國(guó)家公園集體林地管理新模式研究
——以錢江源國(guó)家公園為例

○浙江農(nóng)林大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 范志豪 石道金

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，把生態(tài)文明的建設(shè)提升到國(guó)家戰(zhàn)略高度。為進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，黨的十九大提出當(dāng)前我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的要求之一是要建立起以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，現(xiàn)已在三江源、東北虎豹等十個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作。建設(shè)國(guó)家公園是生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的重要一步，有利于推進(jìn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)與國(guó)外生態(tài)文化的交流。國(guó)外國(guó)家公園建設(shè)已經(jīng)較為成熟，澳大利亞各州在20世紀(jì)就分別成立和管理國(guó)家公園(Wescott，1991)。其他具有典型代表的是美國(guó)的荒野路徑模式和英國(guó)蘇格蘭的保護(hù)自然景觀提升旅游服務(wù)(Barker Adam，2008；Hall，2009)。Bell(2005)研究北愛(ài)爾蘭國(guó)家公園模式設(shè)計(jì)提出經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然保護(hù)需要達(dá)到平衡，這點(diǎn)對(duì)我國(guó)有重要借鑒。此外，Tuan Phong Ly(2016)分析越南的國(guó)家公園模式，研究越南公園管理模式向東南亞其他國(guó)家的可移植性。我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)起步較晚，在立法和管理等方面缺乏經(jīng)驗(yàn)，需在實(shí)踐中探索一條適合中國(guó)的發(fā)展模式。本文對(duì)國(guó)家公園管理過(guò)程中集體林地的處置問(wèn)題進(jìn)行討論，以錢江源國(guó)家公園為例，設(shè)計(jì)國(guó)家公園的建設(shè)管理新模式方案，并針對(duì)此提出政策建議，以期為國(guó)家公園的建設(shè)和管理提供理論參考，提高國(guó)家公園的管理效率，促進(jìn)國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)區(qū)體系順利形成，有序推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明事業(yè)的發(fā)展。

一、生態(tài)文明建設(shè)與構(gòu)建國(guó)家公園體系

“生態(tài)文明”首次出現(xiàn)于黨的十七大報(bào)告，強(qiáng)調(diào)將建設(shè)生態(tài)文明作為全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的新要求之一，逐步把工作的重心轉(zhuǎn)向生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)。十八大報(bào)告用了一個(gè)章節(jié)指出要大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，將生態(tài)文明建設(shè)的地位提高到同經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)同一層面。這一改變意味著將來(lái)較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)我國(guó)都將保持以節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境、自然恢復(fù)為整體方向，把推動(dòng)綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、循環(huán)發(fā)展作為當(dāng)前階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路。以犧牲自然環(huán)境為代價(jià)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去，亟需改變先污染后治理的不當(dāng)做法，從源頭著手治理污染，避免出現(xiàn)“上游污染，下游治理”的情況。十九大報(bào)告從實(shí)踐出發(fā)，提出要對(duì)國(guó)土生態(tài)安全加以保護(hù)，打造以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系。符合推進(jìn)綠色發(fā)展和生態(tài)保護(hù)要求，在構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度的同時(shí)解決突出的環(huán)境問(wèn)題，完善生態(tài)環(huán)境管理制度。王連勇(2014)在美國(guó)歷史經(jīng)驗(yàn)的啟示下建議打造中華國(guó)家公園體系，而事實(shí)上中央已有設(shè)立國(guó)家公園的考慮，在2015年發(fā)改委轉(zhuǎn)批《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，進(jìn)行了第一批國(guó)家公園體制試點(diǎn)，分別為三江源、大熊貓、東北虎豹、云南普達(dá)措、湖北神農(nóng)架、浙江錢江源、湖南南山、福建武夷山、北京長(zhǎng)城、祁連山十處國(guó)家公園體制試點(diǎn)。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳先后發(fā)布了《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《建立國(guó)家公園體制總體方案》，加快了國(guó)家公園正式成立的腳步。截至2020年，第一批國(guó)家公園體制試點(diǎn)已基本完成，完成準(zhǔn)備工作迎接驗(yàn)收，正式成立的時(shí)間不久可期。打造國(guó)家公園的主要目的是為了建立一種公眾參與的保護(hù)模式，增加全民參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意識(shí)，從而充分發(fā)揮全民共享的理念和生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能，同時(shí)為建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)奠定生態(tài)根基。以發(fā)展的眼光來(lái)看，國(guó)家公園的建設(shè)其意義深遠(yuǎn)，立足點(diǎn)更高，是我國(guó)民族長(zhǎng)久生存發(fā)展的重要保障，能夠?yàn)樽訉O后代積累下寶貴的資源和更多的生物資產(chǎn)。生態(tài)文明建設(shè)絕非只是一段時(shí)期的政策規(guī)劃，其目的是在于描繪一幅生態(tài)文明的藍(lán)圖，把將來(lái)每一階段我國(guó)的生態(tài)發(fā)展的做法都寫(xiě)入在內(nèi)，力求打造美麗中國(guó)，這意味著今后的生態(tài)文明政策會(huì)在現(xiàn)規(guī)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)行延續(xù)和發(fā)展，也意味著生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展將是我國(guó)歷史長(zhǎng)河中的一道長(zhǎng)久鮮亮的印記。現(xiàn)有的研究表明完善生態(tài)補(bǔ)償與集體林產(chǎn)權(quán)制度是國(guó)家公園建設(shè)的基礎(chǔ)，鄒麗梅(2015)、杜翠萍(2018)闡述了三權(quán)分置下集體林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的法學(xué)關(guān)系及其主體權(quán)責(zé)與定位；董正愛(ài)(2020)從立法層面建議調(diào)整自然保護(hù)地法律法規(guī)，結(jié)合當(dāng)前的權(quán)屬與補(bǔ)償制度出臺(tái)國(guó)家公園法，讓國(guó)家公園的管理有法可依，有規(guī)可循。自然保護(hù)地的形成是我國(guó)建設(shè)城市群的天然保護(hù)屏障，更為我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明強(qiáng)國(guó)奠定根基，其中國(guó)家公園的建設(shè)對(duì)我國(guó)走生態(tài)文明道路而言至關(guān)重要，在當(dāng)前國(guó)家公園試點(diǎn)工作即將驗(yàn)收之際，有針對(duì)性地對(duì)國(guó)家公園集體林管理出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行研究解決，對(duì)國(guó)家公園集體林管理模式的革新是非常有必要的。

