中國地方志立法問題研究

宋偉哲

（上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海 200030）

一、引言

近年來，地方志書中記載的大量文獻(xiàn)、數(shù)據(jù)逐漸受到法學(xué)學(xué)者青睞，使用其進(jìn)行研究的成果越來越多，使得地方志書在法學(xué)研究中的學(xué)術(shù)價(jià)值愈發(fā)重要。因此，有學(xué)者呼吁重視“志書中的法律建設(shè)”，認(rèn)為它可以“了解法律建設(shè)的過程和成果”和“豐富我們對于法治國家建設(shè)的實(shí)際認(rèn)識”[1]吳玉章.志書中的法律建設(shè)——以部分省級志書為考察對.政法論壇,2016,(6).。然而，當(dāng)前的地方志工作卻遇到了不少問題，主要是缺乏足夠的法律制度保障，立法存在重大缺陷。這導(dǎo)致地方志書編纂的質(zhì)量不高、進(jìn)度緩慢，賴之而成的學(xué)術(shù)成果之研究價(jià)值也大打折扣。有學(xué)者已認(rèn)識到這一問題的嚴(yán)峻性，在反思法律實(shí)證研究方法“量化數(shù)據(jù)的不足”問題時(shí)提到了“統(tǒng)計(jì)年鑒”之不足[2]程金華.邁向科學(xué)的法律實(shí)證研究.清華法學(xué),2018,(4).。

因此，無論是從提高學(xué)術(shù)研究的價(jià)值還是從保存中華民族傳統(tǒng)文化的角度看，完善地方志立法，讓地方志工作實(shí)現(xiàn)法治化是當(dāng)前極為重要的一件事，是法律工作者義不容辭的責(zé)任。非常遺憾的是，目前法學(xué)研究對地方志法律問題關(guān)注度太低，現(xiàn)有的少數(shù)成果在地方志立法問題上的論述不夠全面，同時(shí)也未就實(shí)踐中存在的具體法律問題進(jìn)行更深入探究[3]當(dāng)前的地方志法律問題研究成果主要有冀祥德.論依法治志.中國地方志,2016,(5)；張奇.論地方志立法的三個(gè)轉(zhuǎn)向.中國地方志,2018,(2)；趙青.對地方志工作法治化的幾點(diǎn)思考.黑龍江史志,2018,(6)；樊譽(yù).地方志法治化研究述略.史志學(xué)刊,2018,(3)；孟亞男.關(guān)于《地方志工作條例》修訂之思考——以吉林省貫徹落實(shí)《條例》為例.史志學(xué)刊,2018,(1)；楊卓軒.從唯物史觀視角論依法治志的價(jià)值與作用.史志學(xué)刊,2018,(6)等.。本文結(jié)合筆者曾參與的《上海市實(shí)施〈地方志工作條例〉辦法》立法后評估實(shí)踐，擬就中國地方志立法、存在問題和未來走向進(jìn)行分析，以推動這一領(lǐng)域的研究和立法實(shí)踐工作。

二、當(dāng)前地方志立法存在的問題

（一）法律位階不高

當(dāng)前我國的地方志法律體系主要由行政法規(guī)、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章三種法律形式構(gòu)成。在我國法的形式體系中，一是憲法，居于最高、最核心的地位；二是法律；三是行政法規(guī)；地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的法律位階就更低了。由此可見，我國當(dāng)前的地方志法律位階不高，這給地方志工作帶來諸多不便。首先，不符合目前地方志工作的定位。如今，“地方志事業(yè)涉及的領(lǐng)域已經(jīng)突破行政內(nèi)部管理的范疇，呈現(xiàn)社會多元化參與的趨勢。不論是在法律關(guān)系的主體，還是客體以及內(nèi)容等方面，地方志事業(yè)都展現(xiàn)了其獨(dú)特性，符合‘國家、社會和公民生活中某一方面帶有根本性的社會關(guān)系或基本問題’的立法要求?！盵1]張奇.論地方志立法的三個(gè)轉(zhuǎn)向.中國地方志,2018,(2).正如習(xí)近平總書記在考察首都博物館時(shí)強(qiáng)調(diào)，“高度重視修史修志，讓文物說話，把歷史智慧告訴人們，激發(fā)我們的民族自豪感和自信心，堅(jiān)定全體人民振興中華、實(shí)現(xiàn)中國夢的信心和決心?！崩羁藦?qiáng)總理也在對全國地方志工作會議中批示，要讓地方志發(fā)揮“存史、育人、資政”作用的同時(shí)，為弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展上作出新貢獻(xiàn)[2]上海市地方志辦公室編.上海市地方志工作資料匯編,2017.(P1-4)。如此重要的一項(xiàng)事業(yè)其最高法律形式只是行政法規(guī)，顯然已不符合新時(shí)代對于地方志工作的定位。

其次，不能滿足實(shí)際工作需要。無論是行政法規(guī)、地方性法規(guī)還是地方政府規(guī)章，其立法權(quán)限都存在諸多限制，已經(jīng)不能滿足當(dāng)前日益發(fā)展的地方志事業(yè)需求。例如《地方志工作條例》第11條所規(guī)定的修志所需資料征集，實(shí)際上已經(jīng)涉及到《立法法》第8條第二項(xiàng)所規(guī)定的“對非國有財(cái)產(chǎn)的征收、征用”問題。這類問題根據(jù)《立法法》的規(guī)定只能由法律規(guī)定，不在行政法規(guī)的立法權(quán)限內(nèi)。筆者在實(shí)踐調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，資料征集是困擾當(dāng)前修志工作的一大難題，行政法規(guī)顯然無法滿足未來工作實(shí)際需求。

又如，在地方志的地方立法中，政府規(guī)章數(shù)量遠(yuǎn)多于地方性法規(guī)。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，“截至2017年6月30日，全國除港澳臺地區(qū)外的31個(gè)省級行政區(qū)有29個(gè)已經(jīng)出臺有關(guān)地方志工作的地方性法規(guī)規(guī)章，其中北京、河北等23個(gè)省市以政府規(guī)章形式予以頒布，山西、安徽等6省通過省級人大常委會頒布的地方性法規(guī)予以規(guī)定”[1]。此外，不少設(shè)區(qū)的市也進(jìn)行了地方志的立法，基本都是政府規(guī)章。政府規(guī)章與地方性法規(guī)有著很大區(qū)別，除了效力層級上地方性法規(guī)明顯高于政府規(guī)章之外，在行政處罰和行政強(qiáng)制的設(shè)定方面，規(guī)章也弱于地方性法規(guī)。根據(jù)《行政處罰法》，地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰，但政府規(guī)章只能在法律、法規(guī)規(guī)定的行政處罰的行為、種類和幅度范圍內(nèi)作具體規(guī)定。尚未制定法律、法規(guī)的，政府規(guī)章只能對違反行政管理秩序的行為，設(shè)立警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》，地方性法規(guī)有設(shè)定行政強(qiáng)制措施的較小空間，而政府規(guī)章則根本沒有。在地方志工作實(shí)踐中，編纂不力與處罰過輕密切相關(guān)，而地方政府規(guī)章顯然無法在增設(shè)罰則方面有更多的作為。

