淺析瀾湄執(zhí)法中心在區(qū)域安全合作中的平臺作用

姜 水

(公安部國際合作局，北京 100741)

新冠肺炎疫情催化大國競爭和國際格局的深刻變化。中國國家主席習近平近期指出，在應對這場全球公共衛(wèi)生危機的過程中，構建人類命運共同體的迫切性和重要性更加凸顯。瀾湄合作是首個得到瀾湄流域國家共同正式認可且已進入建設議程的命運共同體，是推動命運共同體建設的“關鍵第一步”，具有全球示范意義。瀾滄江-湄公河綜合執(zhí)法安全合作中心(以下簡稱瀾湄執(zhí)法中心)是2016年3月舉辦的瀾湄合作第一次領導人會議確定的45個早期收獲項目中唯一一個執(zhí)法安全類項目，是流域各國執(zhí)法部門參與構建人類命運共同體的具體貢獻。

一、瀾湄執(zhí)法中心成立的重要意義

發(fā)展和穩(wěn)定是每個國家的基本任務。瀾湄區(qū)域的主要矛盾和當務之急是發(fā)展問題，而安全與穩(wěn)定是阻礙瀾湄流域全面發(fā)展最主要的因素之一。湄公河地區(qū)因國家治理體系和治理能力失序的溢出效應，長期以來形成了犯罪集中的“安全洼地”，恐怖主義、毒品生產(chǎn)與販運愈演愈烈，非法移民、民族分裂主義、傳染性疾病、經(jīng)濟金融安全以及信息安全等問題十分突出，并具備不斷加劇的外部條件。舉例來說，根據(jù)中國國家禁毒委員會辦公室發(fā)布的中國毒品形勢報告，“金三角”地區(qū)仍是中國毒品的主要來源， 2019年中國繳獲來自“金三角”的主要毒品占全國繳獲量的82.7%(1)中國政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/xinwen/2020-06/28/content_5522443.htm.。因此，瀾湄各國一致同意將“政治-安全”列為瀾湄合作三大支柱之首。

瀾湄執(zhí)法中心是瀾湄流域首個次區(qū)域國際執(zhí)法合作機制，其創(chuàng)立改變了該區(qū)域以往經(jīng)濟為主的外交方式，聚焦各國高度關切的安全合作這一抓手，在瀾湄區(qū)域各類國際機制中獨樹一幟，得到周邊國家的熱烈響應，柬埔寨洪森首相親自致信對中心的成立表示祝賀。瀾湄執(zhí)法中心以維護區(qū)域安全穩(wěn)定為共同愿景團結區(qū)域各國軍方、警方執(zhí)法強力部門，有效地填補了該區(qū)域相對滯后的執(zhí)法安全合作空白，是彌補“安全短板”，合作治理犯罪“洼地效應”的有效平臺，必將促進瀾湄國家經(jīng)濟社會安全穩(wěn)定發(fā)展。隨著瀾湄經(jīng)濟一體化進程不斷推進，跨國貿(mào)易和科技進步推動本區(qū)域人流、物流、信息流、資金流持續(xù)高速往來，安全風險也必將高速攀升，瀾湄執(zhí)法中心這一區(qū)域執(zhí)法安全合作機制的作用必將得到凸顯。

二、瀾湄執(zhí)法中心的獨特優(yōu)勢及重要作用

“大道至簡、實干為要”。瀾湄執(zhí)法中心自2018年7月正式運營以來，利用自身國際組織平臺一步一個腳印地開展務實合作，逐步成為區(qū)域“安全治理”的重要一極，為促進區(qū)域共同繁榮發(fā)揮著不同于國家政府外交、政黨外交等形式外交的獨特作用。

(一)提供了常設的區(qū)域執(zhí)法合作平臺，增強了維護區(qū)域安全穩(wěn)定的“危機防火墻”

