基于經(jīng)合組織國家經(jīng)驗的我國學(xué)前教育治理問題與對策*

樊曉嬌

(廣東第二師范學(xué)院 學(xué)前教育學(xué)院，廣東 廣州 510303)

一、研究緣起

學(xué)前教育是構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)教育體系的開端，也是健全國家現(xiàn)代治理體系的重要內(nèi)容。黨的十九大報告首提“幼有所育”戰(zhàn)略，既包含公平的取向，也有質(zhì)量上的追求。當(dāng)前，學(xué)前教育仍是我國教育體系的短板，教育資源不平衡不充分問題依然嚴(yán)峻，加快形成完善的現(xiàn)代學(xué)前教育治理格局勢在必行。相較之下，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織較早啟動了對學(xué)前教育的研究，在過去十年間，經(jīng)合組織國家出現(xiàn)了擴大學(xué)前教育服務(wù)的趨勢，政府的干預(yù)力度持續(xù)增大，學(xué)前教育作為公共物品的屬性愈發(fā)明顯，在公平性、可獲得性、可承受性和高質(zhì)量方面取得了良好成效，這為我國學(xué)前教育治理發(fā)展提供了多樣化參考。

我國早期教育研究經(jīng)歷了改革開放后的逐步恢復(fù)到進入21世紀(jì)后的高速發(fā)展變遷，2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020年)》出臺之后，學(xué)前教育事業(yè)受到前所未有的重視。反映我國學(xué)前教育現(xiàn)狀的研究成果開始增多，例如：岳經(jīng)綸和范昕對1949年以來我國兒童照顧政策和體系進行了全面梳理，提出了當(dāng)前“照顧危機”問題以及背后的人口結(jié)構(gòu)變化、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和家庭形態(tài)變遷的原因。(1)岳經(jīng)綸，范昕.中國兒童照顧政策體系：回顧、反思與重構(gòu)[J].中國社會科學(xué)，2018，(9).陳純槿和范潔瓊從教育均衡的視角對全國31個省級地區(qū)的學(xué)前教育綜合發(fā)展水平進行了比較，發(fā)現(xiàn)近十年來省際教育公共投入不均衡狀況并沒有明顯變化，城鄉(xiāng)之間的學(xué)前教育質(zhì)量差異還存在持續(xù)擴大的趨勢。(2)陳純槿，范潔瓊.我國學(xué)前教育綜合發(fā)展水平的省際比較與分析[J].學(xué)前教育研究，2018，(12).袁同成比較了我國與發(fā)達國家在兒童照顧時間成本分擔(dān)機制上的異同，指出當(dāng)前國際學(xué)前教育發(fā)展趨勢是借助國家和市場力量降低家庭的照顧水平，而我國在全面二孩政策后家庭照顧時間顯著增加，但分擔(dān)結(jié)構(gòu)不均衡導(dǎo)致女性的生育壓力持續(xù)增大。(3)袁同成.兒童照顧時間成本分擔(dān)模式的國際比較與中國關(guān)照[J].學(xué)前教育研究，2019，(11).范明麗和洪秀敏在對十九大后我國學(xué)前教育新政策進行分析后指出，今后學(xué)前教育的改革方向應(yīng)該是在確保公平的前提下，明確政府主導(dǎo)責(zé)任，重新配置地方各級權(quán)責(zé)，實行學(xué)前教育績效管理，并分階段分區(qū)域進行試點改革。(4)范明麗，洪秀敏.我國學(xué)前教育管理體制改革的歷程與方向——改革開放40周年回眸與展望[J].學(xué)前教育研究，2019，(1).總體來說，對我國學(xué)前教育治理發(fā)展研究主要包括擴大學(xué)前教育資源供給、優(yōu)化現(xiàn)有學(xué)前教育機構(gòu)布局、重構(gòu)學(xué)前教育成本分擔(dān)機制、探索健全質(zhì)量評估、加強學(xué)前教育師資隊伍建設(shè)等方面。

為解決困擾我國學(xué)前教育發(fā)展的瓶頸問題，近年來我國學(xué)者十分重視介紹、比較和吸收經(jīng)合組織國家的經(jīng)驗教訓(xùn)。例如，針對我國學(xué)前教育決策機制不明晰的問題，胡福貞等通過回顧美、英、法等國學(xué)前教育政策的演變歷程，提出應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)其從“雙軌制”管理到一體化管理的思路，倡導(dǎo)整合性的教育管理理念(5)胡福貞，覃莉，宋蓉.當(dāng)代發(fā)達國家學(xué)前教育保教政策演變及啟示[J].教育科學(xué)，2016，(6).。劉智成和曹珊指出我國學(xué)前教育缺乏質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的問題，提出借鑒經(jīng)合組織《強壯開端》報告中關(guān)于學(xué)前教育質(zhì)量工具包的內(nèi)容，從明確政府責(zé)任、促進家庭社會對學(xué)前教育的參與、建立質(zhì)量評估數(shù)據(jù)庫等方面進行改進。(6)劉智成，曹珊.強勢開端Ⅲ：背景、內(nèi)容及啟示[J].學(xué)前教育研究，2013，(5).劉磊和畢鈺在優(yōu)化我國教育機構(gòu)布局問題上，比較了歐盟主要國家對私立機構(gòu)發(fā)展的不同策略，建議采取以英國為代表的后福利制度主義的合同外包策略。(7)劉磊，畢鈺.歐盟國家發(fā)展私立學(xué)前機構(gòu)的經(jīng)驗探究[J].比較教育研究，2015，(12).霍力巖等對比了中國與經(jīng)合組織國家在毛入園率、公共財政投入比例、生均經(jīng)費等方面的差別,發(fā)現(xiàn)仍存在明顯差距，建議拓寬學(xué)前教育資源，提高學(xué)前教育整體投入。(8)霍力巖，孫薔薔，陳雅川.中國與OECD國家學(xué)前教育發(fā)展的比較研究[J].基礎(chǔ)教育，2017，(3).呂武關(guān)注我國學(xué)前教育的家庭教育成本，介紹了經(jīng)合組織國家多種方式降低家庭教育負(fù)擔(dān)比重的具體策略，建議在保證公立幼兒園機構(gòu)的基礎(chǔ)上逐步擴大對私立機構(gòu)的支持。(9)呂武.近年OECD國家幼兒教育經(jīng)費投入趨勢研究——基于《Education at a Glance：OECD Indicators 2010～2015》報告的分析[J].外國中小學(xué)教育，2016，(12).田方、黃瑾考察經(jīng)合組織國家的早期教育課程設(shè)計,發(fā)現(xiàn)其通過共建幼小課程教學(xué)方法以避免教學(xué)質(zhì)量發(fā)生衰退，并建議我國從制度建設(shè)和有效監(jiān)測等方面進行改進等。(10)田方,黃瑾.高質(zhì)量早期教育成效何以延續(xù)?——OECD國家早期教育和保育課程框架的特征分析及啟示[J].中國教育學(xué)刊，2020，(5).總體而言，現(xiàn)有研究偏重以中微觀視角討論國際學(xué)前教育的具體問題，還沒有從治理的視角進行宏觀透析，對經(jīng)合組織國家改革背后的邏輯和各項改革之間的關(guān)聯(lián)性闡釋不夠，所考察國家也多集中于英、美、澳大利亞等國，對其他經(jīng)合組織國家著墨較少。對此，本文嘗試從治理的角度分析當(dāng)前我國學(xué)前教育發(fā)展的現(xiàn)狀及困局，并以經(jīng)合組織國家的經(jīng)驗教訓(xùn)為鏡鑒，提出應(yīng)對之道。