最后，不利于提高司法公信力。根據(jù)法律規(guī)定，人民法院在司法審判時(shí)，對于地方性法規(guī)和政府規(guī)章的適用有著重大區(qū)別。對于地方性法規(guī)，可以直接引用；對于政府規(guī)章，卻只能參照。如果各地以政府規(guī)章最為規(guī)范地方志工作的主要法律文件，一旦遇到司法機(jī)關(guān)裁判案件，法官只能是參照，不能引用。并且在司法實(shí)踐中，法官參照政府規(guī)章的概率也不大。這意味著在訴訟過程中，立法無法起到保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的作用，不利于化解矛盾。

（二）處罰力度太輕

在此前一階段的地方志工作中，地方志工作成績喜人，但是暴露出的問題也不少。就目前正在進(jìn)行的二輪修志工作來看，其進(jìn)展速度與編纂質(zhì)量都存在很多問題。特別是修志進(jìn)度，十分令人擔(dān)憂。有統(tǒng)計(jì)顯示，“至2017年末，全國第二輪三級志書出版總完成率超過50%的只有10個(gè)省市。三級志書共出版2464部，占規(guī)劃總數(shù)的44%。其中，省級562部，占24%；地市級181部，占46%；縣級1723部，占59%?！盵1]陳起興.試論史志立法的緊迫性與必要性.福建史志,2018,(4).以福建省為例，“至2017年8月，《福建省志》分志計(jì)劃編修總數(shù)83部，已出版34部；占總數(shù)的41%；市、縣（區(qū)）志計(jì)劃編修93部，已出版35部，占總數(shù)的37.6%。寧德市至2017年底，規(guī)劃出版10部，僅出版3部，占30%?！盵1]筆者在實(shí)踐調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)了這類問題。在修志過程中，絕大部分單位能夠與地方志工作機(jī)構(gòu)積極配合，接受指導(dǎo)，按照規(guī)劃以及時(shí)間節(jié)點(diǎn)抓緊地方志書的編纂工作。但是，有少數(shù)地區(qū)和單位對地方志工作不重視，沒有按照國家要求將其作為一項(xiàng)政府工作，導(dǎo)致承編志書進(jìn)度緩慢、質(zhì)量不高，極個(gè)別單位甚至出現(xiàn)過拒絕編纂志書的現(xiàn)象。之所以出現(xiàn)這種情況，與當(dāng)前立法對于編纂不力的處罰力度太輕密切相關(guān)。

“拒絕承擔(dān)或未按照要求完成地方志編纂任務(wù)”是地方志工作機(jī)構(gòu)面臨的最大難題。在《地方志工作條例》中，用第18、19、20三個(gè)條款來規(guī)定法律責(zé)任，但這三個(gè)條款只涉及擅自編纂出版地方志、違法收集資料等內(nèi)容，對于編纂地方志不力的情況并未作出規(guī)定。而在地方立法中，不少地方雖然對于這種情況作了法律責(zé)任的規(guī)定，但是罰則太輕，難以起到震懾作用。例如在《上海市實(shí)施〈地方志工作條例〉辦法》中，雖然規(guī)定了各承編志書單位的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，但是，僅限于“拒絕承擔(dān)或未按照要求完成地方志編纂任務(wù)的；驗(yàn)收通過后擅自對地方志書文稿進(jìn)行內(nèi)容變更的，由市或者區(qū)縣地方志工作機(jī)構(gòu)責(zé)令限期改正；逾期不改正的，予以通報(bào)批評”。這樣的法律責(zé)任毫無約束力、威懾力，是“沒有牙齒的老虎”。

而即便是有些地方的立法較為明確地規(guī)定了對于編纂不力的相關(guān)責(zé)任人依法給予處分，在具體實(shí)踐中也存在問題。因?yàn)樵跈C(jī)構(gòu)設(shè)置上，基層地方志工作機(jī)構(gòu)級別較低。況且，“隨著機(jī)構(gòu)改革，一些市（地）地方志辦公室許多已經(jīng)撤并，有的合并后，稱為檔案史志局；有的與黨史研究室合并，成為史志辦公室；有的合并到政府辦公室?！盵2]柳成棟.關(guān)于地方志立法之我見.黑龍江史志,2018,(6).地方志編纂工作十分復(fù)雜，承編單位級別高于地方志工作機(jī)構(gòu)的情況并不罕見。這使得地方志工作機(jī)構(gòu)在組織其他單位編纂地方志時(shí)顯得力不從心。另外，由于地方志工作機(jī)構(gòu)多為參公事業(yè)單位，無行政執(zhí)法權(quán)，有些地方只能通過檔案局等機(jī)構(gòu)進(jìn)行地方志編纂的檢查工作，要想真正行使法規(guī)賦予的處罰權(quán)必須通過上級行政機(jī)關(guān)。這就使得問題更為復(fù)雜，遇到某些單位“拒絕承擔(dān)或未按照要求完成地方志編纂任務(wù)”時(shí)，地方志工作機(jī)構(gòu)往往顯得畏首畏尾甚至是束手無策。更關(guān)鍵的是，無論是通報(bào)批評還是其他處罰措施，在實(shí)踐中均很少使用，不少承編單位領(lǐng)導(dǎo)完全忽視這種規(guī)定而繼續(xù)因循懈怠，導(dǎo)致地方志工作難以順利進(jìn)行。

