論競爭中性視域下的國企改革

趙嘉冀

李克強(qiáng)總理在第十三屆全國人民代表大會政府工作報(bào)告中指出，要對“兩個毫不動搖”繼續(xù)堅(jiān)持，對非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行支持、鼓勵以及引導(dǎo)。嚴(yán)格按照競爭中性的原則，在招投標(biāo)、政府采購、經(jīng)營運(yùn)行、準(zhǔn)入許可、要素獲取等方面，做到對各類所有制企業(yè)的公平對待。在G30國際銀行研討會（2018）上，央行行長易綱指出，國內(nèi)改革以及對外快放應(yīng)當(dāng)加快，而更應(yīng)該著重考慮以競爭中性原則來對待國有企業(yè)。整體來講，國有企業(yè)的改革目標(biāo)與競爭中性原則是一致的，更是與我們所提倡的所有制中立相契合，不能因?yàn)槠髽I(yè)的所有制不同，而對其設(shè)置不同的規(guī)則。

競爭中性政策的全面實(shí)施，有利于我國營造公平競爭的環(huán)境，促使國有企業(yè)與民營企業(yè)之間實(shí)現(xiàn)公平競爭的目標(biāo)，在推動國企實(shí)現(xiàn)深化改革方面發(fā)揮著極為重要的作用。營造公平競爭的市場環(huán)境，將是我國深化改革開放的突破口，更是國企改革的主要方向，有利于構(gòu)建更加完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系?；诖耍瑢Ω偁幹行砸曈蛳碌膰蟾母镞M(jìn)行研究具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、競爭中性概念

競爭中性，又被稱之為“競爭中立”，于20世紀(jì)90年年代初期由澳大利亞提出，并作為對國有企業(yè)進(jìn)行改造的主要政策與措施。以公司化以及市場化改造為目標(biāo)國企進(jìn)行了與之有關(guān)聯(lián)的各種改革，然而從實(shí)際情況來看，國企在稅收誘惑或者是減免、政策補(bǔ)貼等方面依有著民營企業(yè)所沒有的優(yōu)勢，而這樣的優(yōu)勢也是國企在市場競爭中最大的優(yōu)勢，也是導(dǎo)致市場環(huán)境不公平的主要因素之一。為了能夠充分改善這個問題，從而保障市場能夠?qū)崿F(xiàn)公平競爭，“競爭中性政策”營運(yùn)而生，具體概念指的是政府的所有商業(yè)活動以及商業(yè)行為，不能因?yàn)閲芯哂幸欢ǖ墓菜袡?quán)從而享有其他性質(zhì)企業(yè)所沒有的優(yōu)勢，而是應(yīng)該享受相同的權(quán)利，進(jìn)而在相對的環(huán)境之中進(jìn)行競爭。現(xiàn)階段，國際上已經(jīng)有很多國家對競爭中性原則進(jìn)行了實(shí)踐。

整體來講，競爭中性本身是一個有著一定差異化的標(biāo)注范疇，而且整個制度的內(nèi)涵也比較復(fù)雜。因此，以競爭中性為切入點(diǎn)，對國企進(jìn)行改革，有一定的優(yōu)勢，必然也要一定的風(fēng)險(xiǎn)，因此需要進(jìn)行客觀地看待。