二、學(xué)前教育治理相關(guān)概念解析

盡管學(xué)前教育在促進幼兒認(rèn)知能力方面的價值已經(jīng)被廣為接受，但實現(xiàn)低門檻和高質(zhì)量的學(xué)前教育服務(wù)并非易事，“學(xué)前教育治理”概念的提出正是對這個問題的系統(tǒng)性回答。大體上，學(xué)前教育治理覆蓋旨在影響學(xué)前教育供給和需求兩端的制度設(shè)計和具體政策，包括但不限于直接提供學(xué)前教育服務(wù)、向市場機構(gòu)提供財政支持、對適齡家庭給予育兒補貼、制訂育兒假期等等。學(xué)前教育治理的核心在于如何在行政部門內(nèi)部、跨層級政府之間、公共部門與私人部門之間進行決策分配和責(zé)任劃分。(11)SB Kamerman.Early childhood education and care:an overview of developments in the OECD countries[J].International Journal of Educational Research,2000,(33).

(一)治理與教育治理

“治理”在一般意義上指協(xié)調(diào)社會生活的方法和途徑，治理理論反映的是20世紀(jì)80年代西方國家政府迫于內(nèi)外雙重壓力而進行的變革，外部壓力是指由于全球經(jīng)濟一體、超國家組織協(xié)同以及跨國間政策擴散和交流增加而導(dǎo)致的政府結(jié)構(gòu)變化，而內(nèi)部壓力則源自決策過程中更多的參與者、中層政府的興起、國家權(quán)力的下放和碎片化以及私人部門對公共政策的介入。(12)Andrew C.，M.Goldsmith.From local government to local governance-and beyond?[J].International Political Science Review,1998,(2).治理的重心在于協(xié)調(diào)過程，強調(diào)公私部門的持續(xù)互動。(13)俞可平.治理和善治：一種新的政治分析框架[J].南京社會科學(xué)，2001，(9).治理涉及市場治理、等級治理和網(wǎng)絡(luò)治理，其中，市場治理利用供求關(guān)系機制調(diào)度公共資源，等級治理通過傳統(tǒng)的自上而下的官僚體制進行組織，而網(wǎng)絡(luò)治理則以扁平化類型協(xié)調(diào)不同行動者的非正式關(guān)系。在教育政策領(lǐng)域，治理被視為在內(nèi)部壓力下激發(fā)的公共管理類型變革，教育治理意味著多元化的教育治理主體，不同參與者間的伙伴關(guān)系，公私部門之間界限的模糊化，以及在明晰的教育目標(biāo)之下更具彈性的教育政策。遵循善治的理念，教育治理的目標(biāo)是實現(xiàn)“好的教育”：最低要求是規(guī)范教育秩序、提高教育效率，最高要求是提升教育效能、實現(xiàn)教育公平。教育治理體系就是體現(xiàn)上述教育治理理念和目標(biāo)的制度安排。

(二)學(xué)前教育治理

教育治理研究在相當(dāng)長時期內(nèi)幾乎完全忽略了幼兒早期的教育，這與教育的發(fā)展歷史有關(guān)。在西方，早期教育發(fā)端于19世紀(jì)初期的私人慈善運動，主要是為有特殊需要的兒童提供生命保護和生活照料。二戰(zhàn)后，伴隨福利國家的興起，幼兒保護與兒童教育開始納入公共事務(wù)范疇，但最初僅僅是作為對貧困家庭子女或處境不利兒童的一項社會救濟措施。這也解釋了為何早期教育未獲得如同義務(wù)教育般的重視：后者是真正的“教育”系統(tǒng)范疇，而前者不過是社會保障或公民健康事務(wù)。(14)Astiz,M.F.,Wiseman,A.W.，Baker,D.P.Slouching towards decentralization:consequences of globalization for curricular control in national education systems[J].Comparative Education Review,2002,(1).

學(xué)前教育治理是指各級政府、公共部門和私人機構(gòu)在實施和管理學(xué)前教育政策以及相關(guān)服務(wù)上所做的努力。學(xué)前教育治理在20世紀(jì)90年代后逐步成為教育研究與實踐的重要議程，原因可以歸結(jié)為以下幾個方面：首先，大腦科學(xué)研究表明，生命的頭幾年對個體的學(xué)習(xí)能力和環(huán)境適應(yīng)能力至關(guān)重要，對早期教育的投入無論對個人還是國家來說都具有重大的經(jīng)濟和社會回報；其次，一個易于獲得并且可靠的幼兒保教系統(tǒng)有利于提高婦女就業(yè)水平，提高家庭收入并升級消費水平，這又為兒童成長提供更為優(yōu)渥的條件；再次，早期教育有助于阻斷貧困的代際傳播，推動生命周期的起點公平與社會階層間的流動；最后，現(xiàn)代早期教育治理是對傳統(tǒng)“保育”和“幼小銜接”兩套體系的重新整合，在行政體制設(shè)計上尤為復(fù)雜。(15)閆坤，孟艷.教育阻斷貧困代際傳遞類型的國際比較研究[J].國外社會科學(xué)，2019，(6).