區(qū)域安全治理需要各國彼此間經(jīng)常性的溝通、對話和協(xié)作。瀾湄執(zhí)法中心作為專司其職的專門機構，配備了由各國執(zhí)法人員組成的專業(yè)力量，搭建了加密通信和視頻會議專門網(wǎng)絡，為各成員國提供了穩(wěn)定可靠的聯(lián)絡渠道和多邊對話機制的合作平臺。中心具有超越國家間社會制度和意識形態(tài)差別的中立性，以預防和打擊流域犯罪為流域各國共同目標，為各方國際執(zhí)法合作和協(xié)商提供了重要平臺，拓寬了國家與國家間的執(zhí)法安全對話與溝通渠道。通過不定期各類會議、研討、論壇、互訪，各成員國表達意見、傳遞訴求，與其他成員國就關注的執(zhí)法安全問題交換看法，建立了執(zhí)法安全合作的常態(tài)機制。

作為瀾湄區(qū)域目前唯一能夠提供執(zhí)法安全治理領導力的國際機制，瀾湄執(zhí)法中心在危機發(fā)生時可以在相互信任的基礎上激發(fā)安全預警機制和應急處置機制，從而協(xié)調整個區(qū)域的應對工作，為區(qū)域國家提供安全合作機制性保障。

(二)搭建了便捷的數(shù)據(jù)傳輸網(wǎng)絡和情報信息平臺，便利各國共享區(qū)域執(zhí)法基礎數(shù)據(jù)

傳統(tǒng)雙邊警務合作中，情報信息傳播大都是通過各國政府或駐外使館正式的外交文書。這種以政府外交文書為載體的傳播渠道，由于受到時空限制，嚴重影響警務合作所必需的時效性，經(jīng)常出現(xiàn)傳達不完全甚至根本無法傳達，從而造成警情的不對稱和傳遞不及時，有可能導致合作滯后危及相關國家人民的生命財產(chǎn)安全。

瀾湄執(zhí)法中心應用先進的“虛擬機+VPN云服務”網(wǎng)絡加密技術，在極短時間內高效率地搭建了“四橫兩縱”流域警務數(shù)據(jù)傳輸網(wǎng)絡、違法犯罪信息數(shù)據(jù)庫(目前已收錄3171條通緝人員和失蹤人口信息)，并建立了相應的跨國案件協(xié)查與情報信息管理系統(tǒng)，為瀾湄各國執(zhí)法部門提供了上機培訓，為案件協(xié)查提供技術支撐和服務保障。此外，中心搭建的720P高清加密視頻會議系統(tǒng)，使各成員國間非接觸式面對面交流成為常態(tài)，尤其是此次疫情期間凸顯了不可替代的作用。瀾湄執(zhí)法中心的通信系統(tǒng)依照國際通信安全標準，各成員國不但可以自行建設和拓展，還可通過移動撥號方式與各辦案部門連接，加大了系統(tǒng)覆蓋面和靈活性，獲得了各成員國的信任。目前終端遍及中、老、緬、柬四國5個中央節(jié)點及2個省級節(jié)點共60余臺終端。疫情期間，各成員國充分利用中心信息平臺多次召開視頻會議、協(xié)調聯(lián)合行動、商談個案合作、交流情報信息。

(三)匯聚各成員國執(zhí)法人員集中辦公提高了打擊流域突出犯罪問題、協(xié)調緊急突發(fā)案事件的效率

作為執(zhí)法安全國際機制，其效能歸根結底是看能不能為各成員國解決犯罪問題。瀾湄執(zhí)法中心目前匯集了來自柬埔寨、中國、老撾、緬甸四個國家選拔的精干執(zhí)法人員，全天候專門針對流域突出犯罪問題開展工作，這是中心最寶貴的人脈資產(chǎn)和無可替代的團隊合作優(yōu)勢。目前瀾湄執(zhí)法中心已組織開展了打擊人口拐賣與打擊易制毒化學品非法販運的兩個聯(lián)合行動，并已陸續(xù)協(xié)助老撾、緬甸、越南和中國安徽、浙江、河北、江西等地公安機關完成了多起失蹤人員核查以及追逃、解救被跨國拐賣人員的成功案例。近期，經(jīng)中心統(tǒng)一協(xié)調部署，老撾波喬軍區(qū)與波喬省公安廳成功解救被拐賣至老撾金木棉特區(qū)的肖某凡(女，13歲)等6名中國籍未成年人，并抓獲劉某飛(男，20歲)等2名嫌疑人。辦案期間，正值老撾一年一度的潑水節(jié)，且受疫情影響，老撾全國各大機構均未正常上班，各地封城管控。中心通過為各國搭建的視頻會議系統(tǒng)進行遠程案件會商，由老方同事對接老撾公安部打拐職能部門，有效地發(fā)揮了中心執(zhí)法平臺系統(tǒng)和執(zhí)法人脈網(wǎng)絡的功能作用，克服了疫情期間防控措施嚴密辦案人員無法跨境往來的困難，實現(xiàn)全天候與中方、老方辦案單位保持緊密聯(lián)系，及時傳遞最新線索，快速核查交換證據(jù)，確保案件得以快速突破。

