“三治融合”模式下“空心村”治理探討

祝燕 林超

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平越來越高，農(nóng)村的勞動力轉(zhuǎn)移到了城市，農(nóng)村就留下了“老弱病殘幼”，房子很大很美，人很少很弱，這就是現(xiàn)在偏遠(yuǎn)山區(qū)村莊的現(xiàn)狀，“空心村”就這樣應(yīng)運而生。

一、空心村的理論概述

空心村，顧名思義，就是空心了的村莊。一個村莊，地方大，人少，空落落的。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村人口密集程度越來越低，農(nóng)村越來越留不住人，空心村也就越來越多。

不同領(lǐng)域的學(xué)者根據(jù)他們的專業(yè)知識，對空心村作出了不同的具有合理性和可借鑒性的界定，有從地理意義上界定空心村為“內(nèi)部存在大量閑置或廢棄舊房，外圍存在大量新建高大新房的外擴內(nèi)空、外新內(nèi)舊格局”的，有從經(jīng)濟意義上界定為“大量農(nóng)村青壯年勞動力離開家，造成農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)上的空心化現(xiàn)象，從而導(dǎo)致村莊出現(xiàn)技術(shù)、資金、知識等的匱乏，不利于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展”的，有從社會意義上界定為“農(nóng)村的人口結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，從而村莊毫無活力”的。

在本文看來，空心村不能從一個角度去詮釋，而是要綜合考慮各方面的要素。因此，本文給空心村下的定義是：社會發(fā)展過程中，農(nóng)村人口的遷移與流動，老弱病殘孺留守農(nóng)村，而青壯年居留城鎮(zhèn)，最終導(dǎo)致農(nóng)村的人口減少、房屋空置、經(jīng)濟發(fā)展緩慢、文化服務(wù)發(fā)展不力，形成“空巢”農(nóng)村現(xiàn)象。

空心村造成的影響是多方面的：一是造成土地資源浪費，空心村讓很多宅基地被拋棄或閑置，青壯年勞動力離家，農(nóng)村的勞動力水平下降，土地成為種不能種，用不能用的狀態(tài)。二是影響經(jīng)濟社會發(fā)展，青壯勞動力的離開，導(dǎo)致留下從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)多為老人、婦女和兒童，使得推廣農(nóng)業(yè)現(xiàn)代技術(shù)困難，嚴(yán)重制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的提升，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展難以契合現(xiàn)代社會發(fā)展的要求，使得城鄉(xiāng)發(fā)展的差距進(jìn)一步拉大。三是影響村級社會治安狀況，留守的婦女、兒童、老人，容易成為各種犯罪分子選擇的侵害對象，財產(chǎn)性侵害案件、非財產(chǎn)性侵害案件、人身傷害案件時有發(fā)生。四是弱化村級組織的管理，“精英”的離開，人才流失，導(dǎo)致村級組織管理難度，組織弱化。

二、空心村治理的現(xiàn)狀分析

我國地緣遼闊，各地經(jīng)濟生活條件不同，對于空心村的治理，不同的地區(qū)有不同的典型，就理論而言，學(xué)者們提出了多樣化的空心村治理模式和措施，張泉等提出“鄉(xiāng)村重構(gòu)”觀點，劉彥隨等認(rèn)為空心村整治必須從促進(jìn)城鄉(xiāng)要素有序流動和鄉(xiāng)村地域空間優(yōu)化重構(gòu)的戰(zhàn)略高度上進(jìn)行，劉洪彪認(rèn)為空心村整治需要根據(jù)不同階段分時分地分階段進(jìn)行。

對于空心村，不同的地區(qū)根據(jù)不同的實際情況形成了適合當(dāng)?shù)氐闹卫砟Ｊ?，但從?dāng)前農(nóng)村基層治理來看，這些空心村存在自身的優(yōu)勢與劣勢：

從制度執(zhí)行上看，包括空心村中包括村規(guī)民約在內(nèi)的各項制度，普遍存在著制定難的困難，要真正征求到群眾意見和建議上不容易，但制度一旦生效，受權(quán)威敬畏觀念的影響，執(zhí)行方面會比較順利;在人文方面，空心村留守的村民身體素質(zhì)都不算好，文化程度也不高，使用現(xiàn)代設(shè)備較困難，生活習(xí)慣差，垃圾分類難，健康飲食也難以實現(xiàn);在資源方面，空心村因無人耕種而造成土地資源浪費嚴(yán)重，但人口少，開發(fā)少，生活垃圾少，環(huán)境污染少，生態(tài)環(huán)境適宜。

當(dāng)前建設(shè)建設(shè)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的新農(nóng)村的鄉(xiāng)村振興背景下，空心村積極開展扶貧清薄、農(nóng)房管控、三改一拆、全域旅游、平安創(chuàng)建、基層治理、掃黑除惡等工作。貫徹落實這些工作，空心村有優(yōu)勢也有劣勢，優(yōu)勢即人少好管理，齊心協(xié)力好辦事，比如疫情防控方面，熟人社會好管控，劣勢就是人少難辦事，如村莊整治，無壯年勞動力，工作效率低下。

三、“三治融合”模式下治理“空心村”的對策建議

黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！秉h的十九大報告提出，“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。

（一）“三治融合”治理模式的理論與組織框架

起源于浙江桐鄉(xiāng)市高橋鎮(zhèn)的“三治融合”基層社會治理模式，是社會治理中鄉(xiāng)村治理中最具有獨立價值的經(jīng)驗?zāi)Ｊ?。以自治增活力、法治強保障、德治揚正氣，自治、法治、德治優(yōu)勢互補、相輔相成，三者結(jié)合形成社會治理的強大合力。

