學(xué)校法人治理的困境及其突破路徑

摘 要 自2010年國家頒布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》以來，關(guān)于學(xué)校法人治理的討論也越發(fā)熱烈。通過從公辦學(xué)校與民辦學(xué)校在法人治理面臨的現(xiàn)實(shí)困惑著手進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)無論公辦學(xué)校還是民辦學(xué)校，它們所面臨的情況基本一致，那就是我國學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)尚未完全建立。究其原因，主要包括學(xué)校難以獲得法人身份所賦予的權(quán)利、學(xué)校法人地位與性質(zhì)尚不明確、國家在監(jiān)督學(xué)校法人治理方面不力以及公辦學(xué)校與民辦學(xué)校分類管理之后新問題的涌現(xiàn)。為此，在完善學(xué)校法人治理的過程中就需要從明確學(xué)校法人地位、落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，將公辦學(xué)校明確為“公務(wù)法人”，探索科學(xué)合理的分類管理機(jī)制。

關(guān)鍵詞 學(xué)校法人治理 公辦學(xué)校 民辦學(xué)校 辦學(xué)自主權(quán)

自2010年國家頒布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》以來，關(guān)于學(xué)校法人治理的討論也越發(fā)熱烈。法人作為與自然人相對而言的民事主體，是獲得了法律認(rèn)可的團(tuán)體人格，關(guān)于團(tuán)體人格的獲得被認(rèn)為是在民法理論與制度設(shè)計(jì)中最具想象力的創(chuàng)造。環(huán)顧世界，建立相應(yīng)的法人制度已成共識(shí)。我國法律條文中第一次提到法人制度是在1986年頒布的《民法通則》中，《民法通則》也基本確定了法人制度的基本特征：法人是社會(huì)組織且擁有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)，法人能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任且能夠用自己名義開展民事活動(dòng)[1]。學(xué)校作為一種特殊的社會(huì)組織，關(guān)于學(xué)校法人的討論也隨著法人制度的完善而趨于合理。隨著教育體制的一系列調(diào)整，學(xué)校身份也在發(fā)生顯著變化：首先，國家開始改變以前統(tǒng)抓統(tǒng)管的行政模式，倡導(dǎo)簡政放權(quán)，權(quán)力的逐層下放為激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力注入了新鮮血液;其次，隨著市場經(jīng)濟(jì)興起，民間資本也開始流向教育領(lǐng)域，原本完全執(zhí)行行政命令的公辦學(xué)校在民辦學(xué)校的影響下，也開始逐漸從依附走向獨(dú)立[2]。我國在學(xué)校法人治理的實(shí)踐過程中逐漸走向了公辦學(xué)校登記為事業(yè)法人，民辦學(xué)校登記為非企業(yè)法人的道路。為此，分別從公辦學(xué)校與民辦學(xué)校在法人治理面臨的現(xiàn)實(shí)困惑著手，深入分析引起學(xué)校法人治理困惑的原因，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的對策，以期能夠推進(jìn)學(xué)校法人治理的有效實(shí)行。

一、公辦學(xué)校法人治理的困惑

中小學(xué)教育作為我國教育的基礎(chǔ)，歷來是社會(huì)各界關(guān)注的重點(diǎn)，關(guān)于中小學(xué)教育研究的文獻(xiàn)也是數(shù)不勝數(shù)，但關(guān)于中小學(xué)學(xué)校法人治理的研究卻相對較少?！睹褶k教育促進(jìn)法》頒布之后，關(guān)于民辦學(xué)校的法人治理問題開始引起社會(huì)關(guān)注，但是關(guān)于公辦學(xué)校法人治理的研究卻依然較為薄弱。從實(shí)踐層面來看，公辦學(xué)校的法人制度建設(shè)較為落后，一方面學(xué)校與其外部諸多要素還不能進(jìn)行明確界定，另一方面學(xué)校自身內(nèi)部建設(shè)也亟待完善[3]。作為公辦學(xué)校，在我國管理體制中被明確為事業(yè)單位，那么事業(yè)單位的法人治理與公辦學(xué)校法人治理在本質(zhì)上應(yīng)該是沒有區(qū)別的。但是由于教育管理部門對學(xué)校干預(yù)過多，導(dǎo)致學(xué)校法人治理存在諸多困惑。