此外，各成員國也積極為中心建設貢獻力量，老撾和柬埔寨都分別建立了跨部門國內聯(lián)絡協(xié)調機構，專司與瀾湄執(zhí)法中心工作對接。其中老撾的聯(lián)絡機構由九個部門組成；柬埔寨的聯(lián)絡機構由內政部國務秘書親自牽頭、成員單位囊括了內政部所有執(zhí)法部門。各成員國在機構和人員建設方面的共同努力，必將極大促進區(qū)域執(zhí)法合作執(zhí)行力的提升。

(四) 培訓、援助與行動的聯(lián)動模式，扎實推進區(qū)域執(zhí)法能力建設

瀾湄執(zhí)法中心堅持以聯(lián)合行動為引領，通過援助和培訓彌補行動中發(fā)現(xiàn)的硬件和能力不足，進而促進行動產(chǎn)生更大成果，驅動培訓、援助與行動三者間的良性循環(huán)。例如，瀾湄執(zhí)法中心在深入調研的基礎上，先后援助老撾在南塔、波喬兩省湄公河沿岸建成12個救援點和4個查緝點，配備了基本救援和查緝設備，并陸續(xù)援助了執(zhí)法巡邏快艇和機動車輛。其中班懷隆救援點一經(jīng)投入使用，即查獲搖頭丸2282袋、450千克，冰毒600千克。結合流域各國執(zhí)法部門實戰(zhàn)需求，中心為各成員國舉辦了各類執(zhí)法研修班8期，培訓內容涵蓋打擊人口拐賣、禁毒、反恐怖預警、重大活動安保等瀾湄流域國家共同關注的突出犯罪問題，并開設了指揮能力等研修課程。兩年來與云南警官學院等院校合作，共為170余名來自瀾湄流域各國中高層執(zhí)法官員提供了優(yōu)質的培訓研修資源，深化了流域各國執(zhí)法機構及人員間的互信和友誼。這些執(zhí)法能力建設項目受到了各成員國熱烈歡迎，經(jīng)常要求增加參訓名額和延長培訓時間。泰、越兩國通過派員出席中心組織的培訓和研討，也感受到了中心推動區(qū)域執(zhí)法合作的誠意。此外，中心連續(xù)成功舉辦三屆瀾湄流域執(zhí)法安全合作論壇及征文活動，邀請各國、各界專家學者、執(zhí)法官員240余人獻言獻策，收集論文210余篇。今后中心還將結合流域執(zhí)法安全智庫建設，進一步擴大論壇等交流活動的范圍、增加活動頻率，力爭將該論壇打造成流域安全執(zhí)法合作的知識管理平臺。

除了組織培訓班、研討會、論壇，瀾湄執(zhí)法中心陸續(xù)接待了緬甸內政部長、泰國肅毒委秘書長、柬埔寨警察副總監(jiān)、老撾國防部代表團等多個高級別代表團，并組織來自湄公河國家的代表團赴東道國發(fā)達省份執(zhí)法部門開展社情、警情考察和經(jīng)驗交流，充分踐行中心以安全服務流域各國社會經(jīng)濟社會發(fā)展的宗旨。

三、瀾湄中心可持續(xù)發(fā)展若干思考

雖然因疫情出現(xiàn)了沖擊，但全球化和區(qū)域一體化仍是歷史大勢不可逆轉。瀾湄地區(qū)將是帶動未來全球新一輪人流、物流、能源等國際化增長的重要一極。瀾湄合作是區(qū)域各國共同推動未來經(jīng)濟社會發(fā)展的重要舉措。瀾湄執(zhí)法中心即將進入承前啟后大發(fā)展的關鍵時期。

