內(nèi)蒙古大興安嶺重點國有林區(qū)天保工程實施成效與政策建議

○內(nèi)蒙古森工集團 王博 ○國家林業(yè)和草原局經(jīng)濟發(fā)展研究中心 彭偉 余濤

○中共黑龍江省委黨校 劉玥 ○東北林業(yè)大學(xué) 應(yīng)天玉

2020年是天然林資源保護工程(以下簡稱“天保工程”)的收官之年。天保工程是我國實施生態(tài)保護修復(fù)工程、推進生態(tài)文明建設(shè)的一項重要舉措，在增加森林資源儲備、美化生態(tài)環(huán)境、提高森林碳匯能力、保障木材資源安全和國土生態(tài)安全等方面發(fā)揮了重要作用。內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)是我國集中連片程度最高、面積最大的國有林區(qū)，其良好森林生態(tài)系統(tǒng)功能，可以為呼倫貝爾大草原及東北糧食主產(chǎn)區(qū)提供必要的生態(tài)安全屏障，同時也有助于維護我國生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性和多樣性。深入推進內(nèi)蒙古大興安嶺重點國有林區(qū)天保工程，不但具有重要的生態(tài)建設(shè)作用，還具有積極的民生保障作用。工程的實施有助于我國森林資源穩(wěn)步增長、生態(tài)系統(tǒng)功能不斷優(yōu)化、林業(yè)發(fā)展提質(zhì)增效、林區(qū)職工收入增加，是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要方式。

一、內(nèi)蒙古大興安嶺重點國有林區(qū)天保工程實施概況

1997年，圖里河林業(yè)局和甘河林業(yè)局首先展開天然林資源保護工程試點工作。其后工程試點范圍逐步擴大。2000年，天然林保護工程全面實施，工程實施期為2000—2010年。2010年，國務(wù)院批準《東北內(nèi)蒙古等重點國有林區(qū)天然林資源保護工程二期實施方案》，要求在天保一期工程的基礎(chǔ)上，內(nèi)蒙古大興安嶺生態(tài)功能區(qū)全部納入天保工程實施范圍，包括阿爾山等19個林業(yè)局，以及北部原始林區(qū)管護局(含永安山、烏瑪、奇乾)，共計20個集團公司單位。截至2019年末，林區(qū)共有森林管護、防災(zāi)減災(zāi)等各類從業(yè)人員4.6萬人，較天保二期啟動實施時的10.9萬人減少了57.8%，設(shè)有專職天保工程管理部門24個，管護站581座，管護面積 14 497.38 萬畝。

2011—2020年，內(nèi)蒙古大興安嶺重點國有林區(qū)享有的補助政策主要涉及森林管護、五項保險、停伐、森林撫育和森林資源培育等方面。相較于工程一期，國家天保二期工程在森林管護和國有林業(yè)單位職工五項社會保險補助標準層面均有所提升。圍繞公益林建設(shè)、森林管護項目，通過新增中幼林撫育、人工造林和補植補造等工作任務(wù)實現(xiàn)就業(yè)崗位增加，保證工程區(qū)職工維持較高水平的就業(yè)率。

天保工程實施以來，內(nèi)蒙古森林工業(yè)集團有限責(zé)任公司不斷健全森林資源管護機制，創(chuàng)新森林資源監(jiān)管體制，探索森林經(jīng)營新機制；積極推進林區(qū)生態(tài)保護建設(shè)購買服務(wù)、社會管理和公共服務(wù)職能剝離、分類劃轉(zhuǎn)經(jīng)營性企業(yè)等工作進程；始終堅持綠色發(fā)展理念，以國家森林公園、自然保護區(qū)為依托，以發(fā)展森林旅游、林下經(jīng)濟為抓手，以實現(xiàn)興林富民為目標，積極推動林區(qū)經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展，實現(xiàn)從前以木材生產(chǎn)為主到現(xiàn)在以生態(tài)修復(fù)為主的轉(zhuǎn)變，從以利用森林取得經(jīng)濟效益為主到以保護森林提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品為主的轉(zhuǎn)變 。

