xiǎn)，促使地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型

《預(yù)算法》和國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》明確規(guī)定，不得違規(guī)新增地方政府融資平臺(tái)貸款，嚴(yán)禁接受地方政府擔(dān)保兜底。近年來(lái)，根據(jù)財(cái)政部和銀保監(jiān)會(huì)的多項(xiàng)政策、文件要求，平臺(tái)公司受到的融資監(jiān)管愈發(fā)嚴(yán)格，2019年就有9例關(guān)于銀保監(jiān)會(huì)對(duì)金融機(jī)構(gòu)違規(guī)向平臺(tái)公司提供貸款的行政處罰，國(guó)家通過(guò)各類監(jiān)管政策嚴(yán)格管控各地地方政府融資平臺(tái)的貸款風(fēng)險(xiǎn)，促使地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型。

（三）保證基建類項(xiàng)目正常運(yùn)行，打造優(yōu)質(zhì)生活環(huán)境

融資平臺(tái)融資成功后一般將資本金投入到各地方的基礎(chǔ)設(shè)施和公益性類項(xiàng)目的建設(shè)開(kāi)發(fā)及經(jīng)營(yíng)管理，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型能夠給予平臺(tái)公司更多投資視角、拓寬融資渠道，保證公司的盈利性，進(jìn)而為基建項(xiàng)目提供充足的建設(shè)資金?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要包括城市軌道交通、水熱電氣等市政建設(shè)，高速公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)等交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)，廣場(chǎng)、污水處理、垃圾處理場(chǎng)等城鎮(zhèn)建設(shè)；公益性建設(shè)主要包括公租房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房建設(shè)以及教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等。通過(guò)這些基礎(chǔ)設(shè)施類建設(shè)項(xiàng)目達(dá)到改善當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)設(shè)施和服務(wù)水平，打造優(yōu)質(zhì)生活環(huán)境進(jìn)而提高居民生活水平。

三、地方政府融資平臺(tái)存在的問(wèn)題

（一）政企不分的企業(yè)性質(zhì)

政府融資平臺(tái)既作為企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)但同時(shí)卻又帶有“政府”特征，這種雙重性質(zhì)導(dǎo)致平臺(tái)公司治理結(jié)構(gòu)不健全、企業(yè)文化因循守舊等與現(xiàn)代企業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)格格不入的特征。

1.治理結(jié)構(gòu)不健全

政府融資平臺(tái)是由當(dāng)?shù)卣①Y建立，其作為金融危機(jī)后刺激經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)地方政府GDP的重要融資手段，它的成立和組建過(guò)程都是由政府全程操作，造成其內(nèi)部管理者大多曾經(jīng)擔(dān)任政府官員并且公司內(nèi)部保留了政府機(jī)構(gòu)的行政管理特色。

其內(nèi)部雖然建立了董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、管理層的組織機(jī)構(gòu)，但是重要高層人員多由國(guó)資委委派擔(dān)任，政府的直接選派很大程度上導(dǎo)致董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員在履行職責(zé)時(shí)不客觀、不獨(dú)立。類行政機(jī)構(gòu)混雜事業(yè)編制體制導(dǎo)致政府融資平臺(tái)建立的現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)停于表面，實(shí)則潰不成形。

2.企業(yè)文化因循守舊

政府融資平臺(tái)政企不分的性質(zhì)除了體現(xiàn)在公司組織機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，還影響企業(yè)的組織文化。由于企業(yè)和政府雙重特征的影響，政府融資平臺(tái)內(nèi)部過(guò)于注重人際關(guān)系，繁雜的人情世故嚴(yán)重影響企業(yè)健康積極地發(fā)展。因循守舊管理風(fēng)格給融資平臺(tái)形成自己獨(dú)特的企業(yè)文化造成很大的阻力。守舊粗放的管理文化和冗余復(fù)雜的人事關(guān)系也給平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型造成了阻礙。

（二）復(fù)雜特殊的委托代理關(guān)系

政府融資平臺(tái)作為我國(guó)政府在2008年金融危機(jī)后刺激經(jīng)濟(jì)的手段之一，是一類較為特殊的組織。在政府融資平臺(tái)中主要存在三層委托代理關(guān)系，分別是：社會(huì)公眾對(duì)地方政府的委托、地方政府對(duì)融資平臺(tái)的委托及融資平臺(tái)對(duì)各投資公司的委托。復(fù)雜的委托代理關(guān)系導(dǎo)致委托者與被委托者之間的信息不對(duì)稱，致使投資公司和地方政府不能及時(shí)有效地監(jiān)督融資平臺(tái)的投融資行為，國(guó)家雖然是各融資平臺(tái)的所有者，但是由于地方政府的利益、政績(jī)等原因，中央無(wú)法直接干預(yù)各地方政府融資平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)，不能直接對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行有效控制。基于以上復(fù)雜多層的委托代理關(guān)系，導(dǎo)致政府融資平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)管理游離于國(guó)家、地方政府、銀行及社會(huì)各界的監(jiān)督之外，為政府融資平臺(tái)產(chǎn)生逆向選擇等不利于企業(yè)管理、發(fā)展的問(wèn)題創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。