（三）職責(zé)劃分不清

在《地方志工作條例》中，對國家和地方縣以上地方志工作機(jī)構(gòu)的職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，不少地方的地方性法規(guī)和政府規(guī)章?lián)艘沧鞒鱿鄳?yīng)規(guī)定。通常情況下，在擁有明確上位法的情況下制定的地方立法，應(yīng)當(dāng)是針對本轄區(qū)具體情況作出更為細(xì)致、更具操作性的規(guī)定。然而現(xiàn)實(shí)中多數(shù)地方志的地方立法卻不是如此。一般只是規(guī)定了省、市、縣（區(qū)）地方志工作機(jī)構(gòu)主管本省、市、縣（區(qū)）的地方志工作，至于其他職能部門的權(quán)利、義務(wù)則沒有更為細(xì)致的規(guī)定，導(dǎo)致立法的可操作性不強(qiáng)，很容易出現(xiàn)各部門互相推諉而拖延地方志工作的情況。正如有地方志工作者所言，“幾乎所有黨政部門、企事業(yè)單位包括上級駐地部門與單位都參與地方志編纂，《條例》只提到地方志由地方志工作機(jī)構(gòu)組織編纂，卻未提及這些部門與單位在地方志編纂中的應(yīng)履行的職責(zé)以及不履行職責(zé)的責(zé)任追究，而這恰恰是地方志編纂中經(jīng)常遇到且難于解決的問題?！盵1]陳平軍.由模糊逐步走向清晰——地方志立法淺識.廣西地方志,2017,(6).換言之，地方志工作機(jī)構(gòu)的職責(zé)并不明晰。“地方志工作”和“地方志編纂”實(shí)際上是兩種工作，前者為行政工作，主要是地方志工作機(jī)構(gòu)對于地方志參編機(jī)構(gòu)的管理監(jiān)督，后者為學(xué)術(shù)工作，也就是一般意義上的地方志編纂，兩者不能混為一談。而《地方志工作條例》事實(shí)上將這兩項(xiàng)工作都確定為地方志工作機(jī)構(gòu)的職責(zé)。實(shí)踐證明，地方志工作機(jī)構(gòu)能力有限，僅完成上述行政工作壓力已然不小，決不足以承擔(dān)編纂工作[2]“機(jī)構(gòu)合并之后，大多地方志工作職能已經(jīng)削弱。一個(gè)縣級志辦只有兩三個(gè)人負(fù)責(zé)地方志工作，很難完成地方志工作任務(wù)?！绷蓷?關(guān)于地方志立法之我見.黑龍江史志,2018,(6).。有些地方志工作機(jī)構(gòu)在無奈之下勉為其難地進(jìn)行著部分編纂工作，效果十分不理想。

（四）隊(duì)伍建設(shè)不力

地方志是一門專業(yè)性很強(qiáng)的工作，它需要編者既有扎實(shí)的史學(xué)基礎(chǔ)，又要對所編領(lǐng)域十分熟悉?！兜胤街竟ぷ鳁l例》第9條在隊(duì)伍建設(shè)方面作了規(guī)定：“編纂地方志應(yīng)當(dāng)吸收有關(guān)方面的專家、學(xué)者參加。地方志編纂人員實(shí)行專兼職相結(jié)合，專職編纂人員應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的專業(yè)知識。”這一規(guī)定較為籠統(tǒng)，需要地方立法加以細(xì)化才能便于實(shí)踐操作，然而多數(shù)地方立法并未在此基礎(chǔ)上作出更具操作性的規(guī)定。當(dāng)前的地方志編纂工作中，各承編單位主要依靠單位內(nèi)部人員負(fù)責(zé)編寫工作。基于各種因素考慮，實(shí)踐中往往多選用離退休人員或新進(jìn)員工作為編纂工作的主力軍。然而這些人或精力有限，或經(jīng)驗(yàn)不足，且缺乏專業(yè)史學(xué)訓(xùn)練，很大程度上影響了所編方志的質(zhì)量。在此基礎(chǔ)上要想提高地方志編纂質(zhì)量，僅依靠地方志工作機(jī)構(gòu)的力量顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

即使這樣的編纂隊(duì)伍，還面臨著人員報(bào)酬發(fā)放方面的問題。有些單位根據(jù)財(cái)務(wù)制度，不允許編寫人員領(lǐng)取稿費(fèi)，嚴(yán)重影響工作人員積極性，很多退休人員選擇不再擔(dān)任此工作，編纂隊(duì)伍鬧人荒問題很突出。而立法中對于編纂地方志成績突出者的獎(jiǎng)勵(lì)雖然有籠統(tǒng)規(guī)定，但是也缺乏足夠的吸引力，不利于調(diào)動參編人員積極性。此外，目前的立法對于地方志編纂人員的來源及培養(yǎng)等未作具體規(guī)定，導(dǎo)致地方志人才供需非常不平衡，人才缺口很大?！捌駷橹梗街緦W(xué)只被承認(rèn)是中國史（一級學(xué)科）下面專門史（二級學(xué)科）下面的一個(gè)三級學(xué)科，尚未被國務(wù)院學(xué)位委員會列入學(xué)科目錄?！盵3]沈松平.淺析方志學(xué)學(xué)科建設(shè)及方志學(xué)專業(yè)在高校的發(fā)展路徑.中國地方志,2018,(3).而“關(guān)于方志學(xué)是否是，以及是否應(yīng)當(dāng)成為獨(dú)立學(xué)科，方志學(xué)理論界一直見仁見智”[4]冀祥德.論依法治志.中國地方志,2016,(5).。目前，只有寧波大學(xué)“是目前國內(nèi)高等院校中唯一擁有方志學(xué)本科專業(yè)（方向）的高校”[1]沈松平.史學(xué)應(yīng)用型人才培養(yǎng)路徑研究——基于方志學(xué)專業(yè)發(fā)展的考察.寧波大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版),2018,(4).。在研究生層次，只有復(fù)旦大學(xué)長期在歷史系下培養(yǎng)方志學(xué)方向的研究生[2]巴兆祥.基于學(xué)科學(xué)視角的方志學(xué)學(xué)科構(gòu)建源流.上海地方志,2018,(3).。總體來看，人才數(shù)量仍無法滿足實(shí)際需求，不利于這項(xiàng)事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展。目前，僅依靠加強(qiáng)對編纂人員培訓(xùn)的辦法，在實(shí)踐中可以暫時(shí)收到一定效果，但是畢竟不能從根本上滿足對方志編纂人員的需求。

（五）資料征集困難

在地方志書編纂過程中，所依據(jù)的資料最為重要。特別是大量的數(shù)據(jù)資料，是全書的精華所在。如果資料征集不力，地方志編纂必然失敗?！兜胤街竟ぷ鳁l例》和諸多地方立法對地方志的資料征集作出一些規(guī)定，但是在法律實(shí)施過程中，資料征集仍面臨不少困難。資料征集的關(guān)鍵在于被征集對象，而不是地方志工作機(jī)構(gòu)。因此，雖然法律賦予了地方志工作機(jī)構(gòu)征集資料的權(quán)力，但是在實(shí)踐中這項(xiàng)權(quán)利很不好使用。因?yàn)橘Y料占有者主要是機(jī)關(guān)單位，資料的保存狀況并非地方志工作機(jī)構(gòu)所能干預(yù)。在實(shí)踐中，大量的機(jī)關(guān)單位根本不重視有關(guān)資料的保存。特別是一些單位的辦公場所經(jīng)常更換，往往是換一次地點(diǎn)，資料便丟失一大堆。而個(gè)人占據(jù)資料的情況亦不容樂觀[3]有關(guān)資料征集困難的更詳盡論述.李志英.關(guān)于如何提高上海市第二輪區(qū)志編纂質(zhì)量的思考.上海地方志,2016,(4).。其實(shí)，資料保存也是地方志編纂過程中的重要環(huán)節(jié)，卻很容易被忽視。地方志工作機(jī)構(gòu)和相關(guān)承編單位一般都能做到善待這些資料，而更多的資料占有單位和個(gè)人如何妥善保管資料，這是當(dāng)前立法的空白之處。

