PPP項目融資問題及對策探究

中國建設(shè)銀行廣東省分行 郎曉通

隨著市場經(jīng)濟體制改革的加快、城市化建設(shè)的深入以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，地方財政面臨著較大的資金壓力。而PPP模式的出現(xiàn)給我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展指出了一條可行的道路，它的出現(xiàn)不僅緩解了地方政府的資金壓力，更調(diào)動了社會投資人參與基礎(chǔ)項目建設(shè)的積極性，改變了政府職能行使的方式。然而，立足于我國PPP項目的實際發(fā)展現(xiàn)狀來分析，受到相關(guān)法律不健全、項目收益相對較少、融資渠道較為單一、融資成本過高等因素的影響，PPP項目難以發(fā)揮其真正的價值和功能，進而制約了我國基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展建設(shè)。所以，怎樣幫助PPP項目走出融資困境，整合社會各界的力量來參與項目建設(shè)是推動PPP項目健康發(fā)展，加速我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進程的重要前提。

1 PPP項目融資的含義

PPP(Public-PrivatePartnership)，也被稱為PPP模式，其含義是政府和社會進行資本合作，雙方共同參加、負責(zé)一些商業(yè)性的、公益性的基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。該模式以政府給予社會投資人特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，雙方形成一種利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的合作關(guān)系，來共同參與公共設(shè)施的建設(shè)過程。PPP模式最初起源于20世紀80年代的英國，PPP模式的主要目的是降低當(dāng)?shù)卣呢斦毫?，借由社會資金來加速公共設(shè)施的建設(shè)進程，提高公共設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量。PPP模式在英國大獲成功，隨后相繼被各國引入。PPP項目融資可以從廣義和狹義的角度來進行理解。從廣義層面來看，PPP項目融資是指政府和社會資本共同進行公共設(shè)施服務(wù)建設(shè)，凡是兩者合作進行的建設(shè)活動都屬于廣義層面的PPP項目融資。狹義層面的PPP項目融資即指政府和社會主體進行資金合作，但不包括項目決策制定、計劃實施、人員組織、項目管理等廣義層面的內(nèi)容。PPP模式是一種全新的融資合作模式，其充分發(fā)揮了社會主體的建設(shè)力量，有效彌補了地方政府的資金缺口。在該模式下，政府不再大包大攬、全權(quán)負責(zé)項目各個方面的問題，而是將部分權(quán)利讓渡給社會投資者，由他們來負責(zé)項目的建設(shè)、管理等，從而實現(xiàn)以少量的財政資金發(fā)揮乘數(shù)效應(yīng)，撬動更多的社會資本，緩解政府的資金壓力，推動公共設(shè)施服務(wù)建設(shè)的健康發(fā)展。

2 PPP項目融資特點

PPP項目通常是一些項目規(guī)模較大、耗費時間較長、所需資金較多的項目。所以PPP項目融資一般都具有融資需求急切、融資金額數(shù)額較多的特點。此外，PPP項目的管理方主體和運營方主體不是單一的，而是多元的，政府以及社會投資主體都是項目的負責(zé)人和運營方。國家政府對于PPP項目是非常關(guān)注，高度支持的?？陀^來說，PPP項目能否順利落地及有效開展與融資需求有沒有得到滿足高度相關(guān)，是存在直接關(guān)系的，所以PPP項目的融資問題是決定PPP項目發(fā)展的直接因素。此外，PPP項目融資的融資方式在理論層面是豐富多樣的，投資人可以通過銀行貸款融資、債券融資、信托融資、融資租賃、保險融資、產(chǎn)業(yè)基金融資以及資產(chǎn)證券化融資等方式來參與PPP項目，但其中的很多融資方式較少使用。最后，PPP項目融資的特點是投資人與政府共同承擔(dān)風(fēng)險，共享收益。

