政府投資范圍的法律界定

尹 捷

（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

2010年1月，國務(wù)院法制辦公室公布了《政府投資條例（征求意見稿）》，公開向社會(huì)各界征求意見，但時(shí)至今日，該條例仍處于“難產(chǎn)”狀態(tài)。有關(guān)我國即將出臺(tái)《政府投資條例》的消息也屢見不鮮，社會(huì)各界呼吁國家出臺(tái)政府投資法律規(guī)范的聲音日益高漲。同時(shí)，出于現(xiàn)階段我國政府投資體制改革的需要，也亟需一部規(guī)范政府投資行為的法律，從法律制度化的層面解決我國政府投資中所存在的各種問題。

一、界定政府投資范圍的必要性

從社會(huì)總投資的角度理解，投資可以分為政府投資和非政府投資（或稱民間投資）兩大部分。[1](P30)政府投資在其中所占的比例隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國家政策和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素的變化而改變。經(jīng)濟(jì)學(xué)界關(guān)于政府投資對民間投資的擠入或擠出效應(yīng)已有諸多探討，無論結(jié)果如何，可以肯定的是政府投資范圍的寬窄、重點(diǎn)和所占社會(huì)總投資比重的大小等都對民間投資的發(fā)展產(chǎn)生了一定的影響。隨著我國經(jīng)濟(jì)增長率的持續(xù)下降，經(jīng)濟(jì)下行壓力逐步增大，為了拉動(dòng)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的增長，我國采取擴(kuò)大總內(nèi)需的政策鼓勵(lì)投資、刺激消費(fèi)，所以處理好政府投資與民間投資的關(guān)系尤為重要。

根據(jù)公共選擇理論，無論是市場主體還是政治主體都要受到自身效用最大化的引導(dǎo)。在我國現(xiàn)有的政治體制下，政府官員為了自身的政績考核和職務(wù)升遷等利益，可能盲目地?cái)U(kuò)大政府投資的范圍和增加政府投資的比重，追求地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。一方面造成了政府投資對民間資本的擠壓，另一方面在政府投資資金來源有限的前提下導(dǎo)致其在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的投資不足。

政府投資的本質(zhì)是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為，即為了解決市場失靈問題而進(jìn)行的干預(yù)，但政府的任何干預(yù)未必都是有效的。如果政府在不該干預(yù)的領(lǐng)域予以干預(yù)，該干預(yù)的領(lǐng)域而不予干預(yù)，則會(huì)造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展混亂和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡的局面，引發(fā)另一種失靈即政府失靈。政府投資與國計(jì)民生息息相關(guān)，除了要符合一般投資的市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律外，同時(shí)還要兼顧社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。[2](P50)從法律層面上界定政府投資的范圍是十分有必要的，既可為民間資本的發(fā)展保駕護(hù)航，也可更好地推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長。

二、我國政府投資范圍現(xiàn)狀評析

（一）政府投資立法不完善

我國目前尚沒有一部統(tǒng)一的政府投資法律，有關(guān)政府投資的規(guī)定散見于《預(yù)算法》《招標(biāo)投標(biāo)法》等多部法律中。在國務(wù)院法制辦2010年公布的《政府投資條例（征求意見稿）》中，關(guān)于政府投資范圍的規(guī)定較為原則化，沒有太多的可操作性，且該條例至今仍沒有被提上立法日程，出臺(tái)之日遙遙無期。實(shí)踐中，數(shù)目極大的地方性規(guī)范文件構(gòu)成了我國政府投資法律體系的主體部分。這些法律文件整體上立法層級(jí)低，內(nèi)容趨于雷同，形成現(xiàn)階段我國政府投資立法層次上扁平化、結(jié)構(gòu)上單一化的特點(diǎn)。[3](P48)規(guī)范性文件一般都由中央或地方政府及其職能部門出臺(tái)，雖然在這種模式下便于政府根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況調(diào)整政府投資的范圍，但在政府投資決策的過程中僅依靠其自身制定的規(guī)范性文件而沒有更高位階法律的約束，無法保證每一個(gè)公權(quán)力的執(zhí)行者都一心為公而沒有濫用權(quán)力的狀況發(fā)生。我國政府投資立法體系的不完善，也必然導(dǎo)致政府投資范圍不合理的亂象。