二、錢江源國(guó)家公園集體林管理現(xiàn)狀及問(wèn)題

1.案例背景及區(qū)位介紹

錢江源國(guó)家公園位于浙江省開(kāi)化縣西北部，與江西省婺源縣、德興市，安徽省休寧縣相毗鄰。規(guī)劃錢江源國(guó)家公園區(qū)域時(shí)，將古田山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、錢江源國(guó)家森林公園、錢江源省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)以及上述自然保護(hù)地之間的連接地帶劃入了國(guó)家公園內(nèi)，面積約252 km2，涉及齊溪鎮(zhèn)、何田鄉(xiāng)、長(zhǎng)虹鄉(xiāng)、蘇莊鎮(zhèn)4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，包括21個(gè)行政村、72個(gè)自然村，總?cè)丝?744人。作為長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)唯一的國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)，擁有集中連片面積達(dá) 1550 hm2的低海拔原生常綠闊葉林及多樣的生物種類，對(duì)長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展而言尤為重要。

2.實(shí)行集體林地地役權(quán)改革

開(kāi)化縣政府對(duì)錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)一直持非常積極的態(tài)度，根據(jù)國(guó)家公園建設(shè)需要，妥善落實(shí)保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的規(guī)定。當(dāng)?shù)卣瑖?guó)家公園管委會(huì)多次討論研究，堅(jiān)持因地制宜的原則，決定采用名為“地役權(quán)改革”(限制土地所有者、承包者、經(jīng)營(yíng)者和使用者的權(quán)利)試點(diǎn)方式來(lái)對(duì)集體林地進(jìn)行管理，秦天寶(2019)認(rèn)為地役權(quán)能夠?qū)崿F(xiàn)國(guó)有土地占主體地位，實(shí)施具有彈性。因此，錢江源國(guó)家公園管委會(huì)同21個(gè)行政村簽訂山林管理協(xié)議，山林所有權(quán)不變，錢江源國(guó)家公園管委會(huì)對(duì)該林地?fù)碛泄芾頇?quán)，地役權(quán)設(shè)定年限與開(kāi)化縣山林承包年限相一致，每年向村集體支付集體林地地役權(quán)改革補(bǔ)償，標(biāo)準(zhǔn)為48.2元/畝·年，其中包含公共管護(hù)和管理費(fèi)用5元/畝·年，地役權(quán)補(bǔ)償金43.2元/畝·年，由政府組織專家研究制定，其來(lái)源是原公益林補(bǔ)償專項(xiàng)資金。村集體統(tǒng)管山的補(bǔ)償資金歸村委會(huì)統(tǒng)一支配使用，村小組集體統(tǒng)管山補(bǔ)償金歸村小組統(tǒng)籌安排。原則上應(yīng)將70%發(fā)放給本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。山林權(quán)屬為個(gè)人的，補(bǔ)償金發(fā)放到戶。統(tǒng)管山林是全村(組)的村民共有山林，村民享有統(tǒng)管山林的收益權(quán)，支付方式定為每年一付。村委會(huì)設(shè)置補(bǔ)償資金專賬，同時(shí)建立補(bǔ)償金認(rèn)領(lǐng)簽收制度，將認(rèn)領(lǐng)簽收情況造冊(cè)登記、錄入檔案，有效加強(qiáng)了補(bǔ)償資金的發(fā)放和管理。