(一)充分發(fā)揮瀾湄執(zhí)法中心的中立性特色

瀾湄各國本著“共商共建共享”的理念共同創(chuàng)立了瀾湄執(zhí)法中心。塑造瀾湄執(zhí)法中心超然于各國的獨立性，以便更好地統(tǒng)籌協(xié)調區(qū)域執(zhí)法安全事務、積極提升區(qū)域執(zhí)法安全“區(qū)域一盤棋”的一致性。通過近兩年來的工作，各國對中心國際中立地位的認識不斷轉化，但轉化不可能一蹴而就。今后要不斷強化中心客觀公正中立透明的形象，以整個流域的視角進行整體協(xié)調，才能突破各國單一無法解決的瓶頸問題。例如，如由瀾湄執(zhí)法中心倡議流域各類聯(lián)合行動(如平安航道掃毒、湄公河聯(lián)合巡邏)，就比僅由單邊發(fā)起倡議更易于被各國接受。作為中立性的國際組織，瀾湄執(zhí)法中心可以通過議題議程設置、會議決議或共同聲明等形式，關注流域執(zhí)法安全領域的共同利益，帶動各成員國參與和支持，推動共同發(fā)展?？梢哉f，中立性是瀾湄執(zhí)法中心建立的初心，也是最珍貴的資產(chǎn)，應善于強化、保護和利用。

(二)以規(guī)則體系的制定提升中心的權威平臺作用

評價一個國際機制是否有效，主要看其在多大程度上影響和塑造國際行為。而塑造和引領國際行為的最根本手段是規(guī)則體系和行為標準的制定。當前全球化受到?jīng)_擊，卻會更加催動區(qū)域一體化進程。因此，“共商共建共享”不能只是愿景，更需要通過瀾湄執(zhí)法中心建立相配套的制度，制定統(tǒng)一的跨境執(zhí)法安全合作規(guī)范與規(guī)則，來規(guī)范和激勵區(qū)域各成員國的安全執(zhí)法合作行為，并通過高效的制度使各國的執(zhí)法合作直接受益。該制度除了要包含具體的行為規(guī)范外，還要包含相應的監(jiān)督機制和獎懲措施，以此來為公正有序的瀾湄安全執(zhí)法合作提供制度保障，真正將中心建設成為各國聯(lián)合行動、情報交流、能力建設的權威平臺。同時，在制訂這些制度時也要特別注意不能過于繁瑣、不能過度官僚化和程序化，規(guī)避“代理人困境”“惰性機制”等傳統(tǒng)國際組織通病，以提高機制決策效率。

(三)各成員國可持續(xù)性地加大對瀾湄執(zhí)法中心的投入和支持力度

為了將瀾湄執(zhí)法中心建設得更加強大、為各成員國提供更好的服務，一方面應繼續(xù)加大政策、資金、人才、技術上的重視與投入，不斷增強瀾湄執(zhí)法中心的資源、技術和專業(yè)權威。當然，加強投入也要注意各成員國國內需要和國際責任、短期與長期、成本與收益這三個關系的平衡。另一方面，瀾湄執(zhí)法中心也要不斷地向各成員國提供好的公共安全產(chǎn)品。這些安全產(chǎn)品既要做出區(qū)域特色易為各國所接受，又要從推動區(qū)域繁榮和共同發(fā)展的全局高度出發(fā)，拓寬與經(jīng)濟、人文、環(huán)境相融合的合作領域。

四、結語

瀾湄執(zhí)法中心建設要放眼世界，以世界一流國際組織的標準來要求和管理。當前，瀾湄執(zhí)法中心已正式運營兩年，流域各國應充分利用好這一國際執(zhí)法安全合作平臺，加快補齊短板和弱項，謀全局謀長遠，以實現(xiàn)瀾湄執(zhí)法中心的可持續(xù)發(fā)展，為區(qū)域和全球安全治理貢獻力量。