1.學(xué)校的行政管理體制與學(xué)校的民事單位性質(zhì)之間存在沖突

在國家權(quán)力的執(zhí)行過程中由于部分權(quán)力的執(zhí)行要求較高的專業(yè)水平，所有國家行政機(jī)關(guān)將這部分權(quán)力讓渡給一些特殊的事業(yè)單位，由于承接行政單位工作，所以業(yè)界對這些事業(yè)單位的性質(zhì)一直爭論不休。例如在中小學(xué)如果發(fā)生了訴訟事件，學(xué)校首選要選擇的是以行政單位還是事業(yè)單位身份作為訴訟主體，否則帶來的行為身份不明問題將難以明確學(xué)校在訴訟事件中所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。同時(shí)，由于學(xué)校的尷尬身份也導(dǎo)致法院在判決過程中陷入兩難境地。如果不能很好地明確學(xué)校的法人地位，學(xué)校相應(yīng)工作的開展將大打折扣[4]。

2.學(xué)校提供公共服務(wù)與營利創(chuàng)收行為之間存在沖突

我國事業(yè)單位所需運(yùn)營經(jīng)費(fèi)均由國家承擔(dān)，國家承擔(dān)投資與運(yùn)營費(fèi)用的事業(yè)單位應(yīng)該為公務(wù)事業(yè)而服務(wù)，并不是為某一特定利益群體服務(wù)，所以事業(yè)單位不能進(jìn)行以營利為目的的行為成為了一個(gè)普遍規(guī)則，如若對此置之不理，事業(yè)單位為公共服務(wù)的初衷將受到極大傷害。學(xué)校作為事業(yè)單位在經(jīng)濟(jì)體制改革中自身行為發(fā)生了較為顯著的變化，經(jīng)濟(jì)體制改革之后，部分學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊張，導(dǎo)致在一段時(shí)間內(nèi)學(xué)?！皠?chuàng)收”活動(dòng)此消彼長。在中小學(xué)階段，較為典型的“創(chuàng)收”方式便是收取擇校費(fèi)，使得應(yīng)當(dāng)為公共利益而服務(wù)的學(xué)校淪為了為能夠繳納得起擇校費(fèi)的特定群體服務(wù)，這一現(xiàn)象時(shí)至今日依然較為突出，充分暴露出學(xué)校法人治理在實(shí)踐過程中面臨的現(xiàn)實(shí)困境。

3.不同法律的不同規(guī)定導(dǎo)致學(xué)校民事權(quán)利與民事行為存在沖突

關(guān)于學(xué)校法人治理的規(guī)定，在我國的不同法律中有著不同的表述，法律條文之間的沖突映射到實(shí)踐中便是學(xué)校治理法律依據(jù)的混亂。例如《民法通則》規(guī)定，法人應(yīng)該依法成立且擁有必要財(cái)產(chǎn)，能夠以自己的名義從事民事活動(dòng)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。但是我國《教育法》表述為學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)依法享有民事權(quán)利，同時(shí)明確學(xué)校資產(chǎn)歸國家所有。對于公辦學(xué)校而言，《教育法》明確其為事業(yè)法人，但是因?yàn)樨?cái)產(chǎn)所屬問題導(dǎo)致公辦學(xué)校不能很好地享有獨(dú)立的民事權(quán)利，當(dāng)然也就不能很好地開展民事行為，更不能完全承擔(dān)起學(xué)校的民事責(zé)任。