從優(yōu)勢的角度來講，在國企改革過程中需要依據(jù)明確的目標(biāo)而進(jìn)行，而競爭中性原則能夠一定程度對國企改革之中存在的一些偏差進(jìn)行有效矯正。例如，曾經(jīng)的國企改革主要是以弱化公共產(chǎn)權(quán)為目標(biāo)，所以改革過程中出現(xiàn)了國企變賣，從而讓國企能夠慢慢從競爭性領(lǐng)域退出來。而從實(shí)際情況來看，之所以出現(xiàn)“國進(jìn)民退”現(xiàn)象的根源并不在于國企的所有制性質(zhì)，而在于其憑借所有制性質(zhì)而獲得競爭優(yōu)勢，導(dǎo)致民營企業(yè)在不公平競爭環(huán)境中夾縫求存。習(xí)近平總書記在 2018 年 11 月召開的民營企業(yè)座談會上提出，要從減輕稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、化解融資難題、營造公平競爭環(huán)境等方面為民營企業(yè)營造公平的發(fā)展環(huán)境。很多舉措已然與包含稅收中性、債務(wù)中性等內(nèi)容要素的競爭中性政策不謀而合。引入競爭中性還能減少國企“走出去”過程中遇到的問題，消除國際社會的誤會，特別對“一帶一路”建設(shè)具有重要意義。從風(fēng)險(xiǎn)角度來講，競爭中性原則會成為部分國家限制新興經(jīng)濟(jì)體發(fā)展的主要工具。例如，有部分國家提出這樣的觀點(diǎn)：“盡可能禁止國企可能帶來的增強(qiáng)貿(mào)易投資和全球經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)的結(jié)果”、“一部分國企的目的就是為了逃避競爭”。基于此，我國必須要從自身實(shí)際發(fā)展情況入手，從而引入不存在任何所有制偏見和歧視的競爭中性政策才具有正當(dāng)性。

二、競爭中性的基本原則

一是促進(jìn)政府企業(yè)組織合理化，包括對從事競爭性業(yè)務(wù)的政府企業(yè)實(shí)行公司化改造，自然壟斷中競爭性業(yè)務(wù)與非競爭業(yè)務(wù)的脫節(jié)。是確認(rèn)政府企業(yè)發(fā)揮功能的成本，并設(shè)置合理的成本分?jǐn)倷C(jī)制以提高透明度和公開性。三是政府企業(yè)在商業(yè)化經(jīng)營中取得合理的投資回報(bào)率。四是政府企業(yè)在履行公共政策職能時獲得充分、透明和可計(jì)算的補(bǔ)償。五是政府企業(yè)在最大程度上與私人企業(yè)保持稅收的一致性。六是政府企業(yè)在最大程度上與私人企業(yè)受到相同程度的監(jiān)管，處于相同的監(jiān)管環(huán)境。七是政府企業(yè)應(yīng)當(dāng)通過債務(wù)調(diào)整和補(bǔ)償?shù)确绞较蛘С忠蛩囟鴵碛袧撛诘娜谫Y優(yōu)勢。八是政府采購政策和程序應(yīng)當(dāng)具有競爭性、無歧視，并且有合適的透明標(biāo)準(zhǔn)作為保障。其中的第五、六和七項(xiàng)分別涉及稅收中性、監(jiān)管中性和債務(wù)中性。比對第五、六和七項(xiàng)，我國國企在稅收、監(jiān)管和債務(wù)方面存在著明顯的競爭中性偏離。

三、我國競爭中性實(shí)踐的現(xiàn)狀

2018年，民營企業(yè)座談會議上，習(xí)近平總書記就此發(fā)表了非常重要的講話，對民營經(jīng)濟(jì)的地位以及作用予以肯定，并從六個方面提出了支持民營企業(yè)發(fā)展壯大的措施與政策，例如，營造公平競爭環(huán)境、政策執(zhí)行方式完善、企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)減輕、著重解決企業(yè)融資難的問題等等。由此可見，競爭中性原則在我國是一直在踐行的，但是也必須充分認(rèn)識到，因?yàn)榻虠l主義思維的長期影響，關(guān)于政策的落實(shí)，一些領(lǐng)域以及一些地方依然有違背國有經(jīng)濟(jì)以及非公經(jīng)濟(jì)公平競爭的情況，具體如下：