二、內(nèi)蒙古大興安嶺重點國有林區(qū)天保工程實施成效

(一)森林資源得到有效的保護和培育

天保工程實施以來，內(nèi)蒙古大興安嶺重點國有林區(qū)在木材減產(chǎn)、減停采伐和擴大保護的基礎(chǔ)上，不斷加大管護、造林和撫育等政策措施的執(zhí)行力度，通過有效保護恢復(fù)森林資源實現(xiàn)增量提質(zhì)的目標。

1.森林資源。天然林資源保護工程實施以來，內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)有林地面積、活立木總蓄積、林分(有林地)蓄積及森林覆蓋率分別由1998年工程建設(shè)初期第五次連清的737.6萬hm2、7.66億m3、6.40億m3、69.14%，提高到837萬hm2、10.33億m3、9.41億m3，78.39%，生態(tài)保護成效顯著。根據(jù)2018年第九次全國森林資源連續(xù)清查，內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)森林面積837.02萬hm2，森林蓄積 9.41億m3，生態(tài)保護建設(shè)卓有成效。

2.木材產(chǎn)量調(diào)減。與1997年實施天保工程前相比，累計調(diào)減木材產(chǎn)量3817.1萬m3。其中：天保工程一期2003年木材產(chǎn)量調(diào)減落實到位，到位產(chǎn)量為229.6萬m3。1998—2010年累計調(diào)減木材產(chǎn)量1669萬m3。2011年天保工程二期啟動后，管理局木材產(chǎn)量進一步調(diào)減，調(diào)減后木材產(chǎn)量為110萬m3，調(diào)減幅度為52%。2015年，按照我國天然林保護政策的要求，林區(qū)停止了任何形式的天然林商業(yè)性采伐。

3.森林管護。林區(qū)天保工程一期管護面積 12 122.1 萬畝，二期管護面積 14 497.38萬畝。目前，林區(qū)管護人員共有 22 192人，建成501座管護站，負責(zé)管護約4萬m2面積的森林面積。其中71座為移動式管護站、85座為固定管護站與木材檢查站合用、68個移動管護崗、390塊管護標示牌已實現(xiàn)管護責(zé)任百分之百落實。

4.森林培育。天保工程一期公益林建設(shè)專項資金總計投入 66 179 萬元，累計完成公益林建設(shè)任務(wù) 733 591 hm2，其中，森林撫育間伐 474 679 hm2，人工更新造林 71 117 hm2，人工促進天然更新 44 065 hm2，封山育林完成 143 702 hm2。2011—2020年期間，人工造林實際完成面積21.05萬畝，補植補造面積274.75萬畝。

圖1 內(nèi)蒙古大興安嶺國有林區(qū)1998—2015年木材產(chǎn)量(單位：萬m3)

(二)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能顯著增強

自天保工程全面實施以來，林區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)質(zhì)量明顯提升，在林區(qū)涵養(yǎng)水源、保育土壤、森林營養(yǎng)物質(zhì)積累、固碳釋氧和大氣環(huán)境凈化等方面功能不斷加強，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值量明顯提升。具體情況如表1和表2所示。

表1 內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)天保工程實施年度森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)物質(zhì)量對比

表2 內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)天保工程實施年度森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值量對比

2017年大興安嶺國有林區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)總價值量約為1997年天保工程實施初期的1.90倍，以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)總價值量來衡量，天保工程的實施，相當(dāng)于再造了一個內(nèi)蒙古大興安嶺。

(三)林區(qū)就業(yè)和民生得到有效改善

1.轉(zhuǎn)崗職工得到有效安置。天保工程實施以來，林區(qū)累計分流安置富余職工 96 698人，其中全民職工 57 227人，混崗職工 39 471人。天保工程二期啟動后，國家林業(yè)和草原局出臺了一次性安置人員社保補貼政策，分三年共完成一次性安置人員7.7萬人審批，發(fā)放9億元社保補貼資金。

