新時(shí)代民生保障制度的類型轉(zhuǎn)向及特征

高 和 榮

盡管“福利”這個(gè)概念在中國(guó)已經(jīng)存在了數(shù)千年，但以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的社會(huì)保障或社會(huì)福利等概念則較早地被西方國(guó)家使用。20 世紀(jì)50 年代以來(lái)，西方國(guó)家的社會(huì)保障及社會(huì)福利等概念及其所制定的制度與政策框架逐步傳入中國(guó)，并在其影響下，形成了各類社會(huì)保障制度與政策體系。黨的十八大以來(lái)，政府根據(jù)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及人民對(duì)美好生活的追求實(shí)際提出了“保障和改善民生”這一時(shí)代性命題，進(jìn)而將社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)建設(shè)特別是社會(huì)治理納入到民生范疇。黨的十九屆四中全會(huì)站在歷史與現(xiàn)實(shí)相統(tǒng)一，當(dāng)下和未來(lái)、國(guó)內(nèi)與國(guó)際相比較的高度首次提出“民生保障”范疇，這是對(duì)社會(huì)保障及社會(huì)福利等相關(guān)概念的超越與深化，展示了我們?cè)谶@一領(lǐng)域內(nèi)的理論自信與制度自信。由此更需要我們回顧我國(guó)自身民生保障制度的歷史沿革，結(jié)合中國(guó)實(shí)際，進(jìn)一步明確究竟何為“民生保障”，民生保障的內(nèi)容涉及哪些方面，可以將其劃分為哪些類型，整個(gè)民生保障具有哪些顯著特點(diǎn)，我們提出民生保障命題有何歷史意義與時(shí)代價(jià)值。

一、我國(guó)民生保障制度內(nèi)涵的歷史沿革

“民生”這個(gè)概念古已有之，《尚書》 最早提出并強(qiáng)調(diào)“民生在勤，勤則不匱”，告誡統(tǒng)治者要勤政為民，保障民眾的生計(jì)。歷代統(tǒng)治者均會(huì)采取一系列重視生產(chǎn)、減輕徭役與賦稅的措施，以解民所困或施民以惠。然而，此時(shí)的“民生”還不能與“保障”相結(jié)合。新中國(guó)成立后，特別是改革開放以來(lái)，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，我們引進(jìn)了西方國(guó)家的社會(huì)保障概念，認(rèn)為社會(huì)保障應(yīng)該注重多主體責(zé)任與多層次供給。真正把民生保障和改善民生提升到政府的職能層面則是本世紀(jì)，特別是黨的十八大以后的事情。黨的十八大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，政府對(duì)保障人民生計(jì)負(fù)有責(zé)任擔(dān)當(dāng)與道義承諾。要讓發(fā)展的成果全民共享，全面建成覆蓋全民、項(xiàng)目齊全、內(nèi)容全面、保障適度、權(quán)責(zé)清晰、安全可持續(xù)的民生制度體系，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。保證民生的舉措主要由民生項(xiàng)目、民生制度、民生活動(dòng)、民生水平及民生狀態(tài)等幾個(gè)部分組成，體現(xiàn)著政府對(duì)整個(gè)民眾日常生活和社會(huì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)的積極建構(gòu)與主動(dòng)作為。從歷史沿革上看，盡管不同的歷史時(shí)期政府提供的民生項(xiàng)目有所側(cè)重、民生狀態(tài)有所差異、民生水平不盡相同，但是整個(gè)民生保障內(nèi)容都涉及到保民、安民、利民及富民等四個(gè)層次的政策安排與內(nèi)容建構(gòu)，它們緊密結(jié)合在一起，體現(xiàn)著民生項(xiàng)目當(dāng)下性與長(zhǎng)遠(yuǎn)性、整體性與層次性的有機(jī)統(tǒng)一。

具體而言，一是保民?！氨Ｃ瘛笔亲罨镜拿裆Ｕ先蝿?wù)。它是構(gòu)成統(tǒng)治合法性的社會(huì)維度。古人認(rèn)為“?！钡囊馑际恰梆B(yǎng)”，“保民”就是“養(yǎng)民”，能夠讓民眾活下來(lái)。在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)，這不僅是家庭及社會(huì)的任務(wù)，更主要的是統(tǒng)治的基本要求以及國(guó)家的社會(huì)職能，“保民”從來(lái)都不是針對(duì)普通百姓的，而是對(duì)統(tǒng)治者的基本要求，這其中的“保”不是“自?！倍恰八！保菄?guó)君對(duì)民眾最基本生計(jì)的保障，內(nèi)含“接濟(jì)”和“托底”之意?！渡袝?講“德惟善政，政在養(yǎng)民”（《尚書·大禹謨》），說(shuō)的就是君王要能夠救濟(jì)天下百姓，使之免于挨餓受凍，這是保民或養(yǎng)民最基本的內(nèi)容，是德政或善政的前提。孟子說(shuō)過(guò)，“保民而王，莫之能御也”（《孟子·梁惠王上》），《國(guó)語(yǔ)》 也言：“至于武王，昭前之光明而加之以慈和，事神保民，莫弗欣喜?！保ā秶?guó)語(yǔ)·周語(yǔ)上》）《尚書》 《孟子》《國(guó)語(yǔ)》 等典籍雖然反映出一種治國(guó)理政理念及施政措施，構(gòu)成了歷代君王的國(guó)家治理要求，即君王要切實(shí)保障民生，災(zāi)荒時(shí)開倉(cāng)放糧、賜谷濟(jì)生。這些措施與積粟備荒、撫恤鰥寡等一起成為古代社會(huì)最常見的保民之策與養(yǎng)民之方，并以不同的形式傳承下來(lái)，使之具有了時(shí)代性意義。