當(dāng)前對早期教育治理的重要性認(rèn)知在于相關(guān)服務(wù)是否易于獲得和負(fù)擔(dān)得起，是否符合教育質(zhì)量的設(shè)計要求，是否滿足當(dāng)?shù)亟逃枨螅约笆欠衲芡苿咏逃?。在政府層面，早期教育治理是協(xié)調(diào)不同行政部門之間和各級政府之間的教育計劃，確保教育目標(biāo)更為一致。在社會層面，早期教育治理應(yīng)當(dāng)有助于更好地匹配服務(wù)供給側(cè)與需求側(cè)兩端，促進早期教育資源在不同地區(qū)間自由流動。在家庭層面，早期教育治理是要確保不同類型的家庭都能獲得教育服務(wù)。

(三)學(xué)前教育治理體系

學(xué)前教育治理體系是對全部學(xué)前教育參與者的合作過程的規(guī)范性描述。參照我國學(xué)界對于“教育治理體系”的定義，學(xué)前教育治理體系是指以學(xué)前教育制度為主體，體現(xiàn)學(xué)前教育價值取向，并貫徹相應(yīng)的學(xué)前教育政策的系統(tǒng)。(16)陳金芳，萬作芳.教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化的幾點思考[J].教育研究，2016，(10).對“治理體系”的關(guān)注意味著將視角從對具體學(xué)前教育政策(如課程設(shè)置、財政補貼)或獨立項目(如創(chuàng)新計劃、評估指標(biāo))轉(zhuǎn)向?qū)暧^架構(gòu)的審視，即討論所有的學(xué)前教育發(fā)生過程是如何被“粘合”進一個相互依賴與協(xié)同的安排之中。

從經(jīng)合組織國家近年來的發(fā)展動態(tài)來看，對學(xué)前教育的持續(xù)重視使得各國不斷改進其治理體系，共同目標(biāo)為更大的服務(wù)覆蓋面、更高質(zhì)量的服務(wù)內(nèi)容、更連貫一致的政策銜接。但在不同國家之間，學(xué)前教育治理體系差異很大，體系的基本形態(tài)與其行政傳統(tǒng)和經(jīng)濟狀況密切相關(guān)，并依據(jù)市場規(guī)律及意識形態(tài)變遷而不斷修正，其結(jié)果就是形成了一個糅雜多種機制安排、多級治理和多個參與主體的復(fù)雜組合。而在我國，學(xué)前教育治理體系包括學(xué)前教育管理體制、辦園體制和政策保障體系三部分，其中管理體制是指落實各級政府主導(dǎo)的管理和監(jiān)督責(zé)任機制，辦園體制是指各類不同性質(zhì)幼兒園的發(fā)展路徑和總體布局，政策保障體制則是指圍繞學(xué)前教育立法所開展的有關(guān)機構(gòu)規(guī)劃、資源配置、課程體系、師資隊伍建設(shè)等的法規(guī)體系。

三、我國學(xué)前教育治理現(xiàn)狀和主要問題

我國學(xué)前教育自20世紀(jì)80年代開始重新獲得發(fā)展，在“優(yōu)生優(yōu)育”理念的倡導(dǎo)下，學(xué)前教育特別是幼兒托管事業(yè)快速成長，集體辦園和機關(guān)單位辦園是這一時期的主要辦園方式。但隨著學(xué)前教育在20世紀(jì)末逐步進入市場化，學(xué)前教育服務(wù)尤其是3歲之前的教育服務(wù)改由社會力量供給，家庭教育負(fù)擔(dān)隨之增大。(17)洪秀敏，陶鑫萌.改革開放40年我國0～3歲早期教育服務(wù)的政策與實踐[J].學(xué)前教育研究，2019，(2).2010年，隨著國家教育改革規(guī)劃和學(xué)前教育發(fā)展意見的頒布，確立了政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的教育治理體系建設(shè)方向，學(xué)前教育開啟了新一輪大發(fā)展和大跨越。黨的十八大后，在“幼有所育”和教育公平理念的指導(dǎo)下，學(xué)前教育投入有了大幅增長，服務(wù)能力和教育普及水平快速提升，基本建立起學(xué)前教育公共服務(wù)體系。

(一)當(dāng)前我國學(xué)前教育治理現(xiàn)狀

依據(jù)國家學(xué)前教育規(guī)劃要求，我國學(xué)前教育的目標(biāo)包括普及、普惠和優(yōu)質(zhì)3個方向，廣覆蓋、保基本是發(fā)展原則。教育部2019年中國學(xué)前教育年度報告顯示，為了確保學(xué)前教育快速普及，中央財政安排168.5億專項教育資金，通過資源擴容工程向?qū)W前教育資源薄弱的省市提供定向支持。隨著各項投入明顯提升，2018年底我國學(xué)前三年毛入園率達到81.7%，普惠性幼兒園覆蓋率為73.1%，兩項數(shù)據(jù)逐步接近國務(wù)院所提出的85%和80%的目標(biāo)。歷年《中國學(xué)前教育統(tǒng)計公報》表明，2019年全國共有注冊各類學(xué)前教育機構(gòu)28.12萬所，而該數(shù)據(jù)最早可追溯的1992年為17.25萬所，即過去20余年我國幼兒園機構(gòu)年均新增數(shù)量達4000多所；2019年在園幼兒4713.88萬人，毛入園率為83.4%，而1990年兩項數(shù)據(jù)分別為1972萬人和32.6%，近30年入園率提高了將近50%。此外，全國學(xué)前教育教職工491萬余人，專任教師276萬余人，均為改革開放以來的最高。

為將學(xué)前教育從“增量”轉(zhuǎn)向“提質(zhì)”，我國重點從教學(xué)大綱和師資建設(shè)兩個領(lǐng)域著手推動學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展。2012年教育部制定《3～6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》，首次從健康、語言、社會、科學(xué)、藝術(shù)等角度描述不同階段兒童的發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，推廣生活認(rèn)知和游戲課程的教育理念，初步遏制了教學(xué)方式和教學(xué)內(nèi)容“小學(xué)化”趨勢。同時，為解決學(xué)前教育教師隊伍不足的瓶頸，近年來我國通過擴大教師編制、轉(zhuǎn)崗、落實師范生對口入職等方式補充教師，并在各省探索非在編教師工資待遇保障制度，農(nóng)村地區(qū)非在編教師薪酬逐步納入財政預(yù)算。同時，通過擴大幼師“國培計劃”、規(guī)范新教師入職培訓(xùn)和非對口專業(yè)教師轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)、設(shè)置教師行為準(zhǔn)則等方式，促進師資水平的提升。