2.深遠山職工搬遷工作成效突出。林區(qū)累計投入資金6.89億元，對124個建制林場進行整合撤并，通過開展深山遠山職工搬遷，實現(xiàn)總計5.22萬戶深遠山林場居民的生態(tài)搬遷，既降低了相關(guān)區(qū)域的生態(tài)壓力，又改善了這部分職工的生產(chǎn)、生活條件，還有效推動了地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

3.落實惠民政策，提高職工收入。二十年來，集團公司不斷提高職工工資水平，在崗職工1998年年均工資僅為4302元，而2019年已經(jīng)提高到 60 218元，工資年平均增長率達10.83%。職工住房公積金比例由工資總額的6%提高到12%。最終認定混崗集體職工5.6萬人，其中移交屬地社保5.5萬人，使4.9萬人繳費參保，并辦理了退休手續(xù)1.5萬人。

4.積極推進公共服務(wù)均等化。經(jīng)過積極協(xié)調(diào)，目前政府五級公路建設(shè)規(guī)劃已將林區(qū) 4611 km 公路納入其中，而以森林經(jīng)營、防火為主要用途的1.42萬km砂石路也納入了國家森林防火應(yīng)急道路建設(shè)試點。目前，已有36個居民林場全部通了國電，開展了街巷硬化和標準化林場建設(shè)，同時實施城鎮(zhèn)人居環(huán)境綜合整治，在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐步完善和公共服務(wù)逐漸優(yōu)化的基礎(chǔ)上，一體化建設(shè)趨勢正在形成。

5.扎實推進棚戶區(qū)改造工程。2009—2017年間，投資101億元，實際開工、完成棚戶區(qū)改造、新建和維修住房約17.1萬套，實際分配入住率為95.1%。在舊房拆除返還林地7萬畝開展植樹造林，不但促進了生態(tài)改善，還提高了40多萬群眾住房條件，使他們戶均住房面積從工程實施前的38 m2提高到了53 m2。

(四)綠色產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展

立足林區(qū)旅游資源豐富的實際，通過集團化旅游平臺實施“旅游+”戰(zhàn)略，加快林區(qū)旅游發(fā)展。進一步加大資源整合的力度，大力發(fā)展全域旅游、四季旅游和森林康養(yǎng)項目，塑造內(nèi)蒙古大興安嶺全生態(tài)旅游品牌，通過提供集觀光、體驗、休閑及康養(yǎng)為一體的中高端生態(tài)旅游項目，挖掘林區(qū)發(fā)展?jié)摿?。在旅游業(yè)的輻射帶動下，積極推進特色種養(yǎng)殖、林特產(chǎn)品采集加工、種苗綠化等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時，探索森林碳匯交易等生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。2017年以來，集團引入了總計120 萬元的林業(yè)碳匯交易項目，為東北內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)踐行“兩山理論”開辟了新途徑，是內(nèi)蒙古大興安嶺實現(xiàn)將生態(tài)效益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟效益的突破性成果。

三、內(nèi)蒙古大興安嶺重點國有林區(qū)天保工程實施存在的主要問題

(一)補助政策有待提標、擴面

1.森林管護和培育經(jīng)營的補助標準滯后，與實際成本差距較大，亟待提高。2011年二期工程實施迄今，森林撫育補助資金、補植補造和人工造林從未發(fā)生變動，一直維持著森林撫育補貼資金120元/畝、補植補造300元/畝、人工造林500元/畝的水平。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，人們?nèi)粘Ｉa(chǎn)生活水平不斷上漲，原有補助標準已經(jīng)遠遠不能滿足實際需求。同時，日益提高的生態(tài)建設(shè)要求也使森林管護機構(gòu)運行經(jīng)費、巡護撲火、病蟲害防治及管護站建設(shè)等支出逐年增加，間接造成森林管護費不足。此外，因全面停伐而以富余職工身份被安置到森林管護、森林防火及管護輔助等崗位的1.65萬名職工，其基本生產(chǎn)生活也需要較大的資金保障?？傊?，內(nèi)蒙古森工集團公司在停伐后資金匹配的供給不足，已明顯制約了森林經(jīng)營管護。