新中國(guó)成立后，無(wú)論在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期、改革開放初期，還是向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期乃至進(jìn)入新時(shí)代以后，黨和政府始終把保民作為民生政策的核心內(nèi)容與優(yōu)先目標(biāo)，始終重視社會(huì)救助體系的建設(shè)與完善，持續(xù)開展與時(shí)俱進(jìn)的社會(huì)救助政策供給及其活動(dòng)。一方面，政府從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平和人民群眾基本的生活需要出發(fā)，任何時(shí)候均優(yōu)先實(shí)施困難群體的生活救助，在此基礎(chǔ)上逐步拓展救助項(xiàng)目，擴(kuò)大救助范圍，提高救助標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌救助層次。另一方面，政府及社會(huì)各界根據(jù)變化了的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及民眾生活需要的現(xiàn)實(shí)，結(jié)合全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)，綜合運(yùn)用物質(zhì)、生活、精神以及服務(wù)等救助類別，扎實(shí)開展長(zhǎng)效救助與臨時(shí)救助，乃至突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的醫(yī)療救助，實(shí)行托底救助，努力探索項(xiàng)目、對(duì)象及任務(wù)的精準(zhǔn)性，采取全程救助、全項(xiàng)目救助以及持續(xù)救助，堅(jiān)持“低保托底扶貧”，做到“脫貧不脫幫”，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保社會(huì)救助卓有成效。

二是安民。“安民”是指能夠洞察民間疾苦、治理動(dòng)蕩不安的社會(huì)，切實(shí)安定人民生活。根據(jù)皋陶的看法，這是治國(guó)理政的核心要義，也是君王能否成就一番偉業(yè)的基本要素?！渡袝?中提到“在知人，在安民”，使民眾免于恐懼。禹帝認(rèn)為，能夠安撫民眾體現(xiàn)著君王的仁惠之心，從而得到民眾的擁護(hù)，這就是禹帝所說(shuō)的“能安民則惠，黎民懷之”（《尚書·皋陶謨》）。初唐時(shí)期的孔穎達(dá)將這個(gè)“民”理解為“下民”“普通民眾”，“安民”就變成了“安下民”。一方面，“安民”要能夠洞察民間疾苦，“致理之要，惟在于安民；安民之道，察其疾苦而已”〔1〕，如果不能洞察民間疾苦，那天下不可能太平；另一方面，“安民”就要給予普通百姓基本的生活保障，足以“事父母”“畜妻子”，從而保證“兇年免于死亡”（《孟子·梁惠王上》）。為此，君王當(dāng)“修己”以“安百姓”，對(duì)民眾須“齊之以禮”，讓他們“有恥且格”（《論語(yǔ)·為政》），避免動(dòng)輒“齊之以刑”，減少民眾做出有違社會(huì)倫常、破壞社會(huì)規(guī)則之事。也就是說(shuō)，通過(guò)“濟(jì)世”“治國(guó)”“保國(guó)”等手段去“安民”，建立“太平盛世王朝”，凝練成安寧有序的社會(huì)秩序，安民成為重要的民生內(nèi)容。

保障民眾的日常工作、生活及整個(gè)社會(huì)秩序的安全雖然在傳統(tǒng)社會(huì)里難以真正實(shí)現(xiàn)，但卻是新中國(guó)成立后歷屆政府十分關(guān)注的重要民生議題。歷屆政府把保障人民安全，特別是保障民眾生產(chǎn)、生活、生命及財(cái)產(chǎn)安全當(dāng)成社會(huì)建設(shè)與社會(huì)治理的目的。早在20 世紀(jì)50 年代初就頒發(fā)了 《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》 及“實(shí)施細(xì)則修正草案”，就職工因公負(fù)傷、傷殘乃至死亡等方面予以規(guī)定。此后，根據(jù)變化了的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，發(fā)布了 《職業(yè)病范圍和職業(yè)病患者處理辦法》 《女職工勞動(dòng)保護(hù)條例》，頒布了 《工傷保險(xiǎn)條例》，實(shí)施最低生活保障制度以及各類困難群體的生活救助制度，構(gòu)筑生產(chǎn)及生活安全保障體系。不僅如此，政府及社會(huì)各界致力于公共生活空間的安全建設(shè)，注重民眾心理安全的建設(shè)，加強(qiáng)突發(fā)性公共事件的安全處置，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，打造共治共享的社會(huì)安全綜合治理體系。我國(guó)的安全指數(shù)全球領(lǐng)先，業(yè)已成為世界上最為安全的國(guó)家之一。安定有序、安居樂(lè)業(yè)成為我們這個(gè)時(shí)代的普遍共識(shí)與最強(qiáng)聲音，安民成為民生保障體系的重要一環(huán)。