(二)我國學(xué)前教育治理存在的問題

1.政府在治理中的職能分散與監(jiān)督缺位

盡管我國學(xué)前教育較之過去有了明顯發(fā)展，但發(fā)展不平衡不充分的問題依然突出，表現(xiàn)為優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源供給十分緊張，城鄉(xiāng)間學(xué)前教育發(fā)展水平仍有較大差距，監(jiān)管體制也比較薄弱。這與政府在學(xué)前教育治理中的主體職責(zé)不明晰、多部門間職能分散卻又存在明顯缺位有密切關(guān)系。當(dāng)前，除教育部對學(xué)前教育政策和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進行管理外，還有多個部委參與學(xué)前教育服務(wù)，例如，發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)制定學(xué)前教育總體規(guī)劃，衛(wèi)生健康部門督導(dǎo)學(xué)前教育健康保健以及3周歲以下兒童的托育工作，城鄉(xiāng)建設(shè)部門承擔(dān)教學(xué)用地和配套設(shè)施的建設(shè)和驗收，人力資源與社會保障部門負(fù)責(zé)教師的薪酬待遇和職稱評聘，市場監(jiān)管部門對民辦幼兒園的收費狀況進行監(jiān)督，此外財政、民政以及宣傳、政法等機構(gòu)也擁有學(xué)前教育的部分治理權(quán)。過多部門參與學(xué)前教育治理在實踐中帶來兩個主要問題，一個是財政資金的使用過于分散，往往是用于校園硬件建設(shè)上的投入較多，而用于提高教學(xué)品質(zhì)、教師待遇、兒童技能拓展項目等關(guān)鍵領(lǐng)域上的投入較少；另一個是決策沖突和協(xié)調(diào)難的問題，一個典型例子是小區(qū)配套幼兒園建設(shè)，由于多個部門間在審批程序上還沒有形成并行聯(lián)動的機制，難以做到規(guī)劃、建設(shè)和投入使用同步推進，新校園“建而不用”的情況屢有出現(xiàn)。多部門分散管理還造成學(xué)前教育監(jiān)督環(huán)節(jié)的缺位問題，由于各部委在分管領(lǐng)域都擁有部分監(jiān)督責(zé)任，客觀上削弱了教育部門的監(jiān)管意愿，尤其是在最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)即教育內(nèi)容的質(zhì)量監(jiān)督上存在明顯短板。調(diào)查顯示，目前我國共有27個省份沒有設(shè)立專門的學(xué)前教育監(jiān)督機構(gòu)，監(jiān)管責(zé)任多交由兼職人員落實，即便是少數(shù)設(shè)立了專職機構(gòu)的地方也僅擁有2～3個編制，難以滿足質(zhì)量監(jiān)管的要求，由此造成一些幼兒園特別是民辦幼兒園在課程內(nèi)容、教師資質(zhì)、教學(xué)設(shè)施等與教學(xué)質(zhì)量直接相關(guān)的環(huán)節(jié)上缺乏制度性的監(jiān)督。

2.地方對學(xué)前教育治理參與的積極性不高

“入(公辦)園難”和“入(民辦)園貴”是當(dāng)前學(xué)前教育廣受詬病的兩大難題，而地方對學(xué)前教育治理的參與度不高則是其中重要根源。按照我國學(xué)前教育規(guī)劃的設(shè)計，學(xué)前教育服務(wù)實行屬地化管理原則，地方政府是發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任主體，省、市兩級政府負(fù)責(zé)制定地方性教育規(guī)劃和相關(guān)配套措施，區(qū)、縣級政府負(fù)責(zé)執(zhí)行本區(qū)域?qū)W前教育的各項工作。但在實踐中，由于財權(quán)與事權(quán)不匹配，地方政府對發(fā)展學(xué)前教育的積極性不高。在2010年以前，不僅學(xué)前教育的財政投入總量低，而且教育支出完全由地方政府承擔(dān)，城市地區(qū)由區(qū)、縣政府籌集，農(nóng)村地區(qū)則由鄉(xiāng)級政府籌集，中央幾乎沒有任何財政支持。(18)張志勇.亟須通過學(xué)前教育立法破解“六大難題”[J].人民教育，2018，(9).2010年以后，這一情況得到了部分改變，不僅新增教育投入向?qū)W前教育傾斜，且中央和省、市都增設(shè)專項經(jīng)費，但學(xué)前教育投入占全部教育投入的比重仍然偏低，且地域間分布極不平均，越到基層所承擔(dān)的學(xué)前教育成本越高?！吨袊逃?jīng)費統(tǒng)計年鑒》顯示，2018年地方學(xué)前教育經(jīng)費投入平均占當(dāng)?shù)亟逃斦偼度?%左右，各地方對學(xué)前教育的財政供給水平很大程度上取決于地方自身財力，其中北京、上海等少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)比重達到9%，而大部分地區(qū)均低于4%，東北地區(qū)以及西南等省份這一比例只有2%。面對財力緊缺的情況，各地方對公辦園生均經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定普遍偏低，統(tǒng)計顯示共有11個省份的年度生均經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)低于600元，個別省份甚至只有300元左右，遠不能滿足學(xué)前教育的實際支出需求。

除了支出壓力以外，學(xué)前教育不屬于義務(wù)教育，在教育考核體系中顯示度不強，也是造成地方政府對學(xué)前教育參與度不高的原因。在非義務(wù)教育體系中，高中教育更能體現(xiàn)地方教育政績，與高考升學(xué)率等指標(biāo)相比，學(xué)前教育入園率等指標(biāo)在地方教育部門的考核位階中較低，在地方治理的“錦標(biāo)賽模式”下，學(xué)前教育容易成為被忽視的領(lǐng)域。在這一思維下，地方政府更愿意通過服務(wù)購買、將民辦幼兒園轉(zhuǎn)為普惠幼兒園等較為簡單的方式提高學(xué)前教育普及程度，而不是通過提高公辦幼兒園、集體辦園比例等方式解決入園難問題。

3.學(xué)前教育機構(gòu)過度市場化的挑戰(zhàn)