二、民辦學(xué)校法人治理的困惑

民辦學(xué)校在創(chuàng)辦過程中有相當(dāng)數(shù)量的學(xué)校是參照企業(yè)法人注冊的，這樣帶來的直接問題就是民辦學(xué)校在企業(yè)與非企業(yè)之間界限模糊，導(dǎo)致民辦學(xué)校難以進(jìn)行明確的角色定位。對民辦學(xué)校進(jìn)行分類管理，本質(zhì)上就是希望把非營利的民辦學(xué)校登記為非企業(yè)單位法人，營利的民辦學(xué)校登記為企業(yè)法人。但關(guān)于民辦學(xué)校分類管理的探索依然不足，民辦學(xué)校在法人治理方面依然存在較為突出的問題。

1.缺乏監(jiān)督的民辦學(xué)校阻礙民辦學(xué)校法人治理的實(shí)現(xiàn)

如前所述，法人應(yīng)當(dāng)依法成立且擁有必要財(cái)產(chǎn)，能夠以自己的名義從事民事活動(dòng)并獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。在我國《教育法》中對《民法通則》中的法人含義進(jìn)行了進(jìn)一步闡釋，主要對民辦學(xué)校的設(shè)立條件進(jìn)行了細(xì)化，因此我們作出基本判斷：符合國家要求的民辦學(xué)校法人的門檻相對較高，但是在具體辦學(xué)實(shí)踐過程中，很多地方由于放松對民辦學(xué)校的審批，導(dǎo)致許多不具備民辦學(xué)校法人資質(zhì)的機(jī)構(gòu)成為了民辦學(xué)校法人，背離了民辦學(xué)校法人制度的初衷。在民辦學(xué)校法人治理過程中之所以出現(xiàn)上述情況，主要原因在于民辦學(xué)校缺乏行之有效的監(jiān)督，甚至有些民辦學(xué)校故意逃避國家法律的監(jiān)督，根本不去教育行政部門注冊，更別說登記為民辦學(xué)校法人了。

2.民辦學(xué)校法人登記機(jī)制的混亂影響學(xué)校法人制度的有效建立

《民辦教育促進(jìn)法》對民辦學(xué)校進(jìn)行了明文規(guī)定，民辦學(xué)校在取得辦學(xué)資質(zhì)之后，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行登記注冊之后才可以進(jìn)行教育教學(xué)活動(dòng)。在民辦學(xué)校法人登記過程中，部分行政機(jī)構(gòu)配合程度不高，使得一部分民辦學(xué)校雖然經(jīng)過努力取得了辦學(xué)資質(zhì)，但是囿于法人登記機(jī)制的混亂，無法完成正常的法人登記，由此帶來的直接后果就是不能與非法人單位進(jìn)行公平競爭，這勢必影響到正規(guī)民辦學(xué)校登記法人的積極性，嚴(yán)重掣肘民辦學(xué)校法人制度的建設(shè)。例如《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》對民辦非企業(yè)單位登記進(jìn)行了明確規(guī)定，這一規(guī)定同樣適用于民辦學(xué)校法人登記。在這樣的背景下，公辦學(xué)校注冊為事業(yè)單位法人，民辦學(xué)校注冊為民辦非企業(yè)單位法人，同為教育事業(yè)的建設(shè)者，卻因登記的不同導(dǎo)致發(fā)展道路的迥異。

3.民辦學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)的缺失阻礙民辦學(xué)校法人治理制度的建設(shè)

完善的學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)是民辦學(xué)校建立現(xiàn)代化學(xué)校管理制度的前提，但在具體操作過程中，民辦學(xué)校在法人治理結(jié)構(gòu)方面還存在不同程度的欠缺，或者雖然在民辦學(xué)校治理中搭建起了民辦學(xué)校法人的治理框架，實(shí)質(zhì)上還是以家族式管理為主的傳統(tǒng)模式，這種有名無實(shí)的法人治理結(jié)構(gòu)嚴(yán)重阻礙了民辦學(xué)校現(xiàn)代管理機(jī)制的建立。以筆者調(diào)研過的某民辦校為例，該校雖然在形式上擁有一套完整的法人治理架構(gòu)，但是卻無法限制學(xué)校董事長的權(quán)力，經(jīng)過幾年的掙扎之后，該校最終走到關(guān)停的境遇。另一方面，由于學(xué)校法人治理制度的缺失，學(xué)校財(cái)務(wù)管理方面容易混亂，舉辦者隨意騰挪學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，諸如此類的行為都是不符合學(xué)校法人治理精神的。