三是利民?！袄瘛本褪墙y(tǒng)治者要為民謀利，讓民眾過(guò)上衣食無(wú)憂的生活，這是明君所應(yīng)具備的德性，也是治理國(guó)家應(yīng)有的規(guī)律。唯此，民眾方可心悅誠(chéng)服地順從他?！段男牡颀垺?中記載，舜帝曾經(jīng)在祭祀中就表達(dá)了“荷此長(zhǎng)耜，耕彼南畝，四海俱有”的理想與志向（《文心雕龍·祝盟》），這成為舜所以稱帝并為后世敬仰的重要原因之一。后世，墨子以“義”釋“利”，把“義”當(dāng)作“利民”之基，認(rèn)為“今用義為政于國(guó)家，人民必眾，刑政必治，社稷必安。所為貴良寶者，可以利民也，而義可以利人，故曰：義，天下之良寶也”〔2〕。在墨子看來(lái)，治國(guó)理政當(dāng)“利民謹(jǐn)厚”，須“觀其中國(guó)家百姓人民之利”〔3〕，這樣方能長(zhǎng)治久安。后來(lái)，荀子提出“利民”就是“善生養(yǎng)人”，要采取“輕田野之稅，平關(guān)市之征，省商賈之?dāng)?shù)，罕興力役，無(wú)奪農(nóng)時(shí)”等政策，以“善班治人”（《荀子·富國(guó)》）。在這里，這些利民之策的目的就是能夠更好地“治人”，進(jìn)而治理好國(guó)家。這表明，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)語(yǔ)境下的“利民”就已經(jīng)成為國(guó)家長(zhǎng)治久安的基本要求與有效手段，難怪劉安把“利民”作為治國(guó)之本，告誡“治國(guó)有常，而利民為本”（《淮南子·汜論訓(xùn)》）。

歷史是一面鏡子，可以照現(xiàn)實(shí)之影。在全面建成小康社會(huì)中，我們堅(jiān)持發(fā)展為了人民，發(fā)展的成果由人民共享，切實(shí)為民謀利的治國(guó)理念，在各個(gè)發(fā)展階段實(shí)施了許多利民舉措，讓人民群眾在發(fā)展中擁有更多的獲得感，將改善民生之策作為國(guó)家治理的社會(huì)方略成為全黨上下的普遍共識(shí)。一方面，為適應(yīng)民眾收入水平大幅提高、中產(chǎn)階層不斷擴(kuò)大、民生不斷改善的客觀需要，政府將個(gè)人所得稅起征點(diǎn)從20 世紀(jì)80 年代的800元逐步提高到2008 年的2000 元、2011 年的3500元直至 2018 年的 5000 元，并將子女教育、大病醫(yī)療、住房貸款利息或住房租金、贍養(yǎng)老人等支出納入到專項(xiàng)附加扣除中，最大限度地讓利于民，充分發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)貧富差距的功能。另一方面，政府增加公共服務(wù)的供給，擴(kuò)大義務(wù)教育年限，提升教育質(zhì)量，普遍性地建立公共就業(yè)、公共文化、公共體育、公共衛(wèi)生以及公共環(huán)境等利民項(xiàng)目，增加公共服務(wù)的資金與服務(wù)投入，增強(qiáng)了公共服務(wù)供給的便民性與利民性，形成更加公平可持續(xù)的民生保障體系，有力踐行了“利為民所謀”的執(zhí)政理念。

四是富民。中國(guó)語(yǔ)境下的“富民”雖然也可以用來(lái)描述民眾的生活狀態(tài)與生活水準(zhǔn)，但更多地是指君王勤政與善治讓人民過(guò)上富足的生活。是對(duì)君王特別是明君圣主的施政要求，因而體現(xiàn)著國(guó)家治理的邏輯鏈條，“富民”被當(dāng)作國(guó)家“善治”與“易治”的條件與標(biāo)志。管子說(shuō)：“治國(guó)之道，必先富民，民富則易治，民貧則難治……故治國(guó)常富，而亂國(guó)常貧?！保ā豆茏印ぶ螄?guó)》）孔子也認(rèn)為，“政之急者，莫大乎使民富且壽也”〔4〕。孟子提出，富民就是要做到“五畝之宅，樹之以桑，五十者可以衣帛矣。雞豚狗彘之畜，無(wú)失其時(shí)”“百畝之田，勿奪其時(shí)”“七十者可以食肉”“八口之家可以無(wú)饑”（《孟子·梁惠王上》）。所以，荀子說(shuō)過(guò)：“故王者富民，霸者富士，僅存之國(guó)富大夫，亡國(guó)富筐篋，實(shí)府庫(kù)?！保ā盾髯印ね踔啤罚恼叽胧┥峡矗茏拥摹熬呕葜獭?，孟子的“制民恒產(chǎn)”，荀子的“立大學(xué)設(shè)庠序、修六禮明十教”及“節(jié)用裕民”等都是富民之策并在一定范圍內(nèi)實(shí)施，體現(xiàn)著治理的意圖。后來(lái)北魏孝文帝推行了“均田改革”，通過(guò)“與牧守均給天下之田，還受以生死為斷，勸課農(nóng)?！?，以“興富民之本”（《魏書·高祖紀(jì)上》）。善待人民、讓人民富裕是歷代君王強(qiáng)國(guó)夢(mèng)的抓手，富民自然就成為民生的一部分，盡管在當(dāng)時(shí)的條件下難以真正實(shí)踐。