有時(shí)即便明知許多資料存在，在征集時(shí)也面臨困難。一方面是有關(guān)單位和個(gè)人以各種理由拒絕提供這些資料，因?yàn)橘Y料占有者不一定是編志責(zé)任者。而無論是《地方志工作條例》還是地方立法中，對于這種情況如何處罰，甚至是要不要處罰都沒有明確規(guī)定?？v然資料占有者愿意提供資料，但是有些資料的整理，甚至是提取都非常麻煩，往往需要大筆經(jīng)費(fèi)。這筆費(fèi)用如何支出目前仍是問題。法規(guī)、規(guī)章雖然規(guī)定了地方志資料所有人或持有人提供有關(guān)資料，可以獲得適當(dāng)報(bào)酬，但是這些規(guī)定缺乏具體可操作性。就目前的工作實(shí)踐而言，地方志資料，特別是數(shù)量巨大、價(jià)值很高的檔案資料，其所有者大多數(shù)為機(jī)關(guān)單位，而不是個(gè)人。此種情況下，如何支付報(bào)酬，執(zhí)行何種標(biāo)準(zhǔn)，法律沒有明確規(guī)定。目前的財(cái)務(wù)管理制度越來越嚴(yán)格，地方志工作機(jī)構(gòu)和各承編單位對于支付資料報(bào)酬問題非常謹(jǐn)慎。這類問題上法律不能給予有力的支持，很容易導(dǎo)致關(guān)鍵資料的缺乏，從而影響地方志編纂速度和質(zhì)量。

（六）資源開發(fā)不夠

地方志的資源開發(fā)是地方志工作中的重要環(huán)節(jié)，也是地方志工作中的薄弱環(huán)節(jié)。不得不承認(rèn)，不少地方對于地方志工作的要求僅限于編纂志書，在資源開發(fā)方面做得很不夠。其實(shí)，地方志的資源開發(fā)是決定地方志事業(yè)能否長久、健康發(fā)展的關(guān)鍵因素。就目前來看，地方志資源開發(fā)主要有三項(xiàng)重點(diǎn)領(lǐng)域，一是方志館建設(shè)，二是數(shù)據(jù)庫建設(shè)，三是教育和文化產(chǎn)業(yè)建設(shè)?？墒?，目前的立法在這些方面規(guī)定得并不完善。

首先是方志館建設(shè)。方志館有著收藏保護(hù)、展覽展示、編纂研究、專業(yè)咨詢、信息服務(wù)、開發(fā)利用、宣傳教育、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、文化交流等功能[4]劉玉宏.論方志館的性質(zhì)與功能.中國地方志,2018,(1).。這些功能與志書編纂同等重要，與地方志能否發(fā)揮資政作用，地方志事業(yè)能否健康發(fā)展有著密切聯(lián)系。在《地方志工作條例》中，并未對方志館建設(shè)作出規(guī)定。在有些地方立法中，雖然對方志館作了規(guī)定，但是過于簡略。例如在《上海市實(shí)施〈地方志工作條例〉辦法》中，僅在第16條“加強(qiáng)地方志信息化建設(shè)，通過地方志館（室）、資料數(shù)據(jù)庫和地方志網(wǎng)站等，方便社會使用”中提到了方志館。至于方志館建成（設(shè)立）后使用的制度性措施保障，如何讓其發(fā)揮最大效用，所涉及的運(yùn)營維護(hù)資金、服務(wù)規(guī)范、信息化建設(shè)等新問題，都是現(xiàn)有立法沒法解決的。目前，不少地方的方志館已建成，或正在建設(shè)中，許多基層方志館建設(shè)也提上了議事日程，亟需立法規(guī)制。

其次是數(shù)據(jù)庫建設(shè)。隨著信息化迅速發(fā)展，傳統(tǒng)紙質(zhì)地方志資源已經(jīng)不能滿足社會大眾，特別是學(xué)術(shù)研究者的需求，近年興起的大數(shù)據(jù)建設(shè)使這一問題更加嚴(yán)峻。關(guān)于地方志資源的利用，學(xué)術(shù)研究者是主要群體。實(shí)踐中，一方面，地方志工作得不到應(yīng)有重視；另一方面，學(xué)術(shù)研究者也忽略對地方志資源的利用，往往花高價(jià)購買商業(yè)公司的產(chǎn)品，不但加劇了研究成本，并且數(shù)據(jù)經(jīng)常不齊全。二者之間的矛盾就在于地方志資源開發(fā)環(huán)節(jié)出了漏洞。

再次，地方志資源與教育、文化產(chǎn)業(yè)的開發(fā)合作也是如此。教育事業(yè)中的地方傳統(tǒng)文化教育，旅游文化、影視文學(xué)等文化產(chǎn)業(yè)，都與地方志資源開發(fā)利用有著密切聯(lián)系。各類立法對上述問題或未有涉獵，或僅有寬泛規(guī)定，缺乏有力措施。

三、未來地方志立法的走向

“依法治志最基本的標(biāo)志是，建立完備的地方志法律體系和完善的相關(guān)配套體制機(jī)制?！盵1]呂鮮林.依法治國與依法治志辯證關(guān)系探微.上海地方志,2018,(1).未來地方志工作要實(shí)現(xiàn)依法治志，完善地方志立法必不可少。不過，要考慮到立法應(yīng)當(dāng)重視實(shí)效性，不能高估立法的作用。有些問題目前的確適合通過立法來解決，有些問題暫時(shí)不適合通過立法來解決。未來的地方志立法應(yīng)當(dāng)先抓主要矛盾，著重解決以下幾個(gè)問題。

（一）制定《中華人民共和國地方志法》

前文已述，目前我國地方志法律體系中最高位階僅為行政法規(guī)已不適合未來地方志發(fā)展的需求，制定《中華人民共和國地方志法》已是目前地方志立法中最為緊迫的任務(wù)。目前，不少學(xué)者都在呼吁這一立法，但是這部法律應(yīng)該如何制定仍存在很大爭議。首先要解決法律的名稱是采用“中華人民共和國地方志法”還是“中華人民共和國史志法”的問題。這不僅是一個(gè)法律名稱問題，更是涉及立法目的、立法規(guī)制對象的核心問題。就目前學(xué)術(shù)界的討論，特別是2018年以來中國地方志指導(dǎo)小組召開的一系列座談會、研討會來看，似乎“中華人民共和國史志法”的聲音更高一些。筆者在此有不同意見，認(rèn)為目前還是制定《中華人民共和國地方志法》更為實(shí)際一些。