（二）政府投資定位不當(dāng)

政府投資在總投資中居于重要地位,是彌補(bǔ)市場缺陷、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)增長的有力保障。[4]（P1）一方面，政府投資對民間投資具有引導(dǎo)、示范的作用。在一些競爭性和營利性領(lǐng)域，當(dāng)民間資本不愿意進(jìn)入或沒有能力發(fā)展時(shí)，政府可以在該領(lǐng)域投資，引導(dǎo)民間資本進(jìn)入和扶持其發(fā)展。實(shí)踐中，受部門利益和個(gè)人利益的驅(qū)使，地方政府容易傾向于投資競爭性和營利性的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，與民間資本爭奪市場，造成民間資本的發(fā)展不足。另一方面，在一些基礎(chǔ)性和公益性的領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起建設(shè)和發(fā)展的責(zé)任。近年來，政府逐漸將更多的財(cái)政資金投入到公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，如教育、醫(yī)療和住房等。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與公眾收入水平的提高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公眾民生對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求也隨之增加，目前我國政府在這些領(lǐng)域的投資總量尚不能滿足這些需求。

（三）政府投資范圍過寬

20世紀(jì)50年代在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，民間投資的范圍受到了極大的限制。政府投資作為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?，多集中于?jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域而忽視對基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的投資。在政府投資的過程中，國有企業(yè)作為政府投資的對象與經(jīng)營主體，幾乎以完全占有國家經(jīng)濟(jì)資源的方式執(zhí)行經(jīng)濟(jì)計(jì)劃中的生產(chǎn)任務(wù)。[5](P118)國有企業(yè)在這一時(shí)期居于經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的主導(dǎo)地位。在改革開放后的市場經(jīng)濟(jì)體制下，雖然我國實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)主體多元化的發(fā)展模式，但政府以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、國有資本保值增值等目標(biāo)，以顯性或隱性的方式對國有企業(yè)大量投資仍然大量存在。[5](P118)2003年至2007年我國的GDP增長率連續(xù)5年10%以上，中國的經(jīng)濟(jì)水平迅速提高。不可否認(rèn)的是，政府在經(jīng)濟(jì)性領(lǐng)域的投資確實(shí)為我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了極大的推動(dòng)力，但由于政府投資過度集中于經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，一定程度上引發(fā)了對民間資本的擠出效應(yīng)，尤其在一些競爭性、營利性的行業(yè)。因而，政府投資范圍過寬導(dǎo)致國有企業(yè)在一些經(jīng)濟(jì)性領(lǐng)域中仍處于獨(dú)占地位，民間資本難以進(jìn)入與國有企業(yè)公平競爭，這阻礙了我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步優(yōu)化。

三、國外政府投資范圍的梳理及借鑒

（一）美國政府投資范圍

美國的政府投資在社會(huì)總投資中只占不到20%的比重[6](P204)，但政府投資的范圍和定位十分清晰且具有較強(qiáng)的目的性，聯(lián)邦政府與州政府之間的投資分工極為明確。美國政府的投資范圍主要集中在交通、水利、國防等領(lǐng)域，例如美國政府對交通運(yùn)輸業(yè)的投資很大，政府投資資助的對象包括多種形式的交通設(shè)施。[7](P20)美國政府也為公共服務(wù)領(lǐng)域提供了大量投資，例如美國政府非常重視對教育行業(yè)的投資，尤其是州和地方政府對教育的投資在財(cái)政總支出中占有不小的比重。州政府與聯(lián)邦政府之間投資分工的內(nèi)容也有所區(qū)別，地方性的基礎(chǔ)設(shè)施一般都由州政府進(jìn)行投資，例如州政府負(fù)責(zé)州的公路、州的福利和文化等設(shè)施的建設(shè)[8](P125)，關(guān)系到全體國民利益的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域才由聯(lián)邦政府投資如國家安全、環(huán)境保護(hù)等。