國(guó)家的強(qiáng)大、民族的復(fù)興離不開人民的富裕，富民成為通向中華民族偉大復(fù)興征程的必然要求與重要表征。早在民主革命時(shí)期，依靠群眾建立一個(gè)獨(dú)立、強(qiáng)大而統(tǒng)一的中國(guó)成為我們?yōu)橹畩^斗的理想與追求。新中國(guó)成立不久，政府便著手制定一五計(jì)劃，提出社會(huì)主義建設(shè)總路線，堅(jiān)持走“一化三改”道路，為實(shí)現(xiàn)人民富裕進(jìn)行了開創(chuàng)性實(shí)踐，打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。20 世紀(jì)80 年代，政府相繼實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，推行城市經(jīng)濟(jì)體制改革，允許和鼓勵(lì)一部分地區(qū)、一部分人先富起來(lái)，先富帶動(dòng)和幫助后富，逐步共同富裕等富民策略。21 世紀(jì)以來(lái)，特別是進(jìn)入新時(shí)代，隨著經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)，黨和政府常謀富民之策，加大對(duì)民生事業(yè)投入力度，努力補(bǔ)齊民生短板，深化對(duì)社會(huì)保障認(rèn)識(shí)，將社會(huì)保障上升到民生保障這個(gè)層面，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、滿足感與幸福感，切實(shí)提高生活質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕已經(jīng)成為我們這個(gè)時(shí)代的最強(qiáng)音。富民與保民、安民、利民一起成為政府向社會(huì)的莊嚴(yán)承諾，政府把民生保障作為國(guó)家治理的一部分，強(qiáng)調(diào)國(guó)家在民生供給特別是民生保障中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，保民、安民、利民及富民構(gòu)成了一個(gè)較為完整的民生保障體系。

二、民生保障制度的訴求分類

民生保障是一個(gè)包含項(xiàng)目、制度及政策等在內(nèi)的綜合體系，涉及就業(yè)、教育、健康、社會(huì)保障及住房等多個(gè)方面，貫穿民眾生產(chǎn)、生活的始終。從層次上看，每一項(xiàng)民生保障項(xiàng)目乃至整個(gè)民生保障體系都有待遇水平由低到高的問(wèn)題。結(jié)合城鄉(xiāng)居民八大類消費(fèi)品和服務(wù)價(jià)格總和這個(gè)指標(biāo)，根據(jù)傳統(tǒng)社會(huì)的保民、安民、利民及富民思想與實(shí)踐探索，我們可以將民生保障劃分為托底型、基本型、改善型和富裕型等四種類型，體現(xiàn)了不同的民生訴求、責(zé)任擔(dān)當(dāng)與治理狀態(tài)。

一是托底型民生保障制度。托底，特別是給予特定項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)、特定對(duì)象及范圍的托底是當(dāng)今世界各國(guó)設(shè)立社會(huì)保障項(xiàng)目的通行做法，只不過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家不是從國(guó)家治理的角度把托底作為一種民生項(xiàng)目去理解與建設(shè)的，而是從公民權(quán)利角度去理解社會(huì)保障項(xiàng)目，強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障是個(gè)人權(quán)利獲得基本保證的標(biāo)志，主張社會(huì)保障要能夠解決個(gè)人的基本需要。就我國(guó)而言，新中國(guó)剛成立后的一段時(shí)期內(nèi)，我們聚焦于生存性救濟(jì)，不僅標(biāo)準(zhǔn)很低、救濟(jì)項(xiàng)目極少，而且以臨時(shí)救濟(jì)為主，常態(tài)性、制度化的救濟(jì)并不普及。進(jìn)入新時(shí)代，黨和政府從長(zhǎng)治久安及國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化角度把握好“治國(guó)”與“利民”、“強(qiáng)國(guó)”與“富民”的辯證關(guān)系，更加注重“兜底性民生建設(shè)”，注重托底型民生在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)性地位，切實(shí)保障民眾的基本生活，筑牢國(guó)家治理的基礎(chǔ)。