三、學(xué)校法人治理困境的原因分析

雖然公辦學(xué)校與民辦學(xué)校在學(xué)校法人治理問題上面臨的具體問題存在一些差異，但在學(xué)校法人治理的深層問題上，公辦學(xué)校和民辦學(xué)校所面臨的情況是一致的，那就是我國學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)尚未完全建立。究其原因主要集中在學(xué)校難以獲得法人身份所賦予的權(quán)利、學(xué)校法人地位與性質(zhì)尚不明確、國家在監(jiān)督學(xué)校法人治理方面不力以及公辦學(xué)校與民辦學(xué)校分類管理之后新問題的涌現(xiàn)等方面。

1.學(xué)校難以獲得法人身份所賦予的權(quán)利

學(xué)校難以獲得法人身份所賦予的權(quán)利主要因?yàn)槲覀冸y以界定學(xué)校與行政部門之間的關(guān)系。從學(xué)校與行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系來看，無論是公辦學(xué)校還是民辦學(xué)校都離不開教育行政部門的管理與監(jiān)督。對于公辦學(xué)校而言，通常情況下將學(xué)校視為政府的下屬單位，學(xué)校在人事方面牢牢受制于行政管理部分，難以自行招聘符合學(xué)校自身發(fā)展的教師，即使是校長也是通過行政任命產(chǎn)生而非基于競聘;在經(jīng)費(fèi)上，中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，中小學(xué)在經(jīng)費(fèi)方面受政府管制問題突出，關(guān)于學(xué)校所必要的修建也要通過層層審批，雖然是事業(yè)法人，但卻無時(shí)不受政府管制。如前所述，民辦學(xué)校雖然在教師招聘、校長任免等方面擁有一定的自主權(quán)，但也面臨著學(xué)校法人資質(zhì)難以登記、董事長任免校長隨意等情況。在學(xué)校民事關(guān)系方面，學(xué)校所擁有的民事權(quán)利被讓渡給行政部門，雖然在《教育法》及《事業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》中都強(qiáng)調(diào)學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)在民事活動(dòng)中依法想有民事權(quán)利與承擔(dān)民事責(zé)任，但是在實(shí)踐操作該項(xiàng)規(guī)定時(shí)卻未依法依規(guī)執(zhí)行[6]。

2.學(xué)校法人地位與性質(zhì)尚不明確

公辦學(xué)校被定義為“事業(yè)單位”，但是“事業(yè)單位”卻無法準(zhǔn)確反映學(xué)校的法律地位，如果將公辦學(xué)校定位為“事業(yè)單位”那么公辦學(xué)校就具有類似公法人的特點(diǎn)，而在《教育法》中卻規(guī)定學(xué)校依法行使民事權(quán)利、承擔(dān)民事責(zé)任。據(jù)此，公辦學(xué)校就具有了事業(yè)單位與民事法人雙重身份，這便造成了公辦學(xué)校的主體身份分裂。同時(shí)，由于“事業(yè)單位”難以真實(shí)呈現(xiàn)公辦學(xué)校的行政主體地位，這就導(dǎo)致我們無法解釋學(xué)校行使管理權(quán)利的法律來源。將民辦學(xué)校定性為“民辦非企業(yè)法人”在法律層面也表現(xiàn)出一些困惑?！睹褶k教育促進(jìn)法》中沒有嚴(yán)格限制民辦學(xué)校的民事主體資格，導(dǎo)致很多民辦非企業(yè)單位并不具備法人資質(zhì)，其中很大一部分學(xué)校是非法人辦學(xué)。這種默認(rèn)非法人主體辦學(xué)的行為是不利于民辦學(xué)校法人治理制度建立的。學(xué)校法律地位不明的問題主要根源在于學(xué)校與政府之間的關(guān)系尚未理清。公辦學(xué)校雖然屬于事業(yè)法人，但是學(xué)校產(chǎn)權(quán)歸國家所有，這實(shí)質(zhì)上說明學(xué)校仍然是政府部門的所屬單位，其民事權(quán)利得不到充分行使。民辦學(xué)校雖然比公辦學(xué)校有較大的自主權(quán)，但也很難擺脫政府的影響，對其行使各種民事權(quán)利造成攔阻[7]。