（一）“彈簧門”、“玻璃門”的現(xiàn)象依然普遍存在

現(xiàn)階段，我國提出了一些文件并鼓勵民營企業(yè)進(jìn)入眾多領(lǐng)域之中，但是從實(shí)際情況來看，我國很多領(lǐng)域依然是民營企業(yè)所無法觸碰的，相對國企來講，民營企業(yè)各方面均處于劣勢之中，例如，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、提供公共服務(wù)等領(lǐng)域，依然很難見到民營企業(yè)的身影。最近幾年我國大力推崇PPP模式，這是民營企業(yè)（私人機(jī)構(gòu)）與國家公共部門進(jìn)行合作的主要模式，有利于吸引更多社會資本進(jìn)來，從而達(dá)到提升項(xiàng)目效率的目標(biāo)；但是，從實(shí)際情況來看，地方政府在開展PPP模式時，其目標(biāo)是希望能夠從國家獲得更多與項(xiàng)目有關(guān)的政策支持以及資金支持。所以，從某種角度來講，PPP模式未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，不僅沒有對社會資本產(chǎn)生有效的吸引力，反而一定程度還將其擠出了該模式。地方大型的國有企業(yè)、中央企業(yè)等均是PPP項(xiàng)目的主要參與者，從這一點(diǎn)不難看出，該模式可說是國有企業(yè)與政府之間的合作，又或者政府旗下代理機(jī)構(gòu)與政府之間額合作，又或者是政府與其所屬平臺公司之間的合作。從目前PPP模式來看，民營企業(yè)參與比例不到20%。

此外，最近幾年還有一個值得我們關(guān)注的情況，即：國家非常頒布了諸多文件鼓勵民營企業(yè)能夠參與到國有企業(yè)改革之中，然而從實(shí)際情況來看，民營企業(yè)真正兼并國有企業(yè)的案例很少，而且有些行業(yè)幾乎看不到民營企業(yè)的身影，例如，石油、電信、軍工等等行業(yè)，目前還是國企企業(yè)進(jìn)行壟斷。民營企業(yè)倘若要進(jìn)入到這些壟斷領(lǐng)域之中，那么必須要與國有企業(yè)一起合作，又或者是組建混合制企業(yè)，并在國企引導(dǎo)下進(jìn)行，這就是國企更能夠兼并民企的主要原因之一。

（二）在對要素獲得方面有著差異性

所謂“要素”，常見的優(yōu)資金、土地等。以資金為例，目前金融機(jī)構(gòu)更傾向于為國有大型企業(yè)服務(wù)，所謂針對中小民營企業(yè)構(gòu)建的金融服務(wù)體系也是“有名無實(shí)”，并未解決實(shí)際問題。從資產(chǎn)負(fù)債率層面來看，國企明顯高于民營企業(yè)，前者長期保持在60%以上，而后者通常保持在51%左右?，F(xiàn)階段，大型銀行主要服務(wù)對象是國有大型企業(yè)，貸款投入比例超過了70%。

（三）存在行政性壟斷

政府為了對某種競爭進(jìn)行限制，從而會實(shí)施行政性壟斷，也就是政府通過某種手段對企業(yè)的經(jīng)營進(jìn)行干預(yù)，例如，市場壟斷、強(qiáng)制性交易，特別是一些具有行政性質(zhì)的企業(yè)，有著非常突出的優(yōu)勢。行政性壟斷最突出的就是對地方市場進(jìn)行分割，例如，一些地方政府為為了對外地產(chǎn)品進(jìn)入本地進(jìn)行限制，從而采取一些干預(yù)手段，或者是設(shè)置一些以利于當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)發(fā)展的技術(shù)壁壘，從而保障國有企業(yè)在項(xiàng)目獲取、市場經(jīng)方面獲得優(yōu)勢等等，這些都不利于國有企業(yè)的改革。