3 PPP項目融資問題分析

3.1 PPP項目融資渠道單一

由上文所述可知，雖然PPP項目融資方式在理論上是豐富多樣的，但其中的很多融資方式是不切實際的，無法給投資人帶來可觀利益。投資者都希望自己投資的資金能有穩(wěn)定的收益，都希望自己承擔(dān)較少的風(fēng)險。所以很多投資者在進行PPP項目融資時，都會優(yōu)先選擇債權(quán)融資模式，而不是通過股權(quán)融資渠道來進行融資。這是因為債權(quán)融資能夠帶給社會投資人固定的利息收益，其收益比較穩(wěn)定，投資期限也相對較短，投資風(fēng)險較低。但是股權(quán)融資模式獲得的收益是不確定的，其會隨著項目營收的波動而波動，其投資時間較長。而且，企業(yè)項目一旦瀕臨倒閉，在進行企業(yè)資產(chǎn)清查結(jié)算時，也會優(yōu)先還債，然后還股，因此股權(quán)有可能面臨無法清償?shù)娘L(fēng)險。PPP項目的投資金額較大，施工時間又長，而施工時間越長表示項目面臨的不確定風(fēng)險因素越多，政策的變化、市場的變動都會增加項目風(fēng)險。通過股權(quán)融資渠道來參加PPP項目，投資人可能會獲得高昂的收益回報，但也可能出現(xiàn)血本無歸的情況。通過債券融資渠道來參與PPP項目，投資人面臨的風(fēng)險就更小，收益更穩(wěn)定。此外，進一步分析債權(quán)融資模式可以發(fā)現(xiàn)銀行貸款是常見的債權(quán)融資模式，與銀行貸款相比，基金、信托、保險等資金融資模式，雖然有國家政策的扶持和鼓勵，但是因為這些融資模式流程繁瑣、制度不全，使得其實際操作性不強，這也導(dǎo)致了PPP項目融資渠道比較單一。

3.2 PPP項目投資收益難以滿足社會需求

從PPP工程項目的特點來看，其項目多是一些規(guī)模較大，構(gòu)造復(fù)雜的市政工程、交通工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)工程等。這些項目自始至終都需要大量資金支持，資金需求持續(xù)的時間相對較長，有些項目的建設(shè)周期少則幾年，長則十幾年不等。所以，很多企業(yè)既不愿意也沒有能力提供如此長時間的資金支持，因為PPP項目的融資成本與時間成本確實過高。此外，高昂的融資成本與投資人獲得的投資收益卻不成正比，這是因為很多項目屬于公共事業(yè)項目，且屬于公益事業(yè)項目，這些項目的盈利能力可能本身就不是很強，因此絕大部分PPP項目的投資收益約為8%，一些項目的投資收益甚至少于6%，如果再考慮到貨幣貶值、通貨膨脹等因素，投資人獲得的實際收益可能會更少。投資人都是非常精明的商人，促使他們做出投資決策的依據(jù)永遠是利益，他們永遠追求最小的風(fēng)險和最大化的利益，所以PPP項目通常不是企業(yè)的第一投資選擇，其很難滿足企業(yè)的投資標準。

3.3 相關(guān)法律不健全

無論何種融資方式，都需要健全、明細的法律來約束融資行為，這樣才能保障投資人與融資人的利益，維持金融市場的穩(wěn)定和秩序。但是中國引入PPP項目的時間并不長，其發(fā)展尚未成熟，涉及PPP項目融資的法律也只有《合同法》《特許經(jīng)營法》，但是這兩部法律并不是專門針對PPP項目融資而制定實施的，因此其中的很多條款都不夠具體，較為籠統(tǒng)模糊，只是淺顯提及。這就導(dǎo)致PPP項目在融資過程中缺乏相應(yīng)的法律參考依據(jù)，多方融資主體容易產(chǎn)生利益糾紛，出現(xiàn)都想分享利益，不愿共擔(dān)風(fēng)險，互相推諉責(zé)任的現(xiàn)象。此外，PPP項目的運營管理方雖然包括政府和社會投資人，但客觀來說，政府依舊處于強勢的一方，其握有的決策權(quán)要更大，很多社會投資人擔(dān)心自身的利用得不到有效保障，就算政府迫害了自己的利益，自己也無法通過法律途徑來維權(quán)，所以他們不愿意將資金投入到PPP項目中。由上文可知，涉及PPP項目融資的相關(guān)法律制度不健全也是制約PPP項目順利融資的關(guān)鍵因素。