3.對學(xué)校法人治理的監(jiān)督不力

學(xué)校法人治理的實(shí)現(xiàn)離不開行之有效的監(jiān)督，學(xué)校法人治理監(jiān)督不力主要表現(xiàn)在對民辦學(xué)校的監(jiān)督上。長期以來，針對民辦學(xué)校的管理大多出于投資的考慮，所以對民辦學(xué)校的監(jiān)督管理一直處于較為松散的狀態(tài)?！睹褶k教育促進(jìn)法》提出，民辦學(xué)校應(yīng)該設(shè)立理事會(huì)等決策機(jī)構(gòu)，《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》提出民辦學(xué)校校長獨(dú)立行使教育教學(xué)權(quán)利與行政管理權(quán)利?！袄硎聲?huì)+校長”配套構(gòu)成了我國民辦學(xué)校的基本組織架構(gòu)，但是現(xiàn)代學(xué)校法人治理的實(shí)現(xiàn)是需要“理事會(huì)+校長+監(jiān)事會(huì)”三位一體的。監(jiān)督機(jī)制的欠缺在民辦學(xué)校法人治理中是一個(gè)共性問題，雖然部分民辦學(xué)校設(shè)立了“教師委員會(huì)”“教育質(zhì)量檢測委員會(huì)”等機(jī)構(gòu)，但是并不充當(dāng)監(jiān)督者的身份，諸如此類的監(jiān)督機(jī)構(gòu)往往會(huì)與學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)形成依附關(guān)系。由此可知，在我國民辦學(xué)校法人治理體系的建設(shè)過程中，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的缺失帶來的必然是決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的肆意發(fā)展，這對于民辦學(xué)校發(fā)展而言將難以形成制約，如果決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)對學(xué)校發(fā)展作出錯(cuò)誤的決定，對于學(xué)校的發(fā)展而言也將是致命的[8]。

四、完善學(xué)校法人治理機(jī)制的可行路徑

如前所述，我國學(xué)校在法人治理方面存在諸多困境，為此，在完善學(xué)校法人治理的過程中就需要明確學(xué)校法人地位、落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，將公辦學(xué)校明確為“公務(wù)法人”，探索科學(xué)合理的分類管理機(jī)制。

1.明確學(xué)校法人地位并落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)