在財政投入總體偏低而地方對學(xué)前教育辦學(xué)積極性不高的情況下，我國學(xué)前教育機構(gòu)市場化的速度加快，自2005年起，民辦幼兒園進入快速生長時期，每年新增幼兒園中超過一半為民辦幼兒園，超過四分之三的新增幼兒選擇入讀民辦幼兒園，可以認(rèn)為我國學(xué)前教育入學(xué)率的攀升主要是依靠民辦機構(gòu)推動。據(jù)教育部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2019年我國共有各類性質(zhì)注冊幼兒園281174所，其中民辦幼兒園173236所，占全部幼兒園的61.6%，而由地方教育部門開辦的公立幼兒園為90015所，僅占32.0%，在西部省份地區(qū)，公辦幼兒園比例更低，而如果算上更多不在冊的民辦幼兒園數(shù)量，公辦和民辦幼兒園之間的數(shù)量差距更大。事實上，在許多貧困區(qū)縣往往只有一到兩所公立性質(zhì)幼兒園，其余絕大多數(shù)是民辦，公立幼兒園在當(dāng)?shù)赜绊懥Σ桓摺?/p>

學(xué)前教育市場化是提高入園率、滿足不同層次家庭教育需求的有效補充，但過度市場化也帶來了諸多問題。不少民辦園在局部地區(qū)形成了某種程度的市場壟斷，價格逐年上漲，月均數(shù)千甚至上萬的“天價園”比比皆是。對此，職能部門要么不聞不問、任其發(fā)展，要么在矛盾積累、輿論聚焦的情況下簡單“一刀切”予以關(guān)停，造成在學(xué)幼兒的失學(xué)問題。過度市場化還對我國學(xué)前教育質(zhì)量提出了挑戰(zhàn)：一是進一步削弱了政府對學(xué)前教育的參與意愿，對學(xué)前教育的發(fā)展把控力和監(jiān)督力也隨之下降；二是加劇了部分民辦園教學(xué)內(nèi)容“小學(xué)化”傾向；三增加了家庭撫育支出，間接阻礙了家庭生育意愿；四是有損學(xué)前教育的公益性定位，違背教育公平的發(fā)展目標(biāo)。此外，由于監(jiān)督覆蓋面不足，許多民辦園在辦學(xué)資金去向、教職人員遴選、教學(xué)場地安全等環(huán)節(jié)存在隱患，容易引發(fā)重大公共事件。

四、經(jīng)合組織國家的實踐經(jīng)驗

當(dāng)前我國學(xué)前教育治理存在的三大瓶頸問題，也是世界學(xué)前教育治理普遍存在的難題，經(jīng)合組織及其成員國在多年前即已開始探尋對這些問題的解決之道。1998年，經(jīng)合組織啟動了兒童早期教育和護理研究(Early Childhood Education and Care，ECEC)，旨在分析教育制度與教育政策對學(xué)前教育質(zhì)量的影響，為各國應(yīng)對治理困境提供行動方案。在該研究的指導(dǎo)下，經(jīng)合組織成員國相繼進行了學(xué)前教育治理改革，取得了明顯成效?；仡欉^去20年來經(jīng)合組織國家的改革路徑可以發(fā)現(xiàn)，其學(xué)前教育治理存在3個關(guān)鍵策略：行政整合、權(quán)力下放、適度市場化。盡管不同國家在側(cè)重點上有所差異，但多數(shù)國家都遵循了這3個發(fā)展策略。

(一)行政職能整合策略

經(jīng)合組織國家學(xué)前教育的行政劃分一般分為兩種，一種是雙層行政模式，另一種是一體化或整合行政模式。在雙層行政模式下，國家根據(jù)兒童的年齡將相關(guān)職能劃分為“護理”和“教育”兩類，并建立了不同的行政部門與之對應(yīng)。通常來說，“護理”服務(wù)由社會福利部門或公共健康衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)，而“教育”服務(wù)則由教育部門負(fù)責(zé)。一些傳統(tǒng)歐洲國家如法國、意大利、荷蘭等迄今為止仍然保留著這種保育-教育相分離的行政結(jié)構(gòu)。在某些情況下，可能會有多個機構(gòu)或公共項目同時指向同一類兒童群體，造成一定程度的資源浪費。經(jīng)合組織的研究表明，這種涇渭分明的治理模式還經(jīng)常引起學(xué)前教育法規(guī)、資金以及課程體系的平行甚至相互抵觸，對于幼兒而言則意味著每隔數(shù)年便要在不同的教學(xué)體系中進行切換，從而帶來身心上的不適應(yīng)。(19)OECD.Starting Strong:early childhood education and care[R].Paris:OECD Publishing,2001.此外，國家對兩個階段教育工作者的職業(yè)定位和薪金也大不相同，處于“護理”階段的兒童教育服務(wù)傾向于雇傭衛(wèi)生專業(yè)出身的工作者，其薪酬相對較低，而在“教育”階段幾乎都由主修教育專業(yè)的教師負(fù)責(zé)，其薪酬也更為豐厚。(20)Clara Silvaa,et al.ECEC in the European Union:analysis and governance of ECEC systems of four member states[J].Open Journal per la formazione in rete,2018,(1).

為克服雙層行政模式的弊端，越來越多的國家采用或轉(zhuǎn)向一體化的行政治理結(jié)構(gòu)，學(xué)前教育逐漸發(fā)展為結(jié)合照料護理和知識技能獲得，并在教育部主持下整合全部幼兒教育的服務(wù)。在這一結(jié)構(gòu)中，全學(xué)齡前階段的教育服務(wù)供給被組織為一個連續(xù)的綜合體系，包括單一決策權(quán)、集中管轄、課程連續(xù)性、不受地域影響的受教育權(quán)、統(tǒng)一的師資認(rèn)證、形態(tài)相近的服務(wù)供給機構(gòu)、一視同仁的財政支持、同一的教育目標(biāo)。(21)Peter Moss.For a new public early childhood education[J].Forum,2015,(2).在北歐國家如挪威、丹麥等，教育部為6周歲以下兒童提供所有的學(xué)前教育服務(wù)，針對嬰幼兒的發(fā)展規(guī)劃、教學(xué)場地、教學(xué)設(shè)計、開放時間與高年齡段兒童的服務(wù)往往相似，兒童往往與接受過相同專業(yè)技能培訓(xùn)的教員一起，遵循相同的教學(xué)指南，學(xué)前教育的費用政策在不同階段也大致持平。瑞典是最早將幼兒保育和教育進行融合的國家，自1996年將社會責(zé)任部的家庭日托班、休閑活動中心、學(xué)前班等名目繁多的機構(gòu)移交教育部統(tǒng)一管理后，瑞典創(chuàng)建了一個完整的學(xué)前教育課程體系，在整個學(xué)前教育階段執(zhí)行相同的教育主題，對所有階段的教師重新進行資格認(rèn)定。盡管在政治和哲學(xué)層面對于將學(xué)前教育完全納入現(xiàn)行教育制度存在一定的爭議，譬如擔(dān)心這種合并會使對兒童的身心健康政策和其他福利項目邊緣化，又或者在一定程度上限制了學(xué)前教育的傳統(tǒng)教學(xué)方法，但更多的研究表明，與多部門分頭治理的結(jié)構(gòu)相比，一體化結(jié)構(gòu)是擴大學(xué)前教育可獲得性、公平性以及減少兒童在不同階段間多次轉(zhuǎn)化適應(yīng)的理想選擇。(22)A Meade，V Podmore.Early childhood education policy co-ordination under the auspices of the Department/Ministry of Education[R].Paris:Unesco Workshop,2002.