如果稱為“史志法”，那么“國志”或“總志”顯然要納入立法范疇?！皣抑緯欠駳w屬地方志書是有爭論的，在編纂《方志百科全書》期間曾發(fā)生過熱烈討論。一種意見是，所有的志書包括國家志書都是地方志；一種意見是，總志不屬于地方志，國家志不屬于地方志。”[2]梁濱久.中華人民共和國史志立法的幾個(gè)問題.黑龍江史志,2018,(6).實(shí)際上，有關(guān)“地方志”與“總志”之間的關(guān)系，我國歷史地理學(xué)權(quán)威專家譚其驤先生對此問題早有精辟論述[3]“地方志不同于總志。地方志顧名思義是記載一個(gè)地方事情的。地方志所記載的地方可大可小，大的一個(gè)省一種志，小的不管一個(gè)縣一個(gè)鎮(zhèn)，也可以有縣志或鎮(zhèn)志。盡管可大可小，但總而言之是一個(gè)地方一種志。因?yàn)橛涊d一個(gè)地方的，所以地方志簡稱就叫方志?！健菍θ珖缘?，‘方’是‘總’的對立體。凡是以全國為記載對象的，那就不能叫它地方志。清朝人編的《四庫全書》，大家都知道，在地理類一部分就叫總志之書，一部分叫方志之書，那就分得很清楚。凡是記載全國的，就在總志里頭；記載一個(gè)地方的，就在方志里頭。把各省的通志、府、州、縣志叫做地方志，這是很正確的，也是很科學(xué)的?？墒沁@幾年，我看到不少地方出版的地方志通訊一類刊物，往往把總志與方志混為一談，這是很不應(yīng)該的?！弊T其驤.長水集續(xù)編.人民出版社,1987.(P269)。根據(jù)譚其驤先生的意見，“地方志”不應(yīng)包括“國志”。另外，《中國方志大辭典》中也將“總志”的概念定義為“省志的別稱，如魏樸如《四川總志》、明成化《河南總志》”[1]《中國方志大辭典》編輯委員會編.中國方志大辭典.浙江人民出版社,1988.(P2)?？傊暗胤街尽薄皣尽薄翱傊尽辈荒芑鞛橐徽?，應(yīng)屬無疑。

即便立法要做一些概念創(chuàng)新，也要考慮到幾十年來地方志實(shí)踐基本上來自于“地方”，當(dāng)下編纂“國志”力量不足。此外，還會遇到諸如臺灣等棘手問題，使得“國志”的編纂困難重重[2]梁濱久.中華人民共和國史志立法的幾個(gè)問題.黑龍江史志,2018,(6).。立法如不能解決問題，顯然是資源浪費(fèi)。此外，若稱為“史志法”，還要將“史”納入規(guī)制范疇，此種拓展范圍更甚于“總志”，面臨的問題更多，更不符合目前實(shí)際情況。因此，短期內(nèi)還是考慮立法的實(shí)效性，制定《中華人民共和國地方志法》，解決目前全國地方志工作機(jī)構(gòu)面臨的主要問題為上。制定這部法律要特別注意處理好三個(gè)關(guān)系，“一是《地方志法》與憲法的關(guān)系；二是《地方志法》與中國特色社會主義法律體系的關(guān)系；三是《地方志法》與地方志地方性法規(guī)、規(guī)章的關(guān)系。”[3]冀祥德.論依法治志.中國地方志,2016,(5).

（二）加強(qiáng)地方立法

我國疆域遼闊，人口眾多，各地經(jīng)濟(jì)、文化、發(fā)展各不相同。因此，地方立法在我國的國家治理中占據(jù)重要位置?！?003年7月，《四川省地方志工作條例》頒布，開全國地方志立法先河，對全國地方志法治化推動很大，制定全國性地方志行政法規(guī)擺上了中指組的議事日程?！盵4]陳強(qiáng).依法治志是地方志事業(yè)發(fā)展的重要保障和必然要求.中國地方志,2016,(2).由此可見地方立法在我國地方志工作中的重要作用。不過，地方志的地方立法目前問題也很多。2015年《立法法》修改后，我國設(shè)區(qū)的市被賦予地方立法權(quán)。盡管這一立法權(quán)被限制在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面”，但是地方志立法顯然應(yīng)當(dāng)屬于“歷史文化保護(hù)”范疇。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，“截至2018年3月31日，全國27個(gè)省、自治區(qū)先后批準(zhǔn)了272個(gè)設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)，占99.3%。立法權(quán)的實(shí)際授予工作已經(jīng)基本完成?！盵5]林彥,呂丹妮.設(shè)區(qū)的市立法權(quán)行使情況實(shí)證分析.新疆社會科學(xué),2018,(5).雖然地方立法不能盲目圖全，但是就地方志領(lǐng)域而言，的確各地差異很大，有著切實(shí)的立法需求。從目前設(shè)區(qū)的市地方志立法狀況來看，只有大概10%的設(shè)區(qū)的市對于地方志進(jìn)行了地方立法，情況不容樂觀。

欲改變這一局面，首先要積極推動地方志立法納入各地立法計(jì)劃。這是目前很困難的一件事，倒不是地方志工作者不重視這一領(lǐng)域的立法，而是立法者容易忽視這一立法。《立法法》修改后，各地立法熱情很高，立法者的關(guān)注點(diǎn)也更多集中在與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展更為密切的領(lǐng)域。一些領(lǐng)導(dǎo)也更熱衷于經(jīng)濟(jì)，對文化事業(yè)關(guān)注度不高。在擠破頭皮的立法規(guī)劃中，地方志立法顯然屬于“冷門”，不大容易引起關(guān)注，想納入立項(xiàng)比較困難。未來要積極改變這一局面，動員各方面力量積極促進(jìn)地方志立法盡快納入各地的立法規(guī)劃之中。除了以往的積極宣傳地方志和讓相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)更重視這方面工作之外，通過開發(fā)利用地方志資源讓社會各界深刻體會到存史修志之益處，讓其發(fā)自內(nèi)心重視這一領(lǐng)域，是改變地方志立法不受重視局面的重要措施。