地役權(quán)改革的做法實(shí)際與集體林政府租賃非常類似，集體林租賃的模式在整個(gè)浙江的公益林建設(shè)中已經(jīng)廣泛使用，可以提高林農(nóng)獲得的生態(tài)補(bǔ)償，緩解重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位內(nèi)林農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與生態(tài)建設(shè)間的社會(huì)矛盾，同時(shí)有利于國(guó)家公園對(duì)森林等生態(tài)資源的高效管理。在生態(tài)建設(shè)方面，國(guó)家公園指導(dǎo)意見(jiàn)中指出的國(guó)家公園國(guó)有林面積需達(dá)到一定的比例要求的問(wèn)題，錢江源國(guó)家公園采用的地役權(quán)改革方式，緩解了因南方集體林區(qū)國(guó)有林面積占比偏少而導(dǎo)致的國(guó)家公園國(guó)有林比例偏低的問(wèn)題。集體林地役權(quán)改革試點(diǎn)以來(lái)，2018年擴(kuò)大國(guó)有林面積27.55萬(wàn)畝，其中租賃的面積更是達(dá)到48.25萬(wàn)畝，大幅度擴(kuò)大了公益林面積，在與村集體簽署租賃協(xié)議的同時(shí)，對(duì)生態(tài)保護(hù)建設(shè)是一次非常有效的宣傳，使當(dāng)?shù)乩习傩盏纳鷳B(tài)保護(hù)意識(shí)進(jìn)一步得到加強(qiáng)。

3.集體林處置意愿調(diào)查

對(duì)農(nóng)戶集體林處置的意愿進(jìn)行調(diào)查，主要考慮三種處置類型的意愿程度調(diào)查和意愿價(jià)格調(diào)查，第一種是集體林所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)的全部贖買，第二種是集體林經(jīng)營(yíng)權(quán)租賃，第三種僅贖買集體林的采伐權(quán)。

分別對(duì)浙江衢州開(kāi)化錢江源國(guó)家公園范圍內(nèi)的齊溪、蘇莊兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的里秧田、左溪、西坑口、橫中、毛坦等五個(gè)村共計(jì)79戶林農(nóng)家庭進(jìn)行隨機(jī)抽樣走訪，發(fā)放集體林的贖買、租賃意向問(wèn)卷。對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行篩選，去掉5戶數(shù)據(jù)缺失問(wèn)卷，整理的結(jié)果如表1所示。

表1 農(nóng)戶對(duì)集體林處置的意愿

從這部分國(guó)家公園范圍內(nèi)農(nóng)戶對(duì)集體林處置意愿情況來(lái)看，大多數(shù)農(nóng)戶對(duì)當(dāng)前村集體林的管理不夠滿意，相當(dāng)一部分的農(nóng)戶不愿意維持現(xiàn)狀，從中可以看出，國(guó)家公園內(nèi)農(nóng)戶對(duì)拿少量的公益林補(bǔ)償金不滿意，希望集體林改革的意愿較為強(qiáng)烈。

78.38%的農(nóng)戶更傾向于政府對(duì)集體林全部贖買，也有20.27%的農(nóng)戶表明不愿意被政府贖買，主要是受心理因素影響，祖祖輩輩生長(zhǎng)的山林，有較為濃烈的鄉(xiāng)土情結(jié)，不愿意改變權(quán)屬。這點(diǎn)與續(xù)繼(2015)、謝屹等(2014)用回歸模型分析影響林農(nóng)流轉(zhuǎn)意愿的影響因素，發(fā)現(xiàn)流轉(zhuǎn)收益不高的影響最高，其他家庭稟賦也有相關(guān)影響的結(jié)果相符。相對(duì)于全部贖買，農(nóng)戶對(duì)集體林的租賃意愿更為強(qiáng)烈，86.49%的農(nóng)戶均表示比較愿意出租集體林的經(jīng)營(yíng)權(quán)，主要原因是年輕一代大多數(shù)離開(kāi)農(nóng)村前往城市務(wù)工，農(nóng)村勞動(dòng)力不足，再加上國(guó)家公園內(nèi)限制經(jīng)營(yíng)，林地管理不便，收益日益降低。而出租林地的方案下，林地的租金相比補(bǔ)償金更可觀，林地所有權(quán)依舊是村集體所有，更讓農(nóng)戶們所接受。第三種方式，是通過(guò)贖買集體林的采伐權(quán)來(lái)限制農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，20.27%的農(nóng)戶表示了愿意，56.76%的農(nóng)戶表示意愿一般，無(wú)所謂，表示不愿意的農(nóng)戶僅為22.97%，從而可以看出，大多數(shù)農(nóng)戶對(duì)于這種做法的意愿是非常搖擺的，如果林業(yè)部門(mén)對(duì)此進(jìn)行足夠的宣傳，增加農(nóng)戶對(duì)此種做法的了解程度，那么相信愿意接受采伐權(quán)贖買的農(nóng)戶數(shù)量將大大得到提升。在此意愿基礎(chǔ)上，進(jìn)一步獲取了農(nóng)戶們對(duì)贖買及租賃的心理意愿最低最高價(jià)格，對(duì)全部贖買的農(nóng)戶意愿最低價(jià)取均值為4.827萬(wàn)元/畝，意愿最高價(jià)取均值為7.704萬(wàn)元/畝，租賃最低意愿租金取均值為0.297萬(wàn)元/畝，最高意愿租金取均值為0.457萬(wàn)元/畝。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶自身的意愿價(jià)格比市場(chǎng)價(jià)格高出不少，這一現(xiàn)象能夠充分體現(xiàn)當(dāng)前農(nóng)民的物質(zhì)需求上升，每年發(fā)放少量現(xiàn)金補(bǔ)償不能滿足農(nóng)民的生活需求，更不能解決現(xiàn)存的集體林經(jīng)營(yíng)與保護(hù)間的矛盾，然而這同時(shí)也說(shuō)明雖然林農(nóng)參與的意愿強(qiáng)烈，但是通過(guò)政府贖買集體林的做法還需要大量的資金支持才能夠?qū)嵤?/p>