從治理主體上看，“三治融合”的治理主體具有復(fù)合性，不再局限于傳統(tǒng)的政府為主導(dǎo)的治理模式，而是通過培育村民共建共治共享的基層治理模式，形成基層治理的內(nèi)生動力。區(qū)域內(nèi)的民眾是治理主體，而在其背后的治理主體則是地方執(zhí)政主體——鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。兩個主體一前一后，以民眾參與性的發(fā)揮，提升政府治理的科學(xué)性與公正性，更容易獲得認(rèn)同感和理解。

從治理工具上看，“三治融合”模式的治理工具有多樣性。桐鄉(xiāng)地區(qū)以百姓參政團、道德評判團、百事服務(wù)團三個工具平臺實現(xiàn)“三治”，有的地方則通過老年協(xié)會、志愿者協(xié)會、社會工作站、矛盾糾紛調(diào)解工作室、村社法律顧問團、道德評判團等，以黨建為統(tǒng)領(lǐng)，打造和諧穩(wěn)定的集成環(huán)境。

從治理效果上看，將自治、法治、德治有效融合的形式，即讓村民們能夠依法辦理自己的事情，維護(hù)自己的合法權(quán)益，實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的權(quán)利與義務(wù)，又能有效發(fā)揮法治在維護(hù)社會秩序、懲處違法犯罪、約束示范行為、促進(jìn)社會正義的規(guī)制作用，同時還能發(fā)揮德治再弘揚社會正氣、化解鄰里糾紛、和睦家庭關(guān)系、促進(jìn)社會向善等方面的教化作用。

從治理成本上看，自治、法治、德治的有效融合，最大的亮點在于群眾參與夯實自治、增強法治、激活德治，可以很方便的實現(xiàn)村級事務(wù)管理民主與公開，大大降低村級運行成本，以及減少維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的所需要的人力、物力和財力。

（二）“三治融合”模式治理“空心村”的對策

“三治融合”模式既符合中國鄉(xiāng)村社會的鄉(xiāng)情，又體現(xiàn)了現(xiàn)代社會治理的發(fā)展方向。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，自治法治德治既是社會治理的手段，也是社會治理的目標(biāo)?！叭稳诤稀蹦Ｊ揭材茏尶招拇寰`放耀眼的光彩。

第一、以村規(guī)民約的自治模式煥發(fā)村莊的活力。根據(jù)《村民委員會組織法》規(guī)定，村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。村規(guī)民約、村民自治章程，都可以說是由村民自己制定，并約束自己的。村規(guī)民約修訂從宣傳動員、組建相應(yīng)機構(gòu)、草擬初稿，到村兩委和村民代表會議討論修改，到提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所進(jìn)行合理性審查，通過召開村民會議表決，然后報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，最后通過開會、張貼等形式向村民公布，宣布生效日期，而就算公布實施后也要加強監(jiān)督管理。村規(guī)民約的整個制定流程，都離不開村民、村民大會，對于空心村老說，整個村的人口也不多，更是要做到“不漏一戶、不落一人”。村民經(jīng)過商議可以制定出有關(guān)婚姻家庭、鄰里關(guān)系、美麗家園、平安建設(shè)、民主參與、土地管理、山林管理、獎懲措施等等方面的村規(guī)民約，更是可以面對空心村的實際情況，有針對性的對某些條文進(jìn)行分化、細(xì)化，比如說鄰里關(guān)系方面，可以提出一些幫助老人、孩子的條文。

第二、以規(guī)則有效的法治程序強化村莊的保障。一方面按照憲法、法律和行政法規(guī)的規(guī)定來規(guī)范給類辦事流程，讓村民有規(guī)章可循，能夠按規(guī)矩來辦事，做好村務(wù)、財務(wù)公開，對各類住房審批、低保審批、農(nóng)田補助等嚴(yán)格按照程序進(jìn)行公開公示，接受所有村民的監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)有問題，及時解決，杜絕矛盾擴大化，提高村級組織的凝聚力和向心力。另一方面通過建設(shè)各種法治文化長廊、法治圖書角、潤園青少年法治教育基地等法治文化陣地，舉辦法治宣講班等開展各類法治宣傳活動，營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的意識，聘請律師擔(dān)任村法律顧問，讓村民能在家門口享受到專業(yè)化的公共法律服務(wù)，在村民組織人員開展人民調(diào)解等工作，把各類矛盾糾紛解決在基層、解決在萌芽狀態(tài)。

第三、以傳統(tǒng)文化的德治優(yōu)勢弘揚村莊的正氣。一是把“誠、孝、儉、勤、和”的新民風(fēng)融入日常管理，通過開展新民風(fēng)道德評議行動，重點以評明德、以亮樹德，深入開展新民風(fēng)道德評議活動，促進(jìn)群眾自我教育、自我管理，促進(jìn)村民道德水平提升;通過開展幸福家庭、道德模范、好兒女、好婆媳、好鄰居等評選活動，弘揚中華民族傳統(tǒng)美德，讓尊老愛幼、鄰里互助等美德得以流傳;通過紅黑榜方式，讓身邊的好人好事上紅榜，讓不文明不道德的行為無處可躲，并通過先進(jìn)典型，帶動全村鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)。二是通過挖掘鄉(xiāng)賢，以鄉(xiāng)賢捐款等方式幫助困難農(nóng)戶，給困難家庭送去溫暖;通過長期開放農(nóng)村書屋、文化禮堂等，傳播科學(xué)文化知識，讓村民能夠享受到豐厚的精神生活;積極開展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，挖掘鄉(xiāng)村資源特色，豐富了村民生活，也拓寬了村民收入。

（作者單位：1.江山市委黨校;2.江山經(jīng)濟開發(fā)區(qū)小學(xué)）