從對(duì)象上看，托底型民生項(xiàng)目不僅滿足當(dāng)下應(yīng)給予救助的群體，而且充分考慮到處于救助邊緣的群體的基本需求，因此這個(gè)“底”所覆蓋的人群理當(dāng)做到“應(yīng)托盡托”。只有這樣，社會(huì)才能安寧，執(zhí)政之基才能鞏固。從項(xiàng)目上看，托底型民生不僅包括災(zāi)害救濟(jì)及各種臨時(shí)救濟(jì)，更包括日常生活、養(yǎng)老、照護(hù)、醫(yī)療、教育、住房以及突發(fā)性公共事件等涉及到人的最基本生存需要的各個(gè)項(xiàng)目總和，避免某類事件的發(fā)生引發(fā)的社會(huì)動(dòng)蕩不安。所以，這個(gè)“底”應(yīng)該是涵蓋民眾最基本生活的全部，是政府的“責(zé)任之底”。從方式上看，托底型民生項(xiàng)目著眼于治理的規(guī)范性與確定性，將過(guò)去的以臨時(shí)救助以及零碎救助為主，改為現(xiàn)在的以常態(tài)化和規(guī)范化救助為主；變過(guò)去的一次性救助為主為現(xiàn)在的制度化救助為主，故而這個(gè)“底”成為政府的民生治理規(guī)范要求。從保障水平上看，托底型民生項(xiàng)目不能只滿足于被救助對(duì)象當(dāng)下最基本的生活需求，而且要充分考慮到隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及生活水平的提高，所“托”的這個(gè)“底”也要與時(shí)俱進(jìn)地變化。就資金支出而言，托底型民生支出要達(dá)到城鄉(xiāng)居民的食品、衣著、家庭設(shè)備用品、醫(yī)療保障、交通通信、文娛教育及服務(wù)、居住、其他商品和服務(wù)等八大類消費(fèi)品和服務(wù)價(jià)格之和的60%左右。①關(guān)于四種民生類型待遇標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算過(guò)程及結(jié)果，參見高和榮《論托底型民生》一文。從目標(biāo)上看，通過(guò)托底型民生項(xiàng)目的建設(shè)，筑牢最基本的民生保障網(wǎng)絡(luò)體系，不僅能夠解民所困，讓民眾有尊嚴(yán)地活下來(lái)，而且要能夠維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，避免社會(huì)動(dòng)蕩不安，促進(jìn)安定有序，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安，這是托底型民生保障的治理意蘊(yùn)、制度定位與價(jià)值目標(biāo)。

二是基本型民生保障制度。托底型民生保障面向需要幫扶的生活困難群體，因而具有對(duì)象及項(xiàng)目的限定性，那種針對(duì)普通大眾基本生活需要的項(xiàng)目則由基本型民生予以保障?；拘兔裆褪潜Ｕ厦癖娀旧钚枰闹贫仍O(shè)計(jì)、項(xiàng)目供給及政策實(shí)施，以便在最廣泛的社會(huì)層面上實(shí)現(xiàn)有效治理。這不是從項(xiàng)目數(shù)量上探討而是從保障水平、資金投入以及治理成效角度去探討的。因此，基本型民生不是項(xiàng)目不全的民生，不是“絕大多數(shù)的民生事項(xiàng)”〔5〕，而是項(xiàng)目齊全的民生，包括衣食住行娛、生老病死葬等一系列民生事項(xiàng)，包括常態(tài)性以及非常態(tài)性的民生事項(xiàng)。這樣的民生投入不能引發(fā)社會(huì)分化乃至社會(huì)不公，而是能升級(jí)社會(huì)的治理。從涉及對(duì)象來(lái)看，基本型民生應(yīng)該面向除了需要托底保障的群體之外的所有社會(huì)成員，解決民眾的基本生活需求，就最大范圍內(nèi)夯實(shí)了治理之基。它是托底型民生的提升，也是改善型以及富裕型民生的基礎(chǔ)。從保障項(xiàng)目上看，基本型民生既包括物質(zhì)層面，也包括精神和心里層面；既包括個(gè)人層面，也涉及到社會(huì)層面，如民眾基本的教育、基本就業(yè)、基本醫(yī)療、健康衛(wèi)生、基本養(yǎng)老、長(zhǎng)期照護(hù)、基本住房以及基本公共服務(wù)等，政府及社會(huì)各界有義務(wù)予以保障；既包括日常性的，也包括應(yīng)急性的。從資金投入和待遇水平上看，這些民生項(xiàng)目的投入要能夠與城鄉(xiāng)居民八大類消費(fèi)品和服務(wù)價(jià)格總和相當(dāng)，這樣的資金投入強(qiáng)度才能滿足民眾基本的生活需求，并為其進(jìn)入到改善型乃至富裕型民生提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和條件。