2.社會保障政策有待完善。林區(qū)職工的住房公積金和年金支出逐年擴大，在天然林保護工程專項資金中，只對職工基本養(yǎng)老保險等五項保險給予補助，對住房公積金和企業(yè)年金尚未給予補助；在富余職工安置政策方面，林區(qū)現(xiàn)有在崗混崗職工5123人，已形成事實勞動關(guān)系，但停伐后國家各項天保工程政策并不包含該群體，導(dǎo)致混崗職工基本生活無法保障。

3.機構(gòu)運行經(jīng)費有待實現(xiàn)廣覆蓋。停伐后國家僅對管理局所屬19個林業(yè)局，給予每局1500萬元的機構(gòu)運行經(jīng)費，森工集團本級以及北部原始林區(qū)管護局、自然保護區(qū)管理局、國家級森林公園及國家級濕地公園、所屬事業(yè)單位等均未給予經(jīng)費補助，以上單位機構(gòu)運行無資金來源。

(二)智能化建設(shè)專項資金保障匱乏

近年來，按照國有林區(qū)改革的要求，林區(qū)執(zhí)行“人員只出不進”政策，在職工人數(shù)量銳減的同時，老齡化問題不斷加重。目前平均年齡48.3歲的職工隊伍已難以滿足林區(qū)日常經(jīng)營管護、監(jiān)督監(jiān)測等工作的需要，需借助人工智能、互聯(lián)網(wǎng)、3S及大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)完成相關(guān)工作。目前，國家林業(yè)和草原局正穩(wěn)步推進天保工程效益監(jiān)測和森林管護智能化建設(shè)工作，但由于管理局資金投入不足，林區(qū)新技術(shù)應(yīng)用幾乎空白，這些都嚴重制約了相關(guān)工作的開展，亟待設(shè)立專項資金為林區(qū)開展此項工作提供資金保障。

(三)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)亟待提升

現(xiàn)有林區(qū)道路和橋涵大多建于20世紀五六十年代，隨著木材生產(chǎn)需要而自建自修自養(yǎng)，道路等級低，損毀嚴重。隨著全面停伐等工作的開展，道路橋涵沒有了正常資金投入渠道而逐漸失修，明顯制約了林區(qū)森林防火、病蟲害防治、資源經(jīng)營及資產(chǎn)管理等各項工作的正常開展。2017年國家林業(yè)和草原局啟動重點國有林區(qū)管護用房建設(shè)工作，2017—2019年林區(qū)升級改造管護用房443座，建筑面積3.23萬m2，總投資 11 215 萬元，林區(qū)亟需在試點建設(shè)完成后，繼續(xù)實施林區(qū)管護用房建設(shè)項目，提高建設(shè)標準，配備管護巡護、通訊設(shè)備及火場和資源監(jiān)控監(jiān)測系統(tǒng)，形成集森林管護、防火預(yù)警與指揮和病蟲害防治等森林資源經(jīng)營管護于一體的管護站(點)。