四、將競爭中性原則應(yīng)用于國企改革之中的意義

（一）保障國企改革能夠深入開展

建立現(xiàn)代企業(yè)制度并推動國企實(shí)現(xiàn)市場化發(fā)展是國企改革的主要目標(biāo)，而競爭中性原則的引用將有利于各項(xiàng)政策的落實(shí)，從而讓國企能夠逐漸擺脫對政府的依賴，從而在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中實(shí)現(xiàn)自由發(fā)展，有利于提升其核心競爭力。國有企業(yè)改革要想走向深入，那么則必須要做好并落實(shí)好細(xì)節(jié)工作?；诖耍瑢⒏偁幹行栽瓌t滲透到供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革之中，并重點(diǎn)對競爭中性政策進(jìn)行制定，要具有實(shí)際操作意義，有利于幫助國企明確需要改革的關(guān)鍵領(lǐng)域，以此為基礎(chǔ)對企業(yè)進(jìn)行治理，進(jìn)而激發(fā)國有企業(yè)發(fā)展?jié)摿Α?/p>

（二）有利于公平競爭市場的薪酬以及維系

唯有建立一個公平競爭的市場體系才能發(fā)揮資源配置的關(guān)鍵作用。通過實(shí)施競爭中性政策，一定程度上可以促進(jìn)政府實(shí)施改革，這樣又可以促使企業(yè)與政府之間在界限上進(jìn)行明確劃分，進(jìn)而讓企業(yè)能夠明確其責(zé)任。通過這樣的方式能夠解決政府“錯位、越位以及缺位”等問題。企業(yè)方面在競爭中性原則下不斷深化，目標(biāo)是對政府與市場之間的關(guān)系進(jìn)行正確處理，確保市場資源配置能夠發(fā)揮其決定性作用，從而將市場作用更好地發(fā)揮出來。

（三）有利于推動政企分開、政資分開

將競爭中性相關(guān)政策在國企改革之中落實(shí)，能夠進(jìn)一步讓政資實(shí)現(xiàn)分離，以及促使政企實(shí)現(xiàn)分離，倘若能夠?qū)笈c政府之間的“臍帶”隔斷，那么國企在發(fā)展過程中將會擁有更大的自主權(quán)，例如，可以進(jìn)一步消除預(yù)算方面的約束，從而讓國企在運(yùn)作效率與質(zhì)量方面實(shí)現(xiàn)有效提升。

五、建議

競爭中性政策的制定與落實(shí)，與國企改革實(shí)效性有著密切關(guān)系，同時也有利于建立公正的市場環(huán)境。因此，這是一個長期、復(fù)雜、系統(tǒng)的工程，要從眾多領(lǐng)域入手，且做好細(xì)節(jié)工作，具體如下：

（一）充分認(rèn)識到民營企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的推動作用

如今，民營企業(yè)在推動國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用有目共睹，尤其是在提升就業(yè)率、創(chuàng)造稅收以及推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮著極為重要的作用。在民營企業(yè)座談會上，習(xí)近平總書記明確指出：民營經(jīng)濟(jì)所貢獻(xiàn)的稅收超過了50%，國內(nèi)生產(chǎn)總值超過了60%，技術(shù)創(chuàng)新成果更是達(dá)到70%以上，超過80%的勞動就業(yè)由民營企業(yè)提供，更是占據(jù)了我國企業(yè)總數(shù)量的90%?？梢姡駹I企業(yè)已然成為推動國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要力量，所以倘若要繼續(xù)發(fā)揮民營企業(yè)的作用，那么則必須從競爭中性政策制定與落實(shí)入手，一方面通過競爭中性政策推動國企改革，另外一方面則是對招商引領(lǐng)政策進(jìn)行規(guī)范，例如，電力燃?xì)庋a(bǔ)貼、園區(qū)投資補(bǔ)貼、規(guī)范土地等等方面進(jìn)行規(guī)范與完善，營造一個公平的營商環(huán)境，進(jìn)而激發(fā)民營經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新與發(fā)展動力。