三是改善型民生保障制度。人的需要是多層次、多樣性的，這就決定了我們的治理手段以及據(jù)此所供給的民生類型具有豐富性，以便最大限度地增進(jìn)社會(huì)凝聚。所謂改善型民生是指民生項(xiàng)目進(jìn)一步優(yōu)化、民生待遇進(jìn)一步提升、能夠滿足人的不同發(fā)展需求、有助于完善國(guó)家社會(huì)治理的民生保障體系，它著重解決民眾如何通過(guò)適度繳費(fèi)以提高自身生活水準(zhǔn)的問(wèn)題。因此，改善型民生可以從質(zhì)和量?jī)蓚€(gè)維度加以規(guī)定。從量的方面看，改善型民生并非針對(duì)全體社會(huì)成員，而是以解決部分社會(huì)成員的較高生活需求為主要任務(wù)。改善型民生并沒有涵蓋全部民生項(xiàng)目，而是從部分民生項(xiàng)目需求入手逐步提高與完善，并努力擴(kuò)大民生項(xiàng)目類型。不僅如此，它還兼顧民眾個(gè)性化的需求進(jìn)行差異化的供給，以增強(qiáng)某項(xiàng)民生項(xiàng)目供給的精準(zhǔn)度與契合度。就民生保障資金投入來(lái)看，改善型民生保障的資金投入總量應(yīng)該是城鄉(xiāng)居民八大類消費(fèi)品和服務(wù)價(jià)格總和的1.5 倍左右，以便能夠在保障基本的民生投入的基礎(chǔ)上有針對(duì)性地運(yùn)用到民生項(xiàng)目改善中。從質(zhì)的方面看，改善型民生是人生存與發(fā)展的手段，著重解決部分民眾生活水準(zhǔn)及生活品質(zhì)提升問(wèn)題，解決民眾在物質(zhì)生活需求得到保障之后還能夠享有周到的生活服務(wù)以及良好的精神生活需求的問(wèn)題，從而透過(guò)這類民生項(xiàng)目的供給增進(jìn)民眾的發(fā)展能力與發(fā)展平臺(tái)、發(fā)展機(jī)會(huì)與發(fā)展前景，避免各類民生項(xiàng)目供給與獲得過(guò)程中出現(xiàn)歧視，體現(xiàn)社會(huì)和諧與進(jìn)步。

四是富裕型民生保障制度。富裕型民生是一種民生項(xiàng)目更加健全、民生待遇進(jìn)一步提升、民生服務(wù)更加優(yōu)質(zhì)均衡、民生投入更具持續(xù)性的高質(zhì)量保障體系。從價(jià)值基礎(chǔ)看，富裕型民生揚(yáng)棄發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍主義原則，堅(jiān)持共同富裕理念，把提高民生保障水平與品質(zhì)當(dāng)作增強(qiáng)人民獲得感的集中體現(xiàn)，把建設(shè)富裕型民生保障體系當(dāng)作發(fā)展的成果與人民共享的必然要求，進(jìn)而作為黨和政府的初心與使命，這就使得民生建設(shè)與國(guó)家治理目標(biāo)的任務(wù)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。從目標(biāo)上看，在富裕型民生保障體系下，各類民生項(xiàng)目建設(shè)實(shí)現(xiàn)了國(guó)家與社會(huì)的治理目標(biāo)，勞動(dòng)與就業(yè)不再是謀生的手段，而是人的自由發(fā)展的中介；教育不再只是知識(shí)的傳播與灌輸，而是人的全面發(fā)展的激發(fā)與釋放；基本物質(zhì)供養(yǎng)已不再是養(yǎng)老保障的重心，周到而便捷的生活服務(wù)及長(zhǎng)期照護(hù)成為養(yǎng)老保障的共識(shí)；醫(yī)療的目的不再僅是疾病的治愈以及生命的延續(xù)，而是健康生活的有力保障；住房不再是棲息之地，而是溫馨的港灣及樂(lè)業(yè)的前提。從民生保障資金投入來(lái)看，富裕型民生保障的資金投入總量應(yīng)該是城鄉(xiāng)居民八大類消費(fèi)品和服務(wù)價(jià)格總和的兩倍左右，以便能夠全面優(yōu)化各類民生項(xiàng)目的投入結(jié)構(gòu)，提高民生供給水準(zhǔn)及品質(zhì)，讓民眾普遍地享有富足的物質(zhì)生活、完善的生活服務(wù)、周到的精神生活以及充分的發(fā)展機(jī)會(huì)，使之成為整個(gè)社會(huì)共同富裕的重要表征，通過(guò)民生投入讓各種有利于國(guó)家及社會(huì)治理的元素充分發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)治理任務(wù)及目標(biāo)。

上述依據(jù)城鄉(xiāng)居民八大類消費(fèi)品和服務(wù)價(jià)格總和劃分的四種民生類型是一個(gè)有機(jī)整體，保障待遇及保障層次由低到高共同存在于每一個(gè)社會(huì)發(fā)展階段以及全部社會(huì)發(fā)展階段中，以滿足不同社會(huì)成員的需要，不僅成為保障和改善民生的重要手段，更是國(guó)家與社會(huì)治理的有力抓手，體現(xiàn)了民生保障與國(guó)家治理的內(nèi)在一致性與邏輯必然性的同一。