4 完善我國PPP項目融資的對策

4.1 拓寬PPP項目的融資渠道

首先，充分整合金融機構(gòu)的力量，提倡和引導(dǎo)市場金融機構(gòu)推出一些適用于PPP項目融資的信貸產(chǎn)品，制定出健全高效、科學(xué)合理的融資審批流程。其次，充分利用保險、基金、證券等市場的資金，匹配融資周期與項目周期，有效提高融資的效率。此外，借由先進的大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)來提高融資效率。同以往的金融相比，數(shù)字普惠金融對于信息的處理更加高效便捷，其對于信息更加敏感，處理信息的手段也更加先進。其依托于云計算和大數(shù)據(jù)，能夠客觀全面地掌握貸款人的經(jīng)營狀況，了解其管理能力、發(fā)展現(xiàn)狀、資金用途、償付能力，財務(wù)水平等。掌握了這些信息，有利于信貸資金的合理配置，能夠提高資金的活力，降低融資風(fēng)險。最后，政府應(yīng)該積極組織銀行、保險、基金、證券等部門領(lǐng)導(dǎo)，圍繞PPP項目的發(fā)展前景來探討股權(quán)投資的可行性，估算出投資利益和投資優(yōu)勢，將這些信息進行梳理整合并告知投資者，從而讓投資者有更多的融資選擇。

4.2 降低投資方風(fēng)險，提高社會資本收益

PPP項目是由政府和社會投資人共同建設(shè)的項目，政府和投資人應(yīng)該彼此尊重，地位平等的合作關(guān)系，而不是互相提防，彼此競爭的關(guān)系。雙方在簽訂協(xié)議時，政府部門應(yīng)該明確告知投資人具有的權(quán)利、承擔(dān)的風(fēng)險、應(yīng)盡的義務(wù)與獲得的收益，這樣能夠最大程度地保護投資人的知情權(quán)，保護投資方的利益，讓其在與政府的合作過程中不會太被動。此外，雙方都應(yīng)該重視項目風(fēng)險的管控，政府要允許所有投資人參與項目的監(jiān)管工作，積極聽取各方投資人的建議，采納一些合理的意見。政府本身也要加強信用管理，自覺接受社會的監(jiān)督，堅決禁止政府出現(xiàn)違反合約，暗箱操作、轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險的行為。最后，涉及PPP項目融資的社會資本，政府應(yīng)該給予投資方一定的優(yōu)惠政策，降低投資人貸款的利率，放低其貸款的門檻，加快審批流程，利用自身的權(quán)威性和公信力來為投資方進行擔(dān)保，從而使投資者看到政府的誠意，降低投資人的投資成本，增強其投資信心。

4.3 完善PPP模式的法律法規(guī)

面對PPP項目融資缺乏法律指導(dǎo)依據(jù)的現(xiàn)象，國家迫切需要出臺一部針對性較強，條款全面，內(nèi)容細致的法律。這部“PPP項目基本法”應(yīng)該是地方政府制定地方法律時的統(tǒng)一參考依據(jù)，其應(yīng)該從整體的角度，明確政府與社會投資方需要承擔(dān)的職責(zé)、權(quán)力、義務(wù)等，明確雙方的風(fēng)險承擔(dān)機制與維權(quán)途徑等。成熟健全的法律能夠規(guī)范政府的權(quán)力行使行為，最大程度地保障投資方的利益，確保PPP項目融資的公平公正。

5 結(jié)語

綜上所述，PPP模式有利于我國公共基礎(chǔ)建設(shè)的發(fā)展，能夠降低當(dāng)?shù)卣馁Y金壓力，面對PPP項目融資存在的投資回報少、缺乏法律參考依據(jù)、融資渠道狹窄的問題，要從降低投資方風(fēng)險、提高投資方收益、健全法律制度，以及拓寬融資渠道等方面來針對性地解決以上問題。加速PPP項目的落地，實現(xiàn)PPP模式的全面發(fā)展。