4.集體林管理現(xiàn)狀分析

當(dāng)?shù)貙儆谥攸c(diǎn)生態(tài)區(qū)位，公益林補(bǔ)償金為48.2元/畝，已經(jīng)超過(guò)其他一般地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，但農(nóng)戶普遍認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。應(yīng)當(dāng)考慮采用贖買的方式代替現(xiàn)有的公益林補(bǔ)償，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了農(nóng)戶的意愿調(diào)查。農(nóng)戶意愿調(diào)查的分析結(jié)果與錢江源國(guó)家公園的林業(yè)部門(mén)早前調(diào)研情況基本吻合。開(kāi)化過(guò)去幾年也試圖采用贖買的方式解決國(guó)家公園內(nèi)集體林的處置問(wèn)題，請(qǐng)機(jī)構(gòu)專家進(jìn)行過(guò)集體林贖買相關(guān)的評(píng)估，但是粗略測(cè)算發(fā)現(xiàn)贖買的價(jià)格平均約1.4萬(wàn)一畝，27.5萬(wàn)畝的集體林需要40多億資金，資金的缺口實(shí)在太過(guò)巨大。而最近幾年來(lái)百姓生活水平需求和物價(jià)水平的快速上漲，不難推算贖買資金的需求將會(huì)比評(píng)估時(shí)多出不少。基于以上情況分析，僅依靠開(kāi)化縣現(xiàn)有的財(cái)政條件由政府出資將國(guó)家公園內(nèi)全部村集體林進(jìn)行贖買的方案仍難以實(shí)現(xiàn)。

錢江源國(guó)家公園的區(qū)位優(yōu)勢(shì)特別明顯，生態(tài)功能的發(fā)揮對(duì)長(zhǎng)三角城市群尤為重要。目前錢江源國(guó)家公園開(kāi)創(chuàng)的地役權(quán)改革試點(diǎn)通過(guò)限制集體林地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，達(dá)到了國(guó)家公園內(nèi)禁止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的要求。主要解決的是林農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)間的矛盾，其成功的關(guān)鍵在于通過(guò)租賃方式每年給到農(nóng)戶的租金(補(bǔ)償金)比原有的公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更高，部分實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶通過(guò)林地獲得必要生活開(kāi)支的期望，同時(shí)也調(diào)動(dòng)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶保護(hù)森林促進(jìn)生態(tài)保護(hù)的積極性。