另外，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，美國財(cái)政對于投資量大、風(fēng)險(xiǎn)較高的研究開發(fā)類投資極為重視，財(cái)政投資占研究開發(fā)投資總額40%以上[6](P204)，如宇航此類需要巨額投資的高科技項(xiàng)目。不難發(fā)現(xiàn)美國政府的投資制度相對成熟和完善，政府投資占社會(huì)總投資比重小、定位準(zhǔn)確且與民間投資的范圍界線清晰，有利于充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)和示范作用。

（二）日本政府投資范圍

在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，日本政府的投資范圍一般與本國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程相結(jié)合，并且注重制定中長期計(jì)劃以配合政府投資項(xiàng)目的執(zhí)行。在不同時(shí)期制定不同的發(fā)展計(jì)劃以明確政府投資的總方向，一般包括三個(gè)部分即計(jì)劃的基本思想、政策目標(biāo)體系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。[9](P24)另外，日本政府還注重政府投資計(jì)劃與產(chǎn)業(yè)政策的相互配合，在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期出臺(tái)不同的政府投資專項(xiàng)計(jì)劃滿足相應(yīng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要，同時(shí)該時(shí)期的重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)也是政府投資的重點(diǎn)所在。

在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，目前日本政府投資的重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)向保障和完善民眾生活方面。投資的重點(diǎn)主要放在公用性住宅建設(shè)、下水道維修、環(huán)保、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域。[10](P38)另外，日本政府注重政府資本與民間資本的合作，鼓勵(lì)民間資本投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域。一方面緩解了政府的財(cái)政壓力，另一方面加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域的競爭力度，達(dá)到提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量，以及增加其總量的目的。在中長期計(jì)劃與專項(xiàng)計(jì)劃相結(jié)合的模式下，政府投資為國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了強(qiáng)大動(dòng)力并推動(dòng)了國家重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時(shí)在公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供方面注重與民間資本的合作，為民間資本的發(fā)展提供了一定的空間。日本政府投資的范圍較好地契合了國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

（三）其他國家政府投資范圍

英國政府主要集中對準(zhǔn)公共產(chǎn)品以及關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投資，如燃料、運(yùn)輸、公用事業(yè)等，并且形成了相當(dāng)比重的國有企業(yè)。[11](P62)總體上，政府投資范圍也集中于基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)工業(yè)等公益性和關(guān)鍵性領(lǐng)域。

法國政府投資的范圍十分廣泛，中央政府承擔(dān)了較多的投資責(zé)任。除了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域外，還直接設(shè)立國有企業(yè)對鐵路、公路等領(lǐng)域進(jìn)行投資，同時(shí)法國政府還注重對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投資并積極調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

德國政府注重利用政府投資來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的整體增長，重點(diǎn)投向民間資本不愿投資或無力投資但又十分重要的領(lǐng)域，如修筑高速公路干線、橋梁、港灣，發(fā)展造船、電力、煤氣、供水行業(yè)，以及教育、科研、衛(wèi)生和環(huán)保等社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。[11](P62)

澳大利亞的政府投資主要集中在個(gè)別重要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，包括交通、電力、教育、文化等，同時(shí)也參與重要資源性項(xiàng)目的投資。[6](P206)澳大利亞各級(jí)政府間的投資職責(zé)也劃分得十分清晰，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)全國性的、基礎(chǔ)性的公共產(chǎn)品投資，各州政府負(fù)責(zé)本地區(qū)的公共產(chǎn)品投資。