關(guān)于學(xué)校法人地位的立法實(shí)踐，在國外已經(jīng)取得了較大的進(jìn)步，從其發(fā)展趨勢來看，明確學(xué)校法人地位是國外發(fā)達(dá)國家深化教育體制改革的必然要求。明確學(xué)校法人地位，不僅有利于厘清學(xué)校與政府之間的關(guān)系，也有利于依法依規(guī)落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)、激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力。從我國立法實(shí)踐來看，要充分讓學(xué)校享有依法辦學(xué)的自主權(quán)就需要確立學(xué)校的獨(dú)立法人地位，明確學(xué)校與政府之間的辦學(xué)權(quán)力邊界與職責(zé)范圍。為此，應(yīng)進(jìn)一步深化教育管理體制改革，倡導(dǎo)政府簡政放權(quán)，不斷轉(zhuǎn)變自我職能，減少不必要的行政審批，逐漸淡化學(xué)校行政管理的色彩，將辦學(xué)的自主權(quán)還給學(xué)校，以求恢復(fù)學(xué)校辦學(xué)所應(yīng)有的活力。同時(shí)，也要通過法律法規(guī)嚴(yán)格限制政府亂作為，將政府的職責(zé)明確為制定規(guī)章制度與教育事業(yè)法制規(guī)劃，對各級(jí)各類辦學(xué)主體進(jìn)行監(jiān)督檢查;政府從過于微觀與細(xì)節(jié)的管理職能中逐漸撤離，真實(shí)有效地做到將辦學(xué)自主權(quán)還給學(xué)校，從而確定學(xué)校依法依規(guī)自主發(fā)展的權(quán)力，將學(xué)校辦得越來越好。

2.將公辦學(xué)校明確為“公務(wù)法人”

在公辦學(xué)校，學(xué)校與學(xué)生之間既是民事法律關(guān)系也是公法關(guān)系，然而因?yàn)椴煌姆蓷l文對法律救濟(jì)途徑規(guī)定不一，為了緩解學(xué)校在行政訴訟主體與民事訴訟主體之間的身份差異而帶來的法律救濟(jì)途徑的尷尬，目前普遍采用“法律法規(guī)授權(quán)組織”這一概念，該概念意味著凡是法律法規(guī)授權(quán)組織經(jīng)授權(quán)實(shí)施公權(quán)力的行為，均可以行政主體的身份參與行政訴訟，但是該概念并沒有解決法律法規(guī)為什么要授權(quán)以及在什么情況下對誰進(jìn)行授權(quán)等原則性問題。大陸法系中公務(wù)法人的概念或許對于我們解決以學(xué)校為主要代表的事業(yè)單位法人治理身份尷尬問題具有一定的借鑒意義。將公辦學(xué)校定位在公務(wù)法人，明確公務(wù)法人與其利用者之間的法律關(guān)系，并據(jù)此而提供全面的司法救濟(jì)途徑，是解決目前我國公辦學(xué)校法人治理主體分類問題的一個(gè)行之有效的辦法，同時(shí)也為我國在公務(wù)法人治理方面的探索提供一定借鑒。

3.探索科學(xué)合理的民辦學(xué)校分類管理機(jī)制

促進(jìn)民辦學(xué)校的長期可持續(xù)發(fā)展需要解決民辦學(xué)校在管理過程中涌現(xiàn)出來的諸多問題，尤其要理順民辦學(xué)校管理體制，積極踐行民辦學(xué)校法人治理，深入探索民辦學(xué)校分類管理機(jī)制。在民辦學(xué)校分類治理方面，美國、日本等國家已經(jīng)有了比較成熟的經(jīng)驗(yàn)，我國科研機(jī)構(gòu)的實(shí)踐探索也較為成功，為此，我們可以根據(jù)民辦學(xué)校的資產(chǎn)屬性等核心問題對民辦學(xué)校進(jìn)行法人治理，推動(dòng)民辦學(xué)校的良性可持續(xù)發(fā)展。具體分類上可以進(jìn)行如下操作：以營利為目標(biāo)的民辦學(xué)校確定為營利性民辦學(xué)校，進(jìn)行企業(yè)法人注冊;非營利民辦學(xué)校將其確定為非營利性民辦學(xué)校，進(jìn)行事業(yè)法人注冊。針對不同分類的民辦學(xué)校國家輔之以不同的稅收政策，給予非營利民辦學(xué)校與公辦學(xué)校同等的政策待遇;針對營利性民辦學(xué)校國家要加大監(jiān)管力度，防止出現(xiàn)資本的惡性競爭。

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[作者：豆雨思（1979-），女，甘肅天水人，重慶人文科技學(xué)院政治與法律學(xué)院，副教授，碩士。]

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