其次，政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)盡快上升為地方性法規(guī)。在當(dāng)前地方志地方立法中，政府規(guī)章數(shù)量遠(yuǎn)多于地方性法規(guī)。2015年《立法法》修改后，對于政府規(guī)章的生命周期作出明確規(guī)定?！读⒎ǚā返?2條第5款明確規(guī)定“規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)”。就目前情況下，相當(dāng)多的地方志政府規(guī)章實(shí)際上早已超過了實(shí)施滿兩年的界限，應(yīng)當(dāng)上升為地方性法規(guī)。否則立法中的行政措施不能使用，立法作用就大打折扣了，會嚴(yán)重阻礙地方志工作。此外，正如前文所述，政府規(guī)章不能在地方志糾紛的司法審判中很好地起到維護(hù)合法權(quán)益的作用。因此，各地應(yīng)盡快將政府規(guī)章上升為地方性法規(guī)。

（三）完善問責(zé)機(jī)制和職責(zé)劃分

實(shí)踐證明，只有對一些承編地方志不力的行為設(shè)計(jì)有震懾力的處罰，地方志工作才能順利進(jìn)行。立法對此問題必須予以回應(yīng)，不能付之闕如或者繼續(xù)采用通報(bào)批評這種不痛不癢的處罰。未來，可以圍繞《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定，設(shè)立較為明確的罰則，處分力度要大。

立法在完善問責(zé)機(jī)制過程中，不但要加大處分力度，還要對罰則的種類進(jìn)行調(diào)整。罰則不能只有行政處分，還有必要設(shè)立行政處罰，其原因有二。一是上述處分規(guī)定只適用于公務(wù)員和事業(yè)單位人員，隨著地方志事業(yè)不斷發(fā)展，越來越多的非公職和事業(yè)單位人員也參與到地方志編纂中來，他們顯然不受這些規(guī)定約束。二是在地方志工作中采用行政處分來處罰某些不力單位、人員，在現(xiàn)實(shí)中很難被運(yùn)用。以前的一些地方志立法也設(shè)立了這類罰則，但是基本都被束之高閣，起不到震懾作用。究其原因，在于地方志工作機(jī)構(gòu)作為事業(yè)單位并無處罰權(quán)，這一權(quán)力由相關(guān)行政機(jī)關(guān)行使?；诟鞣N因素影響，法律責(zé)任條款在實(shí)踐中很難真正運(yùn)用，地方志工作機(jī)構(gòu)面對這種情況時(shí)顯得十分無力。因此，行政處罰的設(shè)立就顯得很有必要。

當(dāng)下，地方志工作機(jī)構(gòu)為事業(yè)單位，不具有行政處罰權(quán)。要解決這一問題，立法方面可以有所作為。我國《行政處罰法》第17條規(guī)定“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰”。在實(shí)踐中，許多企、事單位通過法律、法規(guī)授權(quán)獲得行政執(zhí)法權(quán)，取得了良好效果。例如，不少地方的“軌道交通條例”賦予地鐵公司行政執(zhí)法權(quán)，地鐵運(yùn)營環(huán)境得到極大改善。因此，立法授權(quán)地方志工作機(jī)構(gòu)行政處罰權(quán)是一個(gè)好辦法，承擔(dān)地方志編纂任務(wù)的單位和個(gè)人會因?yàn)檫@一規(guī)則的確立而更好地履行編纂職責(zé)，有利于提高地方志編纂的效率和質(zhì)量。

當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)也面臨著一些困難。2011年3月23日中共中央、國務(wù)院《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）指出：“承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位……逐步將行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)，或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)。今后不再批準(zhǔn)設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位。”根據(jù)《地方志工作條例》以及各地的相關(guān)地方性法規(guī)、政府規(guī)章的規(guī)定，地方志工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)著大量行政職能。在實(shí)踐中，履行行政職能也確實(shí)占據(jù)了地方志工作機(jī)構(gòu)大量甚至是主要精力。機(jī)構(gòu)改革以后，事業(yè)單位不能再承擔(dān)行政職能，前文所提到的立法授權(quán)就面臨著無法實(shí)踐的困境。因此，有必要在機(jī)構(gòu)改革中對地方志工作機(jī)構(gòu)作出妥善安排，為地方志工作中組織編纂、審查驗(yàn)收、督導(dǎo)檢查、處罰等行政職能的履行創(chuàng)造有利條件。

目前，地方志工作機(jī)構(gòu)的改革可以選擇以下兩種方案。第一種方案是直接將地方志工作機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)?？紤]到新設(shè)行政機(jī)構(gòu)的可能性不大，更現(xiàn)實(shí)的辦法是將其作為某一行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。如此，則地方志工作機(jī)構(gòu)由事業(yè)單位直接變?yōu)樾姓C(jī)構(gòu)，可以更好地履行地方志工作中的行政職能。近年來，因地方志編纂產(chǎn)生的糾紛越來越多，這種方案也便于通過行政訴訟的方式來解決矛盾糾紛。目前，個(gè)別地區(qū)的機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)采用了這種方案。例如，湖北省將省地方志工作機(jī)構(gòu)合并到省文化與旅游廳，成立地方志工作處作為該廳的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)全省地方志工作。

第二種方案是與其他事業(yè)單位如檔案部門、黨史部門合并，調(diào)整為公益類事業(yè)單位，但是需要對外保留地方志工作機(jī)構(gòu)牌子。就目前實(shí)踐來看，更多的地方選擇這種模式。例如貴陽市將市檔案局（市檔案館）、市地方志編纂委員會辦公室的行政職責(zé)劃入市委辦公廳，對外加掛市檔案局牌子。將市檔案館、市地方志編纂委員會辦公室合并，市檔案館加掛市地方志編纂委員會辦公室牌子，調(diào)整為市委直屬事業(yè)單位；廣州市將市委黨史研究室、市人民政府地方志辦公室（市地方志館）實(shí)行職責(zé)整合，組建中共廣州市委黨史文獻(xiàn)研究室，加掛廣州市人民政府地方志辦公室（廣州市地方志館）牌子，作為市委直屬事業(yè)單位。這里要特別注意的是做好將原地方志工作機(jī)構(gòu)的行政職責(zé)劃歸有關(guān)行政機(jī)構(gòu)的工作，要在改革方案中明確行政職責(zé)的歸屬。就公布的各地機(jī)構(gòu)改革方案中，明確這一問題的方案不多，這是值得注意的。以上兩種方案，無論選擇哪一種，當(dāng)前地方志工作機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的行政職能都不會因?yàn)闄C(jī)構(gòu)改革而滅失，反而會使得這些行政職能可以更好地被履行，同時(shí)也為在立法中依據(jù)《行政處罰法》設(shè)置行政處罰作出很好地鋪墊。