（四）對我國的經(jīng)驗(yàn)借鑒

通過梳理上述各國的政府投資范圍，我們可以發(fā)現(xiàn)美國、日本、英國等國的政府投資范圍界線清晰并且重點(diǎn)明確，政府投資的功能定位也符合國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。政府投資對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要的調(diào)節(jié)、示范作用，也是政府解決市場失靈問題的重要手段。同時(shí)，政府投資的范圍應(yīng)隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及時(shí)作出相應(yīng)的調(diào)整。在有限的財(cái)政資金供給下注重投入那些能夠推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展但民間資本投資不足的領(lǐng)域，當(dāng)這些產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟后逐步減少政府投資的比重，最終完全退出。因此，政府投資與民間資本之間不應(yīng)當(dāng)是競爭關(guān)系，政府投資應(yīng)定位于充當(dāng)民間投資的引導(dǎo)者、領(lǐng)航員，實(shí)現(xiàn)兼顧社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的目的。

政府投資應(yīng)側(cè)重于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域。在一些準(zhǔn)競爭性的基礎(chǔ)項(xiàng)目領(lǐng)域逐步引入民間資本，政府借助民間資本的力量進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供，既緩解了自身的財(cái)政壓力，又提高了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的質(zhì)量與數(shù)量，還為民間資本的發(fā)展提供了新路徑。

四、法律層次上界定政府投資范圍

（一）健全政府投資法律體系

根據(jù)《中華人民共和國立法法》第八條第九項(xiàng)的規(guī)定，只能制定法律的事項(xiàng)有基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度。政府投資關(guān)乎我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總進(jìn)程并涉及財(cái)政預(yù)算的基本制度，應(yīng)當(dāng)從法律層面上加以規(guī)制。我國現(xiàn)有的政府投資法律文件多由地方政府制定，難以避免政府從自身利益的角度出發(fā)制定相關(guān)法律文件而導(dǎo)致政府投資的“越位”“缺位”等問題。政府投資應(yīng)當(dāng)側(cè)重于社會(huì)公共利益，需要相關(guān)法律制度來加以規(guī)范。目前，我國的政府投資法律體系尚不健全，尤為重要的是缺少一部政府投資基本法律。通過這部法律對政府投資中的基本法律問題作出具體的規(guī)定，包括政府投資的主體、范圍、資金和監(jiān)管等，統(tǒng)一協(xié)調(diào)全國的政府投資制度和解決地方政府投資混亂和針對性弱的問題。關(guān)于政府投資的范圍，首先，要清晰界定它與民間投資的界線，防止其壓縮民間資本的投資空間，但由于政府投資還需要配合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢而適度調(diào)整，也不宜規(guī)定得過于詳細(xì)。其次，在政府投資范圍中也要明確劃分中央政府與地方政府的投資權(quán)責(zé)范圍，避免政府投資具體范圍的落空。通過立法可以更好地發(fā)揮政府投資的調(diào)控和示范作用，使得政府投資的各個(gè)環(huán)節(jié)有法可依和便于公眾的監(jiān)督，提高政府投資的有效性、針對性和合理性。

在政府投資基本法中，政府投資范圍章節(jié)可以采用“概括+列舉”的組合型句式，對政府的投資范圍進(jìn)行總體的概括規(guī)定，明確界定政府投資與民間投資的范圍。首先，從整體的角度列出政府投資的總體范圍。哪些領(lǐng)域必須由政府投資，哪些領(lǐng)域可以由政府資本與民間資本合作，清晰界定民間投資與政府投資的界限，進(jìn)一步提高政府干預(yù)市場的有效性。其次，由全國人大及其常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院出臺(tái)行政法規(guī)，進(jìn)一步明確政府投資的具體范圍?？紤]到地域發(fā)展的差異性，應(yīng)允許地方政府在此基礎(chǔ)之上結(jié)合地方實(shí)際情況適度調(diào)整國務(wù)院制定的政府投資范圍并報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)，進(jìn)一步提高政府投資范圍的可操作性。