5.需要進(jìn)一步改善的問(wèn)題

第一，目前地役權(quán)改革只能夠暫時(shí)緩解林農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)間的矛盾，將來(lái)租金(補(bǔ)償金)是否仍能滿足農(nóng)戶日益提高的生活水平需求尚不可知，缺乏租金(補(bǔ)償金)的動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，解決后續(xù)租賃資金來(lái)源問(wèn)題是當(dāng)務(wù)之急。第二，為了國(guó)家生態(tài)安全的考慮，國(guó)家公園的發(fā)展要求國(guó)有林?jǐn)?shù)量上達(dá)到絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，目前國(guó)家公園內(nèi)國(guó)有林的比例仍需要進(jìn)一步提高，因此在條件允許的情況下，應(yīng)當(dāng)考慮將集體所有的林地通過(guò)政府贖買所有權(quán)的方式變更為國(guó)有林地，更利于國(guó)家公園的管理和維護(hù)生態(tài)安全，但贖買集體林最大的困難仍然是資金問(wèn)題。第三，在國(guó)家公園中仍然有少部分地區(qū)還存在林農(nóng)適度經(jīng)營(yíng)毛竹、油茶、茶葉等經(jīng)濟(jì)效益比較高的林地，大多是當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)的主要收入來(lái)源。雖這部分林地規(guī)模不大，但是這類的經(jīng)營(yíng)與國(guó)家公園有關(guān)規(guī)定不符，也并沒(méi)有得到國(guó)家公園管委會(huì)的特許經(jīng)營(yíng)許可，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看依然存在隱患，極有可能誘發(fā)火災(zāi)、蟲(chóng)害等不良后果。因此，這類林地應(yīng)當(dāng)由專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行評(píng)估，確定其經(jīng)營(yíng)對(duì)國(guó)家公園的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較低的考慮特許經(jīng)營(yíng)，增加農(nóng)戶參與國(guó)家公園建設(shè)的積極性，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較高的應(yīng)當(dāng)考慮通過(guò)改造林種等方式，禁止林農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，給林農(nóng)生態(tài)補(bǔ)償，令其主要發(fā)揮生態(tài)作用。

三、錢江源國(guó)家公園集體林管理新模式設(shè)計(jì)

針對(duì)錢江源國(guó)家公園試點(diǎn)過(guò)程中集體林管理出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行分析，其中存在的最為主要矛盾是國(guó)家公園建設(shè)所需要的集體林生態(tài)保護(hù)與村集體林農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)之間的矛盾。同時(shí)，錢江源國(guó)家公園地處南方集體林區(qū)，有擴(kuò)大國(guó)有林比例的潛在需求，因此對(duì)國(guó)家公園內(nèi)村集體的集體林權(quán)設(shè)計(jì)一系列妥善的管理方案，以期能夠起到緩解此類矛盾的作用，為其他國(guó)家公園建設(shè)提供借鑒參考。借鑒寇夢(mèng)茜(2020)提出的我國(guó)國(guó)家公園的分區(qū)經(jīng)營(yíng)管理，可以在嚴(yán)格控制區(qū)下分荒野保護(hù)區(qū)和生態(tài)保育區(qū)，在一般控制區(qū)分保護(hù)利用區(qū)和綜合發(fā)展區(qū)。根據(jù)其觀點(diǎn)，對(duì)錢江源國(guó)家公園集體林管理帶來(lái)了一大啟示就是國(guó)家公園并非全部不能開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，根據(jù)不同區(qū)位的重要性，在非核心區(qū)內(nèi)適當(dāng)?shù)拈_(kāi)發(fā)和建設(shè)國(guó)外已有成功的先例。在綜合發(fā)展區(qū)內(nèi)，當(dāng)?shù)氐牧洲r(nóng)可以依靠國(guó)家公園的生態(tài)資源?；诖耍淖儸F(xiàn)有國(guó)家公園內(nèi)不允許開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)一刀切的做法，調(diào)整現(xiàn)有的國(guó)家公園區(qū)劃進(jìn)行分區(qū)管理是非常有必要的。

錢江源國(guó)家公園集體林管理總體的設(shè)計(jì)思路是在調(diào)整分區(qū)的基礎(chǔ)之上，現(xiàn)有集體林處于嚴(yán)格控制區(qū)內(nèi)的，有四種方式可以進(jìn)行：