機(jī)構(gòu)改革后，地方志工作的職責(zé)劃分也就明確了許多，未來有必要將這一改革成果在立法中加以明確規(guī)定。地方志工作機(jī)構(gòu)如劃歸行政機(jī)構(gòu)，其職責(zé)則必是以履行行政職能為主，也就是做好地方志的規(guī)劃、組織、監(jiān)督、審查、處罰等工作。如仍作為事業(yè)單位，地方志工作機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)就應(yīng)當(dāng)是編纂志書、理論研究等，其所負(fù)擔(dān)的行政職能劃歸某一行政機(jī)構(gòu)，這一問題有必要在立法中加以明確。對地方志工作機(jī)構(gòu)職責(zé)的劃分要實(shí)事求是。從當(dāng)前實(shí)際情況來看，地方志工作機(jī)構(gòu)的規(guī)模不大，能力有限，讓其主要承擔(dān)具體的編纂、研究任務(wù)顯然不符合實(shí)際情況。地方志工作機(jī)構(gòu)的職責(zé)應(yīng)該是做好地方志編纂的各項(xiàng)組織工作，監(jiān)督好相關(guān)規(guī)劃的實(shí)施，做好志書質(zhì)量審查工作，特別是有能力對違反規(guī)定的行為加以處罰，最終使得承編單位履行好承編職責(zé)，按時(shí)保質(zhì)保量完成編纂任務(wù)。

（四）加強(qiáng)人力和物力資源建設(shè)

在加強(qiáng)人力資源建設(shè)方面主要是專業(yè)人才培養(yǎng)和支付報(bào)酬問題，前者從長遠(yuǎn)考慮主要是一個(gè)學(xué)科定位問題，這不是目前地方志立法所能夠解決的。但是，立法完全可以充分利用現(xiàn)有資源實(shí)現(xiàn)充實(shí)隊(duì)伍的目的。諸如江蘇、廣東等地已經(jīng)通過地方性法規(guī)的形式規(guī)定地方志工作機(jī)構(gòu)可以通過“采取購買服務(wù)、項(xiàng)目合作等方式，委托高等院校、科研機(jī)構(gòu)等專業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)地方志編纂有關(guān)工作”。這一做法完全可以通過立法在全國推廣開來，并且考慮通過立法也賦予地方志承編單位這樣的權(quán)利。地方志人才培養(yǎng)基本上由高校的歷史學(xué)專業(yè)負(fù)責(zé)，而這一專業(yè)的就業(yè)率不高。這些專業(yè)的在讀碩士生、博士生，甚至是教師，其能夠參與的課題項(xiàng)目和獲得的經(jīng)濟(jì)資助并不多。況且，現(xiàn)在的歷史學(xué)專業(yè)更重視研究歷史，而不會寫史。這個(gè)問題其實(shí)非常嚴(yán)重，甚至有悖于歷史學(xué)存在的意義?！皻v史學(xué)研究的雖然是過去，但史學(xué)的真正作用還是為現(xiàn)實(shí)、為社會精神文明建設(shè)服務(wù)?！盵1]沈松平.史學(xué)應(yīng)用型人才培養(yǎng)路徑研究——基于方志學(xué)專業(yè)發(fā)展的考察.寧波大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版),2018,(4).如果能讓這些人參與到地方志編纂過程中來，是一個(gè)互贏互惠之舉?？紤]到全國各地高?；旧隙加袣v史院系，這一工作推廣難度并不大。而關(guān)于報(bào)酬支付的問題，立法倒是比較好解決，而且更適合在地方立法中解決。各地只需重視這一問題，根據(jù)自己實(shí)際情況作出更明確、更有利于地方志工作的規(guī)定即可。此外，還應(yīng)當(dāng)通過立法的方式鼓勵(lì)參編者可以此作為職稱晉升、評優(yōu)評獎(jiǎng)的重要憑據(jù)，以鼓勵(lì)更多優(yōu)秀人才參與到地方志編纂中來。

在物力資源建設(shè)方面主要是資料征集困難和資源開發(fā)利用問題。在資料征集方面，立法首先要解決資料征集過程中的報(bào)酬支付問題，不能再出現(xiàn)因?yàn)橘Y金使用困難，導(dǎo)致地方志資料征集困難從而影響地方志編纂進(jìn)度的狀況。此外，立法的重點(diǎn)將放在解決各單位的資料保存方面。史料是修史編志最關(guān)鍵的問題，這正是地方志立法面臨的難點(diǎn)。除了參考檔案法方面的規(guī)定之外，地方志必須根據(jù)自身實(shí)際需求研究對這一問題的立法進(jìn)行更深入研究。問題的關(guān)鍵在于要得到各單位的重視，要有足夠的獎(jiǎng)懲措施，讓其做好資料保存任務(wù)。特別是承編單位自身，更要重視這方面的工作。編纂地方志是一件千百年持續(xù)的大計(jì)，不是編一次就完事，編修成功之后的資料保存同樣是修志工作的重要內(nèi)容?，F(xiàn)在是資料數(shù)字化越來越普及，這一工作的難度隨之降低，立法應(yīng)該作出更好地回應(yīng)。

在資源開發(fā)利用方面，立法也可以有所作為。首先是方志館的建設(shè)，立法應(yīng)當(dāng)對相關(guān)制度進(jìn)行完善，不能付之闕如或泛泛而談。此外，各級行政區(qū)域方志館的設(shè)置問題，各地經(jīng)濟(jì)情況不同，宜由地方立法作出規(guī)定?；鶎与m然不一定實(shí)現(xiàn)方志館全面覆蓋，但是至少可以在所有的公共圖書館實(shí)現(xiàn)專辟區(qū)域存放地方志資料供公眾查閱，并將其作為考核地方志工作的重要指標(biāo)。在產(chǎn)業(yè)開發(fā)方面，已有一些地方性法規(guī)對此作了很好地探索，值得向全國推廣。例如，《廣東省地方志工作條例》就明確規(guī)定：“鼓勵(lì)和支持公民、法人和其他組織以影視作品及其他文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作形式，依法對公開的地方志資源進(jìn)行開發(fā)利用。”《江蘇省地方志工作條例》也明確規(guī)定：“鼓勵(lì)和支持單位、個(gè)人利用地方志資源開展影視作品及其他文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和文化交流，傳播地方歷史文化。”當(dāng)然，這種規(guī)定還可以針對各地的不同情況更加細(xì)化。在數(shù)據(jù)庫建設(shè)方面，地方志工作應(yīng)當(dāng)跟上目前大數(shù)據(jù)建設(shè)的時(shí)代潮流。特別是年鑒編纂工作，更要在數(shù)據(jù)庫建設(shè)方面積極創(chuàng)新?！敖⒒跊Q策的支持系統(tǒng)，為輔助政府決策提供精確、高效的信息支撐。”[1]田保家.試論地方志服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的途徑.中國地方志,2018,(5).“從年鑒編纂信息化入手，逐步擴(kuò)展多種信息化應(yīng)用，讓包括年鑒在內(nèi)的方志事業(yè)，迸發(fā)出嶄新的‘以史鑒今、啟迪后人’的廣闊價(jià)值。”[2]方利宏.論年鑒價(jià)值與編纂信息化.上海地方志,2018,(3).這些當(dāng)然應(yīng)該具體問題具體分析，立法不宜作出硬性規(guī)定，但是完全可以出臺一些鼓勵(lì)和考核措施以激勵(lì)此項(xiàng)事業(yè)的完成。