（二）將混合所有制作為國企改革的重點(diǎn)領(lǐng)域

倘若要讓市場實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)轉(zhuǎn)，那么則必須要有科學(xué)合理的產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行支撐，這也是國企改革能夠不斷深入的關(guān)鍵。因此，需要將混合所有制作為改革重點(diǎn)，并對產(chǎn)權(quán)如何進(jìn)行履行進(jìn)行明確，同時也要明確產(chǎn)權(quán)。雖然混合所有制的改革一直在進(jìn)行，但是從實(shí)際情況來看，目前主要是以試行為主導(dǎo)，所以需要改善這種做法，加強(qiáng)混合所有制的實(shí)踐，這樣才能推動國企進(jìn)行改革。其中，要注重對國資管理體制進(jìn)行改革，目標(biāo)是讓對政府的實(shí)際作用進(jìn)行合理界定，這樣才能確保資本管理模式能夠?qū)崿F(xiàn)改善，進(jìn)而明確核心指標(biāo)，即：資本長期回報(bào)率。隨著混合所有制的推動，企業(yè)在經(jīng)營方面擁有自主權(quán)，那么才會有發(fā)展的動力，才能進(jìn)一步對公司商業(yè)化的運(yùn)作模式進(jìn)行深入探索，從而在市場競爭中不斷前進(jìn)。

（三）有針對性對國企分類進(jìn)行改革

對于國企改革來講，公益類與商業(yè)類的明確劃分非常重要。例如，具有公共事業(yè)性質(zhì)的企業(yè)，這類企業(yè)依然需要實(shí)施國有控股，但在具體運(yùn)營的過程中，需要就商業(yè)原則進(jìn)行劃分，從而基于預(yù)算來實(shí)施。部分國有企業(yè)需要對公共服務(wù)職能進(jìn)行承擔(dān)，那么就需要區(qū)分公益類相關(guān)的業(yè)務(wù)與商業(yè)類相關(guān)的業(yè)務(wù)，以此為基礎(chǔ)能夠?qū)筘?zé)任以及政府財(cái)政責(zé)任實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步明確。通過這樣的方式，才能保障國企在財(cái)務(wù)上實(shí)現(xiàn)獨(dú)立，并最大限度保障企業(yè)的資產(chǎn)擁有更加合理的回報(bào)率。

另外，推動會計(jì)制度的改革，無論是財(cái)政補(bǔ)助，還是成本，均應(yīng)當(dāng)保持透明。例如，針對需要提供公共服務(wù)的國企來講，要對于價格方面加強(qiáng)監(jiān)管，比如說可以堅(jiān)持通過使用者進(jìn)行付費(fèi)的方式。同時，對于稅收、補(bǔ)貼等來講，需要針對有困難的群體進(jìn)行制定與優(yōu)化，目的是讓國有企業(yè)能夠充分發(fā)揮社會作用，從而成為人民滿意的企業(yè)。

（四）注重中性監(jiān)管成效的提升，夯實(shí)競爭政策的地位

關(guān)于公平競爭審查機(jī)制要切實(shí)執(zhí)行，對各地、各個部門違反公平、開放、透明市場的規(guī)則做法以及政策文件進(jìn)行清理，從而對政府招商引資的行為進(jìn)行有效規(guī)范，這樣有利于將投資以及貿(mào)易的行政性壁壘有效清除。在國企改革過程中，要落實(shí)反不正當(dāng)競爭執(zhí)法、反壟斷法的落實(shí)，需要重點(diǎn)關(guān)注的行業(yè)領(lǐng)域是金融、電信、交通、能源，還有一些已經(jīng)崛起或者正在崛起的互聯(lián)網(wǎng)新興行業(yè)。對產(chǎn)業(yè)政策的適用領(lǐng)域、實(shí)施過程進(jìn)行明確，對斟酌決定權(quán)的空間進(jìn)行壓縮，從而保障政策實(shí)施的有效性以及透明度。