第一類是集體林所有權(quán)贖買。這種方法適用于核心區(qū)和嚴(yán)格控制區(qū)，通常采取做法是直接贖買，按雙方約定的價(jià)格一次性將林木所有權(quán)、使用權(quán)和林地經(jīng)營(yíng)權(quán)(使用權(quán))收歸國(guó)有，林地所有權(quán)仍歸村集體所有。這種做法贖買的對(duì)象主要是地上的林木及林地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，將其轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有林，從而起到森林的生態(tài)保護(hù)作用。但實(shí)際操作上采取直接贖買的代價(jià)較為高昂，適用于面積較小的重要區(qū)位進(jìn)行?，F(xiàn)有的直接贖買由于相關(guān)法律規(guī)定和約束，不涉及林地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，僅針對(duì)林木的所有權(quán)和林地的使用權(quán)，在簽訂合同時(shí)往往設(shè)有年限，合同到期后林地該如何處理也沒(méi)有明確的規(guī)定，將來(lái)容易產(chǎn)生更多權(quán)屬糾紛，因此并非真正意義上的贖買。而國(guó)家公園作為國(guó)家重要的生態(tài)區(qū)位，同時(shí)也是國(guó)家生態(tài)戰(zhàn)略布局中重要一環(huán)，可以嘗試采取真正意義上的贖買，在對(duì)集體林地管理上更進(jìn)一步，征得村集體全體開(kāi)會(huì)同意后，向國(guó)家進(jìn)行申報(bào)審批，將林地的所有權(quán)由集體轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有，一方面使得國(guó)家公園內(nèi)國(guó)有林比例得到提升，更好的發(fā)揮生態(tài)作用，另一方面也能夠避免將來(lái)可能出現(xiàn)的林地權(quán)屬糾紛問(wèn)題。對(duì)于林地權(quán)屬的變更及補(bǔ)償，可以參照現(xiàn)有較為成熟的征地政策，更能保障林農(nóng)的權(quán)益。但這種做法在操作上主要難點(diǎn)在于需要大量的贖買資金以及村集體所有成員自愿完成交易，需要將宣傳和協(xié)商的工作落實(shí)徹底。另一種是部分贖買，僅贖買林木的采伐權(quán)。由于我國(guó)規(guī)定林木生產(chǎn)需要采伐證，從而產(chǎn)生了采伐權(quán)的概念，將林木的采伐權(quán)進(jìn)行贖買，林農(nóng)就無(wú)法砍伐與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，從而起到保護(hù)林木的作用。僅贖買林木的采伐權(quán)的做法，最大的優(yōu)點(diǎn)是相對(duì)于全部贖買所需的贖買資金大大降低，減輕了財(cái)政的壓力，而對(duì)于林農(nóng)來(lái)說(shuō)，林木生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)扣除砍伐、運(yùn)輸?shù)瘸杀究赡懿蝗鐚⒘帜静煞?quán)出讓給政府獲得的收益更多，必定更容易被林農(nóng)所接受。

第二類是集體林置換。集體林置換是指為更好地保護(hù)重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位的生態(tài)環(huán)境，將重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位內(nèi)集體林與非重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位國(guó)有林按約定條件進(jìn)行對(duì)換的過(guò)程。國(guó)家公園的嚴(yán)格控制區(qū)內(nèi)禁止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，林農(nóng)如果想繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的，則考慮采取這種集體林置換的措施，先擬定置換方案，由林業(yè)部門(mén)會(huì)同國(guó)土資源局討論，請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)林地進(jìn)行評(píng)估，對(duì)置換方案進(jìn)行擬定。同村集體或個(gè)人對(duì)置換方案進(jìn)行協(xié)商談判。談判包括被置換林地面積，差價(jià)補(bǔ)償，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，新?lián)Q林地等情況。最終審核批準(zhǔn)后，依據(jù)協(xié)商內(nèi)容與林農(nóng)簽訂合同，對(duì)林地權(quán)屬完成變更登記。這種做法的優(yōu)點(diǎn)在于林農(nóng)可以繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，不用擔(dān)心生計(jì)問(wèn)題，并且置換后的林地權(quán)屬完全為國(guó)家所有，避免將來(lái)出現(xiàn)權(quán)屬糾紛。這種方法較適宜生活于國(guó)家公園核心區(qū)域或嚴(yán)格控制區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶，缺少必要的公共設(shè)施，生活與經(jīng)營(yíng)較為不便，農(nóng)戶處于貧困狀態(tài)。采取易地搬遷的方法，同時(shí)將重點(diǎn)保護(hù)的林地置換出來(lái)，讓這一類貧困農(nóng)戶搬遷到生活便利的地帶，既能保障他們的生活需求并且響應(yīng)國(guó)家扶貧政策令他們脫離貧困，又能夠使得國(guó)家公園內(nèi)的生態(tài)得到保護(hù)，是一舉多得的措施。實(shí)施此方案的一大難點(diǎn)在于，符合置換條件的林地?cái)?shù)量有限，比起直接贖買手續(xù)更為復(fù)雜，是一種較適合不愿接受贖買方案林農(nóng)的方案。

第三類是集體林租賃。集體林租賃是通過(guò)租賃的形式取得集體林林木使用權(quán)和林地經(jīng)營(yíng)權(quán)(使用權(quán))，并給予林權(quán)所有者適當(dāng)租金補(bǔ)償。目前浙江等地普遍采取這一類的做法，錢江源國(guó)家公園的地役權(quán)改革主要采取集體林租賃的方式，考慮到錢江源國(guó)家公園所在南方林區(qū)面積較大，直接贖買的資金缺口較大，在這種現(xiàn)實(shí)條件下一定時(shí)間內(nèi)約定采取租賃集體林的方式來(lái)解決生態(tài)保護(hù)和林農(nóng)經(jīng)濟(jì)利益的矛盾是較為合適的，對(duì)于今后政府采取贖買集體林對(duì)林農(nóng)來(lái)說(shuō)更加容易接受，能夠起到一種良好的過(guò)渡作用。現(xiàn)有的租賃手段還存在諸多不足，需要改進(jìn)。一是缺乏租金的動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，現(xiàn)有大多數(shù)做法都是一錘子買賣，約定較長(zhǎng)年限的租金不變，這對(duì)林農(nóng)可能會(huì)造成經(jīng)濟(jì)損失，一定程度會(huì)打擊到林農(nóng)的積極性，日后造成矛盾，不利于租賃的長(zhǎng)期發(fā)展。應(yīng)當(dāng)建立健全一種長(zhǎng)效的租金調(diào)節(jié)機(jī)制，跟隨市場(chǎng)逐年增加租金，讓林農(nóng)獲得更多的租金補(bǔ)償收入，使得集體林租賃能夠長(zhǎng)久進(jìn)行下去。二是缺乏后續(xù)的租金來(lái)源，現(xiàn)在的來(lái)源依靠地方政府財(cái)政調(diào)撥，對(duì)地方財(cái)政來(lái)說(shuō)壓力巨大，應(yīng)當(dāng)建立一項(xiàng)集體林租賃專項(xiàng)基金，從景區(qū)門(mén)票收入、社會(huì)募集、金融市場(chǎng)等更多渠道來(lái)源獲得。