（三）較高的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

政府融資平臺(tái)存在融資結(jié)構(gòu)單一、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高、信息不對(duì)稱等較為突出的問(wèn)題，這些制約了各政府融資平臺(tái)快速健康地發(fā)展。在融資方式方面，各政府融資平臺(tái)主要借助地方政府的信用擔(dān)保進(jìn)行融資，以向銀行申請(qǐng)貸款和發(fā)行城投債為主，融資渠道極其有限，而平臺(tái)公司所投資的基礎(chǔ)類設(shè)施和公共產(chǎn)品服務(wù)很多都有著項(xiàng)目周期長(zhǎng)、盈利呈現(xiàn)公益性、現(xiàn)金流回收較為緩慢的特點(diǎn)，有限的融資方式與不匹配的投資收益表現(xiàn)致使融資平臺(tái)的還款壓力大，負(fù)債比率較高且償債能力不足，面臨較高的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

四、地方政府融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的對(duì)策

（一）調(diào)整組織架構(gòu)

1.人員構(gòu)成

鑒于政府融資平臺(tái)本身依靠政府又面臨市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的特殊性，筆者對(duì)平臺(tái)公司治理結(jié)構(gòu)的改革提出以下建議：在政府融資平臺(tái)的董事會(huì)中進(jìn)行職責(zé)分離，特別需要重新調(diào)整風(fēng)控委員會(huì)的人員構(gòu)成，可以從內(nèi)審部及其他業(yè)務(wù)部門調(diào)配風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)豐富的人員重新組成風(fēng)控會(huì)，負(fù)責(zé)政府融資平臺(tái)各項(xiàng)重大決策的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以應(yīng)對(duì)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型初期的各類風(fēng)險(xiǎn)。在以往行政官員任職較為集中的部門，還應(yīng)重新分配董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和各職能部門的人員構(gòu)成，確保各部門的人員構(gòu)成在年齡、性別、專業(yè)技術(shù)等方面都符合平臺(tái)公司市場(chǎng)化發(fā)展的特點(diǎn)。

2.人才招聘

在人才招聘方面，平臺(tái)公司應(yīng)積極補(bǔ)充現(xiàn)代化企業(yè)管理人才，特別針對(duì)基建、市政類項(xiàng)目，應(yīng)培養(yǎng)專業(yè)人才進(jìn)行項(xiàng)目周期、預(yù)期收益率等內(nèi)容的準(zhǔn)確測(cè)算，以便在考慮融資方式的選擇時(shí)進(jìn)行合理搭配；為應(yīng)對(duì)市場(chǎng)環(huán)境的千變?nèi)f化，平臺(tái)公司在轉(zhuǎn)型之際應(yīng)招聘和培養(yǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理方面的人才，特別是針對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高的難題，通過(guò)在企業(yè)的管理、運(yùn)營(yíng)、融資方式選擇等方面科學(xué)應(yīng)對(duì)和管理風(fēng)險(xiǎn)，保證其市場(chǎng)化運(yùn)作的順利進(jìn)行。

（二）拓寬融資渠道，合理選擇融資方式

在融資方式方面，除了貸款和發(fā)行城投債以外，平臺(tái)公司應(yīng)積極考慮市場(chǎng)化運(yùn)作方式，比如對(duì)于不同性質(zhì)不同收益的項(xiàng)目考慮采用PPP模式、發(fā)行專項(xiàng)債券等方式進(jìn)行融資。更要參考現(xiàn)代企業(yè)的市場(chǎng)化運(yùn)作模式，積極爭(zhēng)取社會(huì)資本、民間資本爭(zhēng)取項(xiàng)目資金，對(duì)于大型建設(shè)項(xiàng)目，可以考慮參與信托或引入PPP模式進(jìn)行融資，既能分散融資風(fēng)險(xiǎn)，又利用多種融資途徑保證項(xiàng)目資金，提升融資信用的同時(shí)也能保持資金鏈健康運(yùn)轉(zhuǎn)。

在融資方式選擇上，應(yīng)根據(jù)具體項(xiàng)目的項(xiàng)目周期、預(yù)計(jì)投資報(bào)酬率來(lái)確定不同的融資方式，將項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)與融資方式相匹配，避免銀行貸款融資帶來(lái)的高成本和高風(fēng)險(xiǎn)，也通過(guò)這種方式逐步清理存量債務(wù)，完成市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。