（二）糾正政府投資的定位

如何合理地確定政府投資的定位，還應(yīng)當(dāng)從政府投資職能的角度來進(jìn)行考量。從政府投資的職能來看，政府投資主要用于關(guān)系國家安全和市場不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域，包括加強(qiáng)公益性和公共性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)科技進(jìn)步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。[8](P22)政府投資作為政府經(jīng)濟(jì)職能中具體職能之一，我們要明確政府經(jīng)濟(jì)職能的內(nèi)涵，主要包括提高效率、增進(jìn)公平和促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長三個(gè)方面。[10](P43)具體表現(xiàn)：對經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域的干預(yù)，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展和協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)民間資本進(jìn)入國家發(fā)展需要的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)；對基礎(chǔ)性、公益性領(lǐng)域的建設(shè)，積極探索政府投資與民間資本合作的投資模式，在部分基礎(chǔ)性建設(shè)領(lǐng)域引入民間資本，充分激發(fā)民間資本的活力。

政府投資的定位還應(yīng)當(dāng)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的不同而適當(dāng)調(diào)整。與其他國家相比，美國政府的干預(yù)程度較低，投資的范圍也較小，如美國的國營企業(yè)比重較低，一般在10%以下。[12](P43)在日本的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府的干預(yù)力度和投資范圍都相對較大，政府投資是其調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要手段。日本的經(jīng)濟(jì)可以歸結(jié)為“政府主導(dǎo)型”的市場經(jīng)濟(jì)模式，在這一發(fā)展模式下，政府投資的作用更強(qiáng)、更大。[12](P44)在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)階段，尚沒有達(dá)到與美國一樣高度市場化的水平，相比較而言，日本政府投資的模式對我國更有借鑒意義。

在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，國家應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)規(guī)制政府對國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)性領(lǐng)域的投資范圍，防止在競爭性、營利性領(lǐng)域出現(xiàn)國有企業(yè)獨(dú)占的局面，阻礙民間資本進(jìn)入該領(lǐng)域并破壞市場的公平競爭秩序，還要防止政府投資那些存在難以扭轉(zhuǎn)虧損的國有企業(yè)，造成政府財(cái)政資金的浪費(fèi)和破壞市場自身的調(diào)節(jié)能力。我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國民的收入水平日益增長，其對基礎(chǔ)性、公益性的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求也隨之增長，政府應(yīng)將投資的重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到民生保障、文化建設(shè)和教育發(fā)展等領(lǐng)域。進(jìn)一步降低民間資本在支柱性產(chǎn)業(yè)投資的門檻，在可以進(jìn)行政府與民間資本合作的基礎(chǔ)性領(lǐng)域引導(dǎo)民間資本的進(jìn)入。在教育、醫(yī)療和治安等領(lǐng)域加大投資的力度，劃分好中央與地方政府的投資范圍，協(xié)調(diào)二者的投資關(guān)系，防止出現(xiàn)政府投資在公共領(lǐng)域的“缺位”，進(jìn)一步解決城鄉(xiāng)之間基礎(chǔ)性、公益性事業(yè)發(fā)展不平衡的問題。

（三）明確界定政府投資的范圍

關(guān)于政府投資具體該往哪些領(lǐng)域的問題，一直都是經(jīng)濟(jì)學(xué)界、法學(xué)界探討的重要問題。爭論的焦點(diǎn)主要集中于政府投資是否應(yīng)該投入到競爭性、營利性的領(lǐng)域，政府投資的重點(diǎn)是基礎(chǔ)性、公益性領(lǐng)域還是經(jīng)濟(jì)性領(lǐng)域，在公益性、基礎(chǔ)性的領(lǐng)域能否有效地引入民間資本等。