第四類是集體林改造升級(jí)。集體林升級(jí)分林種改造、樹(shù)齡改造，對(duì)部分生態(tài)效益差的林種與過(guò)熟林進(jìn)行適當(dāng)采伐，在此基礎(chǔ)上種植替換成生態(tài)效益好的闊葉林、針葉林，逐步成為闊葉樹(shù)林或混交林。福建等地的桉樹(shù)林集體林改造項(xiàng)目就是改造升級(jí)的一個(gè)優(yōu)良先例。目前錢江源國(guó)家公園內(nèi)四散分布著少量林地是林農(nóng)經(jīng)營(yíng)的油茶、菜籽、茶葉等經(jīng)濟(jì)作物，其中位于核心區(qū)域內(nèi)的生態(tài)效益普遍偏低且不利于國(guó)家公園生態(tài)的保護(hù)，應(yīng)當(dāng)由政府出資鼓勵(lì)林農(nóng)改造這部分經(jīng)濟(jì)作物變?yōu)殚熑~林，非核心區(qū)域的在評(píng)估不影響生態(tài)的情況下，適當(dāng)發(fā)放特許經(jīng)營(yíng)牌照，打造合規(guī)合法的營(yíng)商模式。

四、結(jié)論與建議

打造以國(guó)家公園為主導(dǎo)的自然保護(hù)地體系是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)中一次重要戰(zhàn)略安排，其發(fā)揮的生態(tài)作用不可替代。我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)雖然相比國(guó)外起步較遲，但我國(guó)擁有得天獨(dú)厚的生態(tài)資源及地理優(yōu)勢(shì)，國(guó)家公園的建設(shè)擁有黨中央和國(guó)家的高度重視和支持，相信能夠做到后來(lái)者居上。

1.主要的研究結(jié)論

(1)近年來(lái)國(guó)家公園的高速建設(shè)及擴(kuò)張，國(guó)家公園的面積已有巨大提升，大量集體林被規(guī)劃入了國(guó)家公園內(nèi)，但對(duì)村集體林的權(quán)屬一直未有明確規(guī)定，從而產(chǎn)生了一系列的權(quán)屬矛盾，使得國(guó)家公園要生態(tài)保護(hù)與林農(nóng)要生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)之間產(chǎn)生了矛盾。優(yōu)先解決集體林權(quán)屬矛盾是國(guó)家公園集體林管理的主要任務(wù)。

(2) 國(guó)家公園的國(guó)有林比例偏低，國(guó)家公園具備提升國(guó)有林面積的潛在動(dòng)力，擴(kuò)大國(guó)有林的比例能夠保障我國(guó)的國(guó)家生態(tài)國(guó)土安全，并為國(guó)家公園森林進(jìn)行有序管理提供便利。因此，通過(guò)不同的贖買方式來(lái)增加國(guó)有林比例是當(dāng)前集體林管理的主要工作內(nèi)容之一。

(3) 林農(nóng)在國(guó)家公園內(nèi)的自主生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)十分不利于國(guó)家公園的生態(tài)安全，政府部門(mén)只能對(duì)其窗口式指導(dǎo)，政策無(wú)法落實(shí)，對(duì)國(guó)家公園的管理增加了難度。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)錢江源國(guó)家公園林區(qū)附近的農(nóng)戶集體林處置意愿進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)戶對(duì)政府出資贖買、租賃集體林等模式的處置方案意愿較為強(qiáng)烈，從意愿角度來(lái)看群眾急于改變低補(bǔ)償現(xiàn)狀，其中對(duì)政府贖買、租賃集體林的支持尤為明顯。由此推測(cè)，在國(guó)家公園內(nèi)采取政府贖買、租賃集體林的做法除了是國(guó)家公園管理需要以外，是擁有較好的社會(huì)基礎(chǔ)的，通過(guò)市場(chǎng)化的手段公平自愿的方式，實(shí)施起來(lái)也更能夠被老百姓接受。