三、民生保障制度的中國(guó)本土化特征

透過(guò)整個(gè)民生事業(yè)的實(shí)踐以及民生保障的內(nèi)容及類型，從國(guó)家與社會(huì)治理體系及治理能力現(xiàn)代化高度將社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)治理等納入到民生保障體系中，為中國(guó)的民生保障體系打上深深的國(guó)家治理印記，體現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)治理的目標(biāo)，民生保障制度成為國(guó)家與社會(huì)治理的重要一環(huán)，民生保障制度成為構(gòu)建公序良俗的社會(huì)秩序的有效手段，展示著中國(guó)特色民生保障體系的獨(dú)特功能，彰顯民生保障的文化特質(zhì)以及由此所展示的制度自信、理論自信與道路自信，使得中國(guó)民生保障制度具有迥異于歐美國(guó)家社會(huì)保障制度的鮮明特點(diǎn)。

一是民生供求的義務(wù)性。眾所周知，工業(yè)社會(huì)與個(gè)體主義是近代以來(lái)西方發(fā)達(dá)國(guó)家建立各類社會(huì)保險(xiǎn)及社會(huì)福利制度的兩個(gè)基礎(chǔ)。它們強(qiáng)調(diào)工業(yè)社會(huì)的到來(lái)不僅使得個(gè)人面臨著與前工業(yè)社會(huì)完全不同的風(fēng)險(xiǎn)因素，而且瓦解了前工業(yè)社會(huì)所建立起來(lái)的家庭保障體系，因而需要給予民眾相應(yīng)的社會(huì)保障或社會(huì)福利以應(yīng)對(duì)社會(huì)的變革，這樣的社會(huì)保障及其福利待遇是公民社會(huì)權(quán)利的一部分，構(gòu)成個(gè)人立足于社會(huì)的基點(diǎn)，也是國(guó)家統(tǒng)治取得合法性的條件。由此鮮明地反映出，立足于個(gè)人主義及工業(yè)社會(huì)基礎(chǔ)上的西方社會(huì)保障更多地強(qiáng)調(diào)個(gè)人的權(quán)利性和無(wú)條件性，而較少地突顯獲得社會(huì)福利的條件性與義務(wù)性；較多地考慮國(guó)家與社會(huì)對(duì)個(gè)人的結(jié)構(gòu)性、制約性之后所形成的必要補(bǔ)償，而忽視個(gè)人的福利獲得對(duì)于國(guó)家及社會(huì)的引領(lǐng)性與建構(gòu)性。

與西方國(guó)家不同，我們強(qiáng)調(diào)民生保障制度在國(guó)家治理框架下依靠政府及民眾的共同推進(jìn)，而不能脫離國(guó)家治理的框架，變成國(guó)家、政府或民眾單方面的事情；民生保障制度是一個(gè)自下而上的生活結(jié)構(gòu)與自上而下的政策建構(gòu)的統(tǒng)一，體現(xiàn)了民眾獲得相應(yīng)保障的權(quán)利性以及國(guó)家或政府的責(zé)任性，蘊(yùn)含著國(guó)家為實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)所承擔(dān)的義務(wù)性以及民眾為獲得此福利所需要的條件。在傳統(tǒng)社會(huì)里，君主給予民眾生活保障是取得統(tǒng)治合法性的前提，只有解決了這個(gè)問(wèn)題才能得到民眾的擁護(hù)，才能有效地統(tǒng)治國(guó)家，否則必將遭到民眾的反抗。正如 《尚書》 所言“民惟邦本，本固邦寧”（《尚書·五子之歌》），《山海經(jīng)》 也說(shuō)，大禹之所以獲得禪讓并稱帝就在于“禹乘四載，隨山刊木，定高山大川”〔6〕，進(jìn)而安定了民生。反過(guò)來(lái)，如果民生凋敝乃至民不聊生，則天下民眾揭竿而起推翻君主的統(tǒng)治。對(duì)君主來(lái)說(shuō)，民生保障的條件就在于“勤”，對(duì)民眾來(lái)說(shuō)則在于“儉”，所謂“克儉于家”也包含這層意思，舍棄了這些必將出現(xiàn)“民人失據(jù)”最終導(dǎo)致“禍至無(wú)日”。到了今天，民生保障構(gòu)成了國(guó)家現(xiàn)代治理的手段與抓手，民生保障制度在實(shí)施過(guò)程中堅(jiān)持個(gè)人的社會(huì)責(zé)任擔(dān)當(dāng)以及治理目標(biāo)的客觀要求，被賦予了國(guó)家及地方治理功能。因此，中國(guó)的民生保障制度體現(xiàn)了國(guó)家及民眾雙方各自的義務(wù)性和條件性。

二是民生保障制度的整體性。建立在方法論個(gè)體主義基礎(chǔ)上的西方社會(huì)保障及相關(guān)福利必將落腳于自我幸福感與滿足感的獲得上，導(dǎo)致社會(huì)保障制度更多地考慮個(gè)人福利權(quán)益、福利項(xiàng)目及福利水平，自然就簡(jiǎn)單地以為個(gè)人福利的總和能夠等同于社會(huì)的整體福利狀態(tài)，進(jìn)而較少地從長(zhǎng)治久安高度去頂層設(shè)計(jì)國(guó)家與社會(huì)的整體福利體系，統(tǒng)籌推進(jìn)整個(gè)福利項(xiàng)目、福利制度及福利政策的建設(shè)，各項(xiàng)社會(huì)保障或福利政策往往淪為即時(shí)性的選舉工具，甚至成為政治交換的籌碼。這使得西方國(guó)家的社會(huì)保障項(xiàng)目建設(shè)缺乏整體性、公正性與持續(xù)性，他們的社會(huì)保障建設(shè)呈現(xiàn)出單一性與趨同性，而無(wú)法體現(xiàn)各國(guó)民眾生活乃至國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的獨(dú)特性。這樣的社會(huì)保障建設(shè)同國(guó)家治理使命沒有任何關(guān)系，國(guó)家成為純粹的福利提供者，如果得不到滿足就會(huì)遭到民眾的抗?fàn)?，社?huì)就會(huì)陷入混亂與停擺。