(二)治理權(quán)下放策略

與國家層面的行政職能集中化的策略相匹配，大多數(shù)經(jīng)合組織國家正逐步將學(xué)前教育服務(wù)的供給權(quán)和問責(zé)權(quán)轉(zhuǎn)移給地方政府，這是一種徹底的分權(quán)策略(decentralization as devolution)，而不是簡單地由地方代為執(zhí)行的委托分權(quán)(decentralization as delegation)，目的是發(fā)揮地方教育資源特色和優(yōu)勢、推動決策者接近服務(wù)接受者、促進決策民主化以及減少官僚主義。(23)G E Karlsen.Decentralized centralism:framework for a better understanding of governance in the field of education[J].Journal of Education Policy,2000,(5).經(jīng)合組織在其系列報告《強壯開端》中提出了學(xué)前教育服務(wù)的4個主要分權(quán)維度，即教育公共資金配置權(quán)、最低教學(xué)條件要求設(shè)置權(quán)、課程開發(fā)與教材編撰權(quán)、質(zhì)量監(jiān)督權(quán)，依照這4個維度對經(jīng)合組織國家的治理權(quán)下放狀況進行評估。結(jié)果顯示，除愛爾蘭、捷克和新西蘭等3個成員國保持著中央對學(xué)前教育的完全治理權(quán)外，其余國家均在不同程度上進行了權(quán)力下放改革。其中，美國、英國、加拿大、德國等主要經(jīng)合組織國家采取了以州(省或大區(qū))為主導(dǎo)的學(xué)前教育治理方式，國家一級政府不再以具體決策、規(guī)定、監(jiān)管或評估等手段掌控學(xué)前教育發(fā)展，而是通過一個框架性文件和廣泛的培育目標(biāo)來指導(dǎo)地方教育發(fā)展方向，國家議會通常采取整筆不帶條件的撥款方式將教育資金轉(zhuǎn)移給地方支配，而州議會擁有教育稅收決定權(quán)，可以自行擬定學(xué)前教育法規(guī)，州政府則決定不同性質(zhì)教育服務(wù)機構(gòu)的比重，制定差異化的教學(xué)課程和學(xué)習(xí)時間。(24)Michiel S.Vries.The rise and fall of decentralization:A comparative analysis of arguments and practices in European countries[J].European Journal of Political Research,2000,(38).挪威、瑞典、芬蘭以及日本和韓國等成員國采用的則是分權(quán)直達市一級的策略，州(省或郡)一級沒有教育管轄權(quán)，市議會以及市政府被授權(quán)征收學(xué)前教育相關(guān)稅費，自主決定教材選擇和教學(xué)方式。

放松中央控制的積極影響是有利于各地方根據(jù)自身傳統(tǒng)和資源特色進行教學(xué)安排，同時使得學(xué)前教育利益相關(guān)者特別是父母有效地參與到學(xué)前教育的質(zhì)量提升和監(jiān)督工作中。盡管一些國家如法國、意大利和比利時等在中央層面保留了對學(xué)前教育治理的法定監(jiān)督權(quán)，但更多地國家傾向于交由地方政府、教育協(xié)會以及社區(qū)、家長委員會等組織對學(xué)前教育進行監(jiān)督問責(zé)。在這些國家中，地方教學(xué)顧問、教師和家長能夠一起確定教學(xué)方案并記錄目標(biāo)實現(xiàn)的進度，家長是當(dāng)?shù)亟逃芾砦瘑T會的主要成員，可以就師生配比、課程計劃等作出決定。當(dāng)然，伴隨著治理權(quán)的下放，經(jīng)合組織國家面臨著一個共同的難題，就是如何在提高教育自治權(quán)與解決不同地區(qū)間教育公平之間取得平衡。農(nóng)村地區(qū)、貧困地帶和需要額外支持的兒童學(xué)校(如少數(shù)民族和特殊教育學(xué)校)往往會成為改革中獲益較少的一方，地方必須有足夠的資金和強有力的政策導(dǎo)向?qū)@些地方的學(xué)前教育進行兜底。(25)Kroger T.The dilemma of municipalities:Scandinavian approaches to child day-care provision[J].Journal of Social Policy,2015,(4).

(三)適度市場化策略

學(xué)前教育機構(gòu)市場化或私立化(privatization)是近年來備受關(guān)注的話題，適度市場化或者說是可控的市場化逐漸成為發(fā)展的共識。按照經(jīng)合組織的劃分標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)前教育機構(gòu)分為3類，即公立學(xué)校、公助私立學(xué)校(government-dependent private institutions)、完全獨立的私立學(xué)校(independent private institutions)，經(jīng)合組織認(rèn)定只要學(xué)校接受來自公共財政的資助占其全部運營收入的一半以下，即可視為獨立的私立學(xué)校，而實際上幾乎所有的經(jīng)合組織國家都獲得了公共資金的支持，只是所占比例高低不同。(26)OECD.Starting Strong 2017:Key OECD Indicators on Early Childhood Education and Care[R].Paris:OECD Publishing,2017.當(dāng)然，在大多數(shù)國家，私立教育機構(gòu)大多屬于非營利機構(gòu)，營利機構(gòu)規(guī)模很小，并且要獲得公共資金補貼必須遵守相關(guān)的教育法規(guī)，滿足政府制定的基本辦園標(biāo)準(zhǔn)，這也說明學(xué)前教育在經(jīng)合組織國家中更多的被認(rèn)為是一種公共物品，而不管是否由公共部門提供。