（三）投資業(yè)務(wù)多元化

積極響應(yīng)政府號(hào)召，除在組織結(jié)構(gòu)上、資本注入方面向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，在投資業(yè)務(wù)方面也應(yīng)積極尋求多元化方式，改變以往傳統(tǒng)的單一項(xiàng)目投資。平臺(tái)公司以往的業(yè)務(wù)往往針對(duì)市政、城鎮(zhèn)、公益性建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施類建設(shè)，這類項(xiàng)目具有項(xiàng)目周期長(zhǎng)，開(kāi)發(fā)難度大，收益回收期長(zhǎng)等特點(diǎn)，而公益性項(xiàng)目一般投資報(bào)酬率不高，主要是以改善居民生活為主要目的。而面對(duì)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，平臺(tái)公司應(yīng)改變單一投資模式，綜合考慮可承受的風(fēng)險(xiǎn)與項(xiàng)目的盈利能力，選擇開(kāi)展不同類型的業(yè)務(wù)投資，例如：同一個(gè)政府融資平臺(tái)下的不同平臺(tái)公司，可以涉足非關(guān)聯(lián)領(lǐng)域，不僅是傳統(tǒng)基建類項(xiàng)目，科教文衛(wèi)等領(lǐng)域也可以開(kāi)展投資，通過(guò)非相關(guān)領(lǐng)域不同風(fēng)險(xiǎn)的多元化投資來(lái)達(dá)到分散風(fēng)險(xiǎn)的目的。同時(shí)，提升公司所有項(xiàng)目的綜合回報(bào)率，增強(qiáng)償債能力，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）清理資產(chǎn)，提高資產(chǎn)質(zhì)量

受特定類投資項(xiàng)目的影響，平臺(tái)公司賬面很多資產(chǎn)的價(jià)值較難估計(jì)且實(shí)質(zhì)擁有權(quán)難以區(qū)分，很難利用這類資產(chǎn)變現(xiàn)或抵押，對(duì)于這類資產(chǎn)可以與政府協(xié)商進(jìn)行置換、調(diào)整，力求注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。在轉(zhuǎn)型初期，平臺(tái)公司可以聯(lián)合資產(chǎn)管理公司，賣出到期無(wú)法兌付的債務(wù)，同時(shí)對(duì)內(nèi)部的低效資產(chǎn)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性重組盤活，利用低效資產(chǎn)重組盤活收益償付相關(guān)債務(wù)?？偟膩?lái)說(shuō)，剝離不良資產(chǎn)，盤活現(xiàn)有資源，提高資產(chǎn)利用率，利用優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)加大投資、滿足融資需求，轉(zhuǎn)“活”資金鏈，實(shí)現(xiàn)高效市場(chǎng)化運(yùn)作。

（五）建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

大部分政府融資平臺(tái)沒(méi)有建立實(shí)質(zhì)性的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，也沒(méi)有專門的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)。由于市場(chǎng)、行業(yè)、經(jīng)濟(jì)、政策法規(guī)和其他經(jīng)營(yíng)條件變幻莫測(cè)，為有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)并適應(yīng)市場(chǎng)運(yùn)作，平臺(tái)公司需要建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

需要先識(shí)別出平臺(tái)公司面臨的風(fēng)險(xiǎn)，即實(shí)現(xiàn)平臺(tái)己確立目標(biāo)的現(xiàn)存或潛在障礙，分析哪些因素會(huì)阻礙平臺(tái)公司實(shí)現(xiàn)其關(guān)鍵業(yè)務(wù)目標(biāo)。具體來(lái)說(shuō)，平臺(tái)公司應(yīng)針對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)確立具體的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。再按照風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，逐項(xiàng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)大小進(jìn)行評(píng)估。進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，需要綜合考慮到風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的各種原因。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)超過(guò)預(yù)先制定的可承受的既定值，風(fēng)險(xiǎn)警報(bào)響起，平臺(tái)公司應(yīng)對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)給予特別關(guān)注，并進(jìn)入應(yīng)對(duì)階段。

通過(guò)建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，增強(qiáng)政府融資平臺(tái)內(nèi)部的風(fēng)控意識(shí)。對(duì)于預(yù)警并應(yīng)對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)，平臺(tái)公司還需要實(shí)時(shí)追蹤風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施的實(shí)施效果，并不斷調(diào)整和修正風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的關(guān)鍵指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)化運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)管理。

五、結(jié)語(yǔ)

本文介紹了我國(guó)政府融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型背景，提出了平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的必要性，在分析融資平臺(tái)存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上提出了政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的對(duì)策。希望本文對(duì)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的平臺(tái)公司帶來(lái)一定啟示，相信經(jīng)過(guò)不斷探索與總結(jié)，各平臺(tái)公司定能盡快實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，更好地為地方經(jīng)濟(jì)服務(wù)。