與西方國(guó)家不同，我國(guó)的民生保障制度建立在方法論整體主義基礎(chǔ)上，在尊重個(gè)人獨(dú)立性的基礎(chǔ)上注重個(gè)人作為社會(huì)成員的群體性，強(qiáng)調(diào)人不能無(wú)群，堅(jiān)持個(gè)人保障與全社會(huì)的保障存在著文化的相近性以及生活上的涵容性，個(gè)人保障受到整個(gè)民生保障戰(zhàn)略及國(guó)家治理目標(biāo)的影響。在這種情形下，我們的民生保障以整體的形式、系統(tǒng)的方式、長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)呈現(xiàn)出來(lái)，展示了整個(gè)社會(huì)所要達(dá)到的一種生活狀態(tài)。我們把民生保障納入到國(guó)家治理這個(gè)平臺(tái)上，就是強(qiáng)調(diào)民生保障不僅要關(guān)注個(gè)體的保障項(xiàng)目和保障水平，注重民生保障項(xiàng)目設(shè)置的科學(xué)性建設(shè)，致力于把改善民生當(dāng)作增強(qiáng)人民獲得感的集中體現(xiàn)，當(dāng)成發(fā)展的成果與人民共享的必然要求，而且要更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)整體的目標(biāo)與功能。民生保障承載著國(guó)家治理的任務(wù)與使命，透過(guò)民生保障以凝聚社會(huì)力量，化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)，推進(jìn)現(xiàn)代國(guó)家治理體系及治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

三是民生保障制度的理想性。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障較多地針對(duì)民眾的生老病死、衣食住行以及教育、就業(yè)、住房等具有現(xiàn)實(shí)性、風(fēng)險(xiǎn)性問(wèn)題，更多考慮政府當(dāng)下的福利供給能力和民眾福利需求的滿足程度，因而他主要討論個(gè)人或社會(huì)當(dāng)下的福利項(xiàng)目及福利狀態(tài)，討論個(gè)人所面臨的生活風(fēng)險(xiǎn)因素，但很少地考慮福利供求的歷史與文化特性，較少地考慮福利供給的代際轉(zhuǎn)移支付能力及可持續(xù)性，忽視了福利供求的未來(lái)走向特別是透過(guò)福利供求展示未來(lái)生活圖景。在這種情形下，西方的社會(huì)保障更多地強(qiáng)調(diào)當(dāng)下性與經(jīng)驗(yàn)性，更多地考慮自身社會(huì)保障項(xiàng)目及待遇的可得性及可檢驗(yàn)性，而較少地考慮社會(huì)保障對(duì)于這個(gè)國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

與此不同的是，我國(guó)的民生保障不只是自下而上的自發(fā)行動(dòng)，更多地蘊(yùn)含著自上而下的頂層設(shè)計(jì)，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)社會(huì)成員生活狀態(tài)的一種建構(gòu)與擔(dān)當(dāng)。不僅著眼于解決民眾當(dāng)下的生活問(wèn)題，特別是基本的生活需求，而且建立起體現(xiàn)不同發(fā)展水平與生活目標(biāo)的多層次民生保障體系，滿足各類群體日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需要。

在物質(zhì)生產(chǎn)力極不發(fā)達(dá)、治理水平極其低下的傳統(tǒng)社會(huì)，民眾描述了想象中最好的社會(huì)生活狀態(tài)，成為“小康”“大同”社會(huì)的理想追求，提出了“鰥寡孤獨(dú)廢疾者皆有所養(yǎng)”的期盼。到了今天，民生保障作為社會(huì)建設(shè)的工具，成為國(guó)家治理體系的一部分，并與國(guó)家治理的任務(wù)及目標(biāo)相偕而行，社會(huì)建設(shè)達(dá)到什么水平，國(guó)家治理達(dá)到什么狀態(tài)，就需要并努力形成與之匹配的民生保障體系；民眾的生活水平及生活需求達(dá)到什么狀態(tài)，就需要有與之相應(yīng)的民生類型存在。最初我們致力于托底型民生及基本型民生的建設(shè)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要，必將要求我們踐行基本型民生乃至改善型民生舉措。當(dāng)下，部分地區(qū)已經(jīng)開始了富裕型民生保障制度的探索實(shí)踐，顯示出我們的民生保障具有面向未來(lái)的品格與特性，踐行著民族復(fù)興的功能和使命。