受新公共管理運動的影響，大多數(shù)經(jīng)合組織國家都允許非營利和營利機構(gòu)參與學(xué)前教育供給服務(wù)，不過不同國家的市場化程度差異很大，且市場化策略的目標(biāo)各有不同。來自經(jīng)合組織的統(tǒng)計報告表明，英國、德國、日本和以色列等國家，3周歲以下兒童的學(xué)前教育機構(gòu)有80%以上屬于私立學(xué)校，3～6周歲兒童的學(xué)前教育機構(gòu)中也有一半以上屬于私立性質(zhì)。在這些國家看來，市場化是豐富家庭教育選擇、改善教育服務(wù)質(zhì)量的治理工具，政府通過大量教育撥款和嚴(yán)格的教育標(biāo)準(zhǔn)控制，實際上將私立學(xué)前教育內(nèi)化為公共資源，同時也借助市場化經(jīng)營者的管理經(jīng)驗和技術(shù)工具來提高教育機構(gòu)的供給效率和創(chuàng)新能力。新西蘭和愛爾蘭則是兩個幾乎完全依靠私立機構(gòu)提供教育服務(wù)的國家，對它們來說市場化的目的在于快速提高學(xué)前教育的普及率，尤其是向那些難以獲得主流服務(wù)的少數(shù)群體兒童提供教育服務(wù)。在法國、西班牙、意大利等傳統(tǒng)大陸國家，因其教育哲學(xué)強調(diào)平等優(yōu)先、保障兒童權(quán)利，對市場化策略采取了較為謹(jǐn)慎的態(tài)度，幼兒入讀私立機構(gòu)的比例一般不超過30%，呈現(xiàn)出以公立為主、私立為輔的混合結(jié)構(gòu)，市場化策略的目的偏重于發(fā)展特色教育。(27)Ingela Naumann.Towards the marketization of early childhood education and care?Recent developments in Sweden and the United Kingdom[J].Nordic Journal of Social Research,2011,(2).

值得一提的是，近年來私立學(xué)前教育機構(gòu)的不斷擴張引發(fā)了經(jīng)合組織內(nèi)部的廣泛討論，焦點主要是對學(xué)前教育服務(wù)監(jiān)督不足和質(zhì)量下降的擔(dān)憂。經(jīng)合組織曾多次提出市場化與持續(xù)低質(zhì)量的學(xué)前教育服務(wù)之間的聯(lián)系，認(rèn)為只關(guān)注服務(wù)群體的擴大很可能導(dǎo)致政府失去對這一階段教育的掌控，長遠來說既不會帶來社會生產(chǎn)力收益，也不能滿足兒童健康成長的要求，還會帶來“市場失靈”的后果，因而呼吁各國重新審視對私立學(xué)校的約束機制，并建立更強有力的監(jiān)督。

五、經(jīng)合組織國家經(jīng)驗對我國的啟示及建議

(一)經(jīng)合組織國家經(jīng)驗的啟示

當(dāng)前經(jīng)合組織及其成員國對學(xué)前教育治理的發(fā)展趨勢是邁向更為連貫的0～6周歲全齡段課程、更趨于一致的教育目標(biāo)、更大的公共資源投入、更高標(biāo)準(zhǔn)的教師資格，以及構(gòu)建多方協(xié)同共治的教育服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督。在學(xué)前教育治理的3個關(guān)鍵策略，即行政整合、治理權(quán)下放和適度市場化上，大多數(shù)經(jīng)合組織國家遵循了相近的發(fā)展路徑。得益于學(xué)前教育治理方式的提升，這些國家在學(xué)前教育普及率、公共財政投入占比、生均經(jīng)費、課程系統(tǒng)化、師資隊伍專業(yè)化水平等關(guān)鍵指標(biāo)上均有了長足提升，對當(dāng)前我國深化學(xué)前教育治理改革提供了有價值的參考。

1.從經(jīng)合組織各國的學(xué)前教育行政結(jié)構(gòu)組織來看，國家一級參與學(xué)前教育治理決策和服務(wù)實施的部委數(shù)量很關(guān)鍵，部門參與“越少便是越好”基本獲得認(rèn)同。許多國家已經(jīng)完成了從多頭分管到“保育護理”和“學(xué)前教育”雙軌并行，再到全年齡段一體化行政的治理變革，這種變革在前期必須付出相對較高的整合成本，例如部門職能的轉(zhuǎn)移、機構(gòu)人員的調(diào)配、多套教育法規(guī)的融合修正以及教育工作者的再培訓(xùn)，但長遠來看集中化的行政體系更有利于克服不同教育階段的課程鴻溝，更好地保障幼兒的受教育權(quán)，并提升學(xué)前教育領(lǐng)域在國家政策議程中的優(yōu)先地位。將學(xué)前教育職能移交給教育部門也意味著學(xué)前教育特別是低齡幼兒教育真正成為教育體系的一部分，而不僅僅是由家庭自行決定和提供的備選項目，這對那些不具備教育條件的家庭來說無疑是一個促進起點公平的契機。然而，隨著學(xué)前教育和初等教育的融合度越來越高，一些傳統(tǒng)的學(xué)前教育教學(xué)方法可能會被侵蝕，“學(xué)歷化”“小學(xué)化”跡象可能會加重，這就需要在教學(xué)目標(biāo)導(dǎo)向上加以約束。

2.與教育行政一體化改革同步協(xié)調(diào)，將更多的治理職責(zé)和權(quán)限下放到省(州)一級政府甚至是更低級別政府的策略更有效地滿足了不同地區(qū)的教育需求和情況。經(jīng)合組織倡導(dǎo)中央部門不再指定必須遵循的具體教學(xué)內(nèi)容或者教學(xué)方式，而是應(yīng)當(dāng)設(shè)定廣泛的教育目標(biāo)，并提供限制性更少的轉(zhuǎn)移性撥款。地方應(yīng)當(dāng)掌握一定的教育公共資金來源，例如專項稅費或其他募集方式，并可以就學(xué)前教育學(xué)制、機構(gòu)設(shè)置、課程安排等問題，與教育利益相關(guān)者(社區(qū)成員、父母、教學(xué)工作者)共同協(xié)商。針對部分地區(qū)教學(xué)資源力量薄弱的狀況，中央政府可以制定特別條款以扶持和規(guī)范這類地區(qū)的教學(xué)，作為解決地方自主與保證全國教育公平之間的補充手段。值得仔細斟酌的是對于教學(xué)質(zhì)量的監(jiān)督權(quán)劃分問題，目前存在兩種截然不同的聲音，一種主張認(rèn)為應(yīng)當(dāng)為中央部門保留這一職能，以確保各地區(qū)之間的學(xué)前教育水平大致相當(dāng)；另一種主張則認(rèn)為監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)由學(xué)校教學(xué)督導(dǎo)與家長委員會負(fù)責(zé)，目的是提高監(jiān)督的針對性?？紤]到當(dāng)前我國各地學(xué)前教育發(fā)展?fàn)顩r不平衡較為突出，且教學(xué)機構(gòu)在自我監(jiān)督能力上并不完善，保留中央一級的教育監(jiān)督權(quán)較為合理。