（五）促進(jìn)地方志工作司法化

中國地方志指導(dǎo)小組秘書長、中國地方志指導(dǎo)小組辦公室主任冀祥德指出，“相當(dāng)長的一個(gè)歷史時(shí)期以來，一直至今，地方志活動的行政化特征明顯。依法治志理論要求地方志活動應(yīng)當(dāng)從行政化轉(zhuǎn)向法治化……要實(shí)現(xiàn)地方志活動的司法化。地方志活動的司法化主要是指在地方志糾紛處理以及地方志違法行為查究中，建構(gòu)地方志司法程序，把地方志活動納入公正司法范疇，以司法的中立性、終局性、公正性和強(qiáng)制性，裁判地方志違法行為，確保程序公正與實(shí)體公正?！盵3]冀祥德.論依法治志.中國地方志,2016,(5).根據(jù)新聞媒體報(bào)道，近年來全國各地有關(guān)地方志的糾紛數(shù)量很多，其中不少糾紛最終選擇通過司法途徑解決。筆者調(diào)研訪談過程中也發(fā)現(xiàn)了一些地方志司法案件。事實(shí)證明，司法的確是一種化解地方志工作矛盾的有效手段，也符合我國目前全面推進(jìn)依法治國的要求。

在“中國裁判文書網(wǎng)”“北大法寶”等專業(yè)法律數(shù)據(jù)庫中進(jìn)行檢索，可以檢索到數(shù)十起與地方志編纂相關(guān)的案例。這些案件主要為民事訴訟案件，涉及物權(quán)糾紛、人格權(quán)糾紛、債權(quán)糾紛、著作權(quán)糾紛等等，也有個(gè)別行政訴訟案件。由于地方志編纂工作的特殊性，這些普通民事糾紛在地方志案件的司法裁判中容易變得十分棘手。例如，史實(shí)、稿酬發(fā)放、史料征集和保存以及拒絕承擔(dān)、拖延編纂任務(wù)等等問題，國務(wù)院《地方志工作條例》規(guī)定非常簡略。地方志中的名譽(yù)權(quán)訴訟在司法審判中更為繁瑣，現(xiàn)有法律的相關(guān)規(guī)定非常少。筆者研究這些裁判文書后發(fā)現(xiàn)，上述案件法官在裁判文書中引用《地方志工作條例》的情況不多。這并非是這類審判不需要援引《地方志工作條例》，而是現(xiàn)有法律難以為法官裁判提供充足的法律依據(jù)。未來的地方志立法應(yīng)當(dāng)為促進(jìn)地方志工作司法化作出貢獻(xiàn)，可以積極研究司法審判中的問題，在立法時(shí)及時(shí)作出調(diào)整，從而為地方志工作司法化打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（六）發(fā)揮社會規(guī)范作用

地方志工作雖然是“官修”，立法也是國家制定法，即“硬法”。但是這并不意味著地方志工作完全就由政府來承擔(dān)，也不意味著國家制定法能完全滿足全國所有地方志編纂的現(xiàn)實(shí)需求。在當(dāng)前的地方志立法中，規(guī)制的對象一般只是包括省、市、縣三級志書的編纂，只對這些有著硬性規(guī)定。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級志書和行業(yè)志等志書的編纂，為了減少基層工作壓力，《地方志工作條例》并未作出規(guī)定。然而實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級志書的編纂已非個(gè)別現(xiàn)象。有些地方如廣東、江蘇、安徽等地的地方性法規(guī)都對此作出規(guī)定，鼓勵(lì)有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）修志，并且要求參照本地地方立法執(zhí)行，也就是“官修”。在許多地方編修“村（社區(qū)）志”已不稀奇，筆者調(diào)研中，甚至有些小區(qū)也在積極推動這一工作。個(gè)別地方立法對此采取鼓勵(lì)“村（社區(qū)）志”編纂的態(tài)度，并規(guī)定其應(yīng)受地方志工作機(jī)構(gòu)的監(jiān)督指導(dǎo)。有些地方甚至對其編纂作出明確規(guī)定，例如，《江蘇省地方志工作條例》第31條規(guī)定，“列入中國傳統(tǒng)村落名錄的村，省人民政府批準(zhǔn)公布的歷史文化名鎮(zhèn)、名村，應(yīng)當(dāng)編纂志書，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處組織編纂?！辈贿^，多數(shù)立法并未太關(guān)注此問題。

從志書內(nèi)容的價(jià)值來看，越基層的志書所記載的內(nèi)容往往越細(xì)致，其后世價(jià)值往往越高，歷史學(xué)研究中的志書便是如此。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，基層志書的編纂肯定會越來越多。我國的村、社區(qū)、小區(qū)都倡導(dǎo)“自治”，因此對這些志書的編纂國家立法似不應(yīng)進(jìn)行過多規(guī)制。這樣既有公權(quán)力過多干預(yù)私權(quán)的嫌疑，又不便激發(fā)這些志書編纂的活力，容易讓志書落入千篇一律的尷尬境地，不利于長久發(fā)展。然而，對于基層志書的編纂也不能聽之任之。這項(xiàng)工作也應(yīng)有序進(jìn)行，不然容易引起社會矛盾。在這種情況下，社會規(guī)范應(yīng)當(dāng)受到重視。十八屆四中全會提出要“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用”，也就是發(fā)揮社會規(guī)范的作用。早有學(xué)者指出，“公共治理主要是軟法之治”[1]羅豪才等著.軟法與公共治理.北京大學(xué)出版社,2006.(P144)。未來的地方志立法應(yīng)該在發(fā)揮社會規(guī)范方面作出探索，鼓勵(lì)有條件的地方在“鄉(xiāng)規(guī)民約”“小區(qū)公約”“社區(qū)公約”“行業(yè)規(guī)章”等社會規(guī)范中對這些領(lǐng)域的志書編纂作出規(guī)定。這類志書將是當(dāng)代志書編纂有望取得重大突破的領(lǐng)域，值得立法密切關(guān)注。