自1993年以來，國家多次出臺(tái)政策性文件，強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步明確政府投資與民間投資范圍的界限并處理好政府與市場的關(guān)系。1993年在 《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中首次將投資項(xiàng)目劃分為公益性、基礎(chǔ)性和競爭性三類。該文件規(guī)定了各類項(xiàng)目的投資主體并強(qiáng)調(diào)要深化投資體制改革，具體內(nèi)容為競爭性項(xiàng)目由民間資本自主投資，基礎(chǔ)性項(xiàng)目建設(shè)鼓勵(lì)和吸引民間資本參與以及地方政府負(fù)責(zé)地方性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，社會(huì)公益性的項(xiàng)目要吸引民間資本的投入等。明確了在投資領(lǐng)域應(yīng)充分尊重市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，競爭性領(lǐng)域由民間資本主導(dǎo)投資，基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目由政府投資主導(dǎo)并適當(dāng)引入民間資本參與的總體方向。2004年、2005年、2010年國務(wù)院等部門出臺(tái)了《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》《國務(wù)院關(guān)于2005年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見》《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》等多部政策性文件，進(jìn)一步明確政府投資的具體范圍以及拓寬民間資本的可投資范圍，鼓勵(lì)引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域等五大領(lǐng)域。在國家發(fā)改委歷年發(fā)布的《深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》中也始終強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮市場配置資源的作用，加大限制政府投資范圍的力度以及不斷地?cái)U(kuò)大民間資本的可投資范圍。改革開放以來，隨著我國的政府投資體制不斷改革，民間投資的范圍得到逐步擴(kuò)大，政府投資的范圍漸漸縮小并更加注重投入到能促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)。

我國在政府投資的基本法律中應(yīng)設(shè)置政府投資范圍專章，清晰、明確地界定政府投資的范圍。在競爭性領(lǐng)域應(yīng)明確兩點(diǎn)：第一，應(yīng)作出政府投資逐步退出競爭性領(lǐng)域的規(guī)定。允許現(xiàn)階段暫時(shí)保留政府對國有企業(yè)的部分投資，在投資決策的過程中引入公平競爭審查制度，注重從公平競爭的角度去審查政府投資的范圍，加強(qiáng)保障民間資本在競爭性領(lǐng)域公平競爭的權(quán)利。還需要將政府投資的重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步保障社會(huì)亟需的公共產(chǎn)品領(lǐng)域投資。[13](P128)第二，對于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中研究開發(fā)投資成本較大的產(chǎn)業(yè)，政府仍要持續(xù)性投資并逐步加大投資的比重。在基礎(chǔ)性、公益性領(lǐng)域，對于非競爭性、非營利性的領(lǐng)域明確政府的投資責(zé)任，尤其注重區(qū)分中央與地方政府的投資范圍，協(xié)調(diào)地區(qū)間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)保障的平衡。對于準(zhǔn)競爭性的基礎(chǔ)項(xiàng)目如交通、水利、教育、醫(yī)療等，鼓勵(lì)政府與民間資本合作，規(guī)范化、制度化政府與民間資本在準(zhǔn)競爭性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的合作。針對政府投資的具體范圍可以授權(quán)國務(wù)院出臺(tái)行政法規(guī)，結(jié)合實(shí)際情況與已經(jīng)出臺(tái)的政策性文件作出詳細(xì)的劃分。

總之，關(guān)于如何界定政府投資的范圍無疑是政府投資領(lǐng)域的一個(gè)基礎(chǔ)性的問題，通過明確政府投資的定位和功能可以更好地確定政府投資的范圍，清晰區(qū)分政府投資與民間投資的界限，但如何協(xié)調(diào)好市場與政府關(guān)系始終是一個(gè)復(fù)雜的疑難問題。政府投資范圍受到國家政策、經(jīng)濟(jì)水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等多重因素的影響，在立法中既要保證政府的公權(quán)力得到適當(dāng)?shù)募s束，又要保證政府投資范圍的靈活性便于及時(shí)彌補(bǔ)市場調(diào)節(jié)的不足之處，因而如何在立法層面明確政府投資的范圍仍需要進(jìn)一步的探討與思考。