四、重點國有林區(qū)改革的政策建議

(一)深化重點國有林區(qū)改革，激發(fā)天然林保護的內(nèi)生動力

2019年7月，《天然林保護修復(fù)制度方案》出臺，我國天然林保護修復(fù)工作邁上新臺階。建立健全以全面保護、系統(tǒng)恢復(fù)、用途管控及權(quán)責(zé)分明為主要特征的天然林保護修復(fù)制度，進一步明確落實天然林保護責(zé)任，通過不斷深化相關(guān)機制改革激發(fā)內(nèi)生動力。作為國有林區(qū)改革的先行先試單位，內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)需要按照中央對國家生態(tài)文明建設(shè)、治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的統(tǒng)一部署和要求，在推進政事分開、事企分開和管辦分離的基礎(chǔ)上進一步明確改革方向，處理好保護、經(jīng)營與發(fā)展關(guān)系，探索構(gòu)建現(xiàn)代森林資源資產(chǎn)管理長效機制，更好地激發(fā)相關(guān)區(qū)域保護天然林的內(nèi)生動力。

(二)統(tǒng)籌天然林保護資金使用，提高資金使用效率

從近年來經(jīng)營運行與各項森林保護生態(tài)建設(shè)任務(wù)完成情況來看，由于缺少自主統(tǒng)籌調(diào)劑使用的政策，致使資金使用效率不能令人滿意。各項財政專項資金在使用中有缺、有余，部分項目資金嚴重不足，部分項目資金有較大結(jié)余。為了確保各項生態(tài)建設(shè)工作任務(wù)的高質(zhì)量完成，提高資金周轉(zhuǎn)水平和使用效率，建立天然林保護資金統(tǒng)籌調(diào)劑機制勢在必行。在完成中央約束性指標完成和加強監(jiān)管的基礎(chǔ)上，根據(jù)工作實際，在不違反林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法等相關(guān)資金管理辦法的前提下，統(tǒng)籌資金使用更好地為開展林區(qū)建設(shè)工作服務(wù)。

(三)調(diào)整和優(yōu)化天然林保護補助政策

結(jié)合實際需要和成本變動，動態(tài)調(diào)整森林管護和培育經(jīng)營的補助標準，擴大職工社會保障的政策補助范圍，切實提高林區(qū)職工的福利，有效解決混崗職工的生活保障問題，科學(xué)厘定機構(gòu)運行經(jīng)費的補助標準，擴大政策惠及范圍。結(jié)合內(nèi)蒙古大興安嶺重點國有林區(qū)以中幼齡林為主，地處草原過渡帶及農(nóng)區(qū)、林區(qū)接壤地區(qū)的地貌特點，把低質(zhì)低效林改造培育、大徑級用材林培育、珍稀樹種培育和封山育林等計劃納入補助范圍內(nèi)；適當(dāng)增加補植補造任務(wù)的投放力度，解決適宜場地較多與下達任務(wù)不足的矛盾。

(四)建立信息技術(shù)應(yīng)用與職工培訓(xùn)專項資金

建立專項資金用于智慧林業(yè)、智慧管護資金投入，降低管護人員管護強度和難度，提高管護廣度和精度。結(jié)合金林工程、生態(tài)大數(shù)據(jù)等項目實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)信息感知、統(tǒng)一管理、生態(tài)信息綜合業(yè)務(wù)辦公、林業(yè)生態(tài)資源視頻應(yīng)用、生態(tài)系統(tǒng)資源管理、防火預(yù)警與指揮、有害生物防護、安全管理的信息共享與系統(tǒng)對接。設(shè)立職工培訓(xùn)專項資金，用于分批分次開展不同形式、不同目標的職工培訓(xùn)，通過投入專項資金開展分級化、常態(tài)化培訓(xùn)實現(xiàn)更有力度的人才培養(yǎng)，提升省、縣級技術(shù)水平。

(五)加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度

多舉措加大投入力度，提高林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入水平、破解內(nèi)蒙古大興安嶺重點國有林區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后的難題。在防火應(yīng)急道路、管護巡護、通訊設(shè)備、火場和資源監(jiān)控監(jiān)測系統(tǒng)、信息指揮系統(tǒng)等營林防火管護管控基礎(chǔ)設(shè)施方面提高建設(shè)標準，提高天然林保護的科技實力。