2.國(guó)家公園集體林管理的建議

(1)健全國(guó)家公園集體林管理相關(guān)的法律法規(guī)。國(guó)家建設(shè)國(guó)家公園應(yīng)當(dāng)配套出臺(tái)相應(yīng)的國(guó)家公園法，擬定國(guó)家公園的管理規(guī)范，從而嚴(yán)格執(zhí)行管理。同時(shí)應(yīng)當(dāng)出臺(tái)集體林、集體林贖買、租賃的相關(guān)法律法規(guī)，為國(guó)家公園內(nèi)集體林、集體林贖買提供法律依據(jù)，從而建立重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位集體林贖買的長(zhǎng)效機(jī)制，科學(xué)創(chuàng)建贖買體系、對(duì)贖買的流程嚴(yán)格把關(guān)，健全贖買方式、定價(jià)方式的選擇依據(jù)，對(duì)贖買資金科學(xué)統(tǒng)籌管理，充分尊重農(nóng)民的意愿，真正實(shí)現(xiàn)公平、公正、科學(xué)、透明的贖買過(guò)程，為群眾謀福祉。

(2)重新劃定國(guó)家公園新增區(qū)域性質(zhì)，實(shí)行分區(qū)管理。伴隨國(guó)家公園建設(shè)的高速發(fā)展，現(xiàn)有的國(guó)家公園面積已由試點(diǎn)之初擴(kuò)張新增了不少面積，在規(guī)劃擴(kuò)大國(guó)家公園界限后，也出現(xiàn)了重新劃定國(guó)家公園新增區(qū)域性質(zhì)的需要。重新劃定嚴(yán)格控制區(qū)和一般控制區(qū)，增加在國(guó)家公園嚴(yán)格控制區(qū)下分荒野保護(hù)區(qū)和生態(tài)保育區(qū)，在一般控制區(qū)分保護(hù)利用區(qū)和綜合發(fā)展區(qū)，實(shí)行分區(qū)管理，適度開(kāi)發(fā)向公眾開(kāi)放有利于國(guó)家公園的科教宣傳和旅游建設(shè)。

(3)創(chuàng)建多元化的國(guó)家公園集體林管理模式?，F(xiàn)有的公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，應(yīng)當(dāng)逐步考慮采取集體林贖買的方式代替現(xiàn)有公益林補(bǔ)償，保障農(nóng)戶的利益。以此為管理方向，在國(guó)家公園分區(qū)管理的基礎(chǔ)上，在嚴(yán)格控制區(qū)禁止一切生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，采取政府贖買、租賃集體林等方式限制嚴(yán)格控制區(qū)域內(nèi)林農(nóng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，并給予補(bǔ)償。在條件成熟后，進(jìn)一步有序擴(kuò)大政府贖買集體林的范圍，擴(kuò)大國(guó)家公園內(nèi)國(guó)有林地比例。采取集體林置換和易地搬遷的方式，把國(guó)家公園內(nèi)生產(chǎn)生活不便的林農(nóng)遷移至國(guó)家公園外，既有利于國(guó)家公園的生態(tài)安全，又能夠響應(yīng)國(guó)家扶貧政策，對(duì)農(nóng)戶的生存能力提供保障。采取改造升級(jí)的方式，將不利于國(guó)家公園生態(tài)安全或林農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的生態(tài)效益較低的樹(shù)種移除改造為生態(tài)效益較好的樹(shù)種，打造闊葉林或闊葉針葉混交林。在一般控制區(qū)的綜合發(fā)展區(qū)，適當(dāng)安排特許經(jīng)營(yíng)發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，開(kāi)放生態(tài)旅游，打造科學(xué)有序的營(yíng)商模式，促進(jìn)周邊林農(nóng)增加經(jīng)濟(jì)收入，進(jìn)一步享受到生態(tài)帶來(lái)的紅利。

(4)建立科學(xué)的國(guó)家公園財(cái)政資金運(yùn)行機(jī)制。國(guó)家公園直屬于國(guó)家管轄，所有運(yùn)行管理的資金應(yīng)直接由中央財(cái)政設(shè)立預(yù)算，每年撥付資金。對(duì)國(guó)家公園資金運(yùn)行應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定，建立長(zhǎng)效財(cái)政資金運(yùn)行機(jī)制，各部門(mén)科學(xué)合理分工。對(duì)于國(guó)家公園內(nèi)采取的政府贖買、租賃、置換、改造集體林等一系列措施所需的資金設(shè)立專項(xiàng)基金，主要由中央財(cái)政出資，同時(shí)擴(kuò)大資金來(lái)源渠道，可以鼓勵(lì)社會(huì)資金的支持、景區(qū)門(mén)票收入、發(fā)行生態(tài)彩票、開(kāi)展綠色金融債券等方式籌集資金。