3.市場化(私立化)是應(yīng)對教育公共資金短缺、緩解學(xué)前教育供求矛盾、豐富家庭教育選擇的可行途徑，但應(yīng)當(dāng)保持適度可控的范圍。在經(jīng)合組織國家中，盡管存在營利性的教育機構(gòu)，但絕大多數(shù)國家將學(xué)前教育定位為基本公共服務(wù)，因而所有類型的機構(gòu)都必須遵守本國的教育法規(guī)，并與主流教育方向和價值觀保持一致。政府會對符合條件的私立機構(gòu)提供與公立機構(gòu)一致的政策支持以及經(jīng)費補貼，同時也會制定最高價格管制避免“天價幼兒園”出現(xiàn)，在特殊情況下還會為經(jīng)營不善的私立機構(gòu)提供紓困援助，這些舉措的目的就是保證在不同類型學(xué)校就讀的兒童擁有同等的受教育機會。教育機構(gòu)市場化也會帶來一些挑戰(zhàn)，比如部分私立學(xué)園會變相降低教學(xué)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)或縮減教學(xué)人員配置，這需要通過完善建園標(biāo)準(zhǔn)、落實教學(xué)督查等予以應(yīng)對。市場化并非放任自流和野蠻生長，相反，市場化要求更周密的約束安排和更有力的引導(dǎo)。

(二)建議

學(xué)前教育治理是國家教育事業(yè)發(fā)展的一項系統(tǒng)性工程，是黨和國家致力于解決當(dāng)前重大民生“痛點”的莊嚴(yán)承諾。改革開放后特別是近十年以來，我國學(xué)前教育工作取得了長足進步，但整體上看，受制于歷史遺留原因和制度設(shè)計等影響，學(xué)前教育仍是我國教育體系中的短項，其中突出的問題是職能部門過于分散、協(xié)同效果不佳，地方政府有責(zé)無權(quán)、推動學(xué)前教育發(fā)展的意愿不強，以及依賴民辦私立供給、學(xué)前教育的公共屬性不明顯。而經(jīng)合組織及其成員國在多年探索的過程中對上述問題上提出了解決之道，即通過減少行政部門參與提高教育決策效率和行動力，通過增強地方權(quán)限帶動地方學(xué)前教育探索積極性，通過規(guī)范私立教學(xué)機構(gòu)經(jīng)營抵御過度市場化風(fēng)險。基于經(jīng)合組織國家的實踐經(jīng)驗，對我國學(xué)前教育治理提出以下建議：

1.明確學(xué)前教育的主導(dǎo)部門及其職責(zé)

借鑒經(jīng)合組織提出的對學(xué)前教育行政職能進行有效集中的建議，應(yīng)當(dāng)在中央層面明確學(xué)前教育的主導(dǎo)部門及其職責(zé)。按照我國當(dāng)前的教育職能劃分，短期內(nèi)可以實施以教育部為主導(dǎo)，發(fā)展改革、衛(wèi)生健康、社會保障等部門配合的一主多輔結(jié)構(gòu)，中長期則宜過渡為教育部門單一管理的結(jié)構(gòu)。為確保學(xué)前教育發(fā)展方向的一致性，解決當(dāng)前教育方向不明、課程散亂的狀況，宜由教育部制訂全國學(xué)前教育課程指導(dǎo)意見，明確學(xué)前教育的培育目標(biāo)和基本原則。

2.擴大地方對學(xué)前教育的自主權(quán)

借鑒經(jīng)合組織國家在擴大地方政府教育治理權(quán)力上取得的成效，針對當(dāng)前我國地方政府參與學(xué)前教育服務(wù)積極性不高、能力不足的現(xiàn)狀，宜建立央地合作、以省級為主的治理模式，重點改善地方政府的財力困境，將學(xué)前教育發(fā)展納入教育考核當(dāng)中。在體制機制上，應(yīng)當(dāng)允許地方政府自行擬定學(xué)前教育法規(guī)，鼓勵不同地方在學(xué)制安排、入學(xué)年限、課程形式等領(lǐng)域有所突破。在提高地方辦園能力上，除繼續(xù)擴大中央教育轉(zhuǎn)移支付外，應(yīng)當(dāng)允許地方積極開拓學(xué)前教育資源，多渠道挖掘教育空間。在具體教學(xué)模式上，應(yīng)當(dāng)鼓勵先行地區(qū)結(jié)合自身條件和區(qū)域文化自主探索學(xué)前教育課程體系。

3.警惕過度市場化陷阱

應(yīng)當(dāng)將教育市場化作為我國學(xué)前教育多元布局的有效補充，而不是過度依賴市場推動學(xué)前教育普及。為及早解決學(xué)前教育服務(wù)供給不足問題，調(diào)動市場力量參與學(xué)前教育發(fā)展必不可少，但應(yīng)當(dāng)堅持“公辦園+普惠性民辦園+集體辦園”為主導(dǎo)的教育布局，堅持學(xué)前教育作為公益性事業(yè)的特征。對于營利性民辦幼兒園，一方面要允許其按照市場規(guī)律發(fā)展，另一方面也要對其辦園理念和教學(xué)目標(biāo)進行引導(dǎo)，同時加強風(fēng)險防控工作，對其資金去向和師資背景進行摸底排查。

4.為后續(xù)改革預(yù)留空間

對于一些當(dāng)下尚未引起重大關(guān)切、但在部分經(jīng)合組織國家中已經(jīng)呈現(xiàn)的問題，建議在未來《學(xué)前教育法》立法工作中予以考慮。比如是否考慮安排學(xué)前教育家庭補貼，其適用范圍如何確定，不同家庭的申領(lǐng)資格是否有所區(qū)別等等。又比如在推動0～3周歲階段與3～6周歲階段之間的保育體系銜接、幼小銜接前一年的預(yù)備期等節(jié)點上，是否借鑒經(jīng)合組織所提倡的全年齡段統(tǒng)一規(guī)劃模式，抑或延續(xù)當(dāng)前不同階段區(qū)別對待的方式，或者交由地方自行決策。此外在探索社區(qū)辦園、建立學(xué)前教育質(zhì)量評估、提高學(xué)前教育師資門檻等方面，也需要納入未來規(guī)劃考慮中。