非常規(guī)模式下基層治理的多重邏輯
——基于L 市6 鄉(xiāng)鎮(zhèn)疫情防控的案例研究

李 輝

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工作在街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基本單元在社區(qū)村莊，從街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)到社區(qū)村莊是國(guó)家治理的最后一公里。黨的十九大報(bào)告指出，要“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”，“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，這就迫切需要增強(qiáng)基層治理的組織力和政治引領(lǐng)。在新冠肺炎疫情防控中，從建立覆蓋街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)村莊的防控網(wǎng)絡(luò)，到疫情監(jiān)測(cè)、人員排查、宣傳教育、管理服務(wù)，基層治理是如何快速行動(dòng)的？其治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制和行動(dòng)邏輯如何？本文以L(fǎng)市6 鄉(xiāng)鎮(zhèn)新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作為例，通過(guò)搜集和梳理媒體報(bào)導(dǎo)和有關(guān)資料，結(jié)合對(duì)6 鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)、幫扶干部、包村干部、村居兩委等的深度訪(fǎng)談，總體勾勒出新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控的組織結(jié)構(gòu)及其工作機(jī)制，挖掘非常規(guī)模式下基層治理的行動(dòng)邏輯。

一、中國(guó)基層治理研究：場(chǎng)域、視角與議題

從場(chǎng)域來(lái)看，中國(guó)語(yǔ)境下的基層治理研究主要關(guān)注基層街鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)社區(qū)兩個(gè)層次的場(chǎng)域。為了使理論研究更具針對(duì)性，早期大部分基層治理文獻(xiàn)主要采取兩個(gè)層次場(chǎng)域并行的研究路徑。即街鎮(zhèn)、社區(qū)的單獨(dú)研究。黨的十九大和十九屆四中全會(huì)以來(lái)，治理重心下移成為基層治理轉(zhuǎn)型的重要趨勢(shì)。“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)道”“三下沉”等改革成果的理論總結(jié)，開(kāi)始關(guān)注基層治理權(quán)責(zé)在不同場(chǎng)域間自上而下的轉(zhuǎn)換。即治理重心從區(qū)縣向街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下沉、從街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)向社區(qū)村莊的下沉。本文將鏡頭聚焦于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)兩層場(chǎng)域，并力求完整呈現(xiàn)新冠肺炎疫情防控中權(quán)力與責(zé)任在兩層場(chǎng)域間自上而下的轉(zhuǎn)換過(guò)程。

從視角來(lái)看，中國(guó)語(yǔ)境下的基層治理研究主要沿著三條路徑展開(kāi)。一是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的研究視角。從這一視角出發(fā)，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系可以理解為基層治理中最基本的關(guān)系脈絡(luò)?；鶎又卫韱?wèn)題本質(zhì)上是社會(huì)秩序形成的問(wèn)題，社會(huì)自發(fā)形成秩序和國(guó)家為社會(huì)訂立規(guī)則是基層社會(huì)秩序形成的兩種主要方式?！?〕在吉登斯看來(lái)，現(xiàn)代國(guó)家的形成基礎(chǔ)是國(guó)家對(duì)社區(qū)的全面監(jiān)控，并在監(jiān)控的基礎(chǔ)上造就一個(gè)有明確邊界、社會(huì)控制嚴(yán)密、國(guó)家行政力量對(duì)社會(huì)進(jìn)行全面滲透的社會(huì)。〔2〕黨的十九大和十九屆四中全會(huì)以來(lái)，國(guó)家行政力與村莊自治力之間的合理平衡成為學(xué)界共識(shí)性目標(biāo)，但從操作意義上如何實(shí)現(xiàn)這一平衡，依然是基層民主制度建設(shè)的重要命題。二是黨的領(lǐng)導(dǎo)與基層治理關(guān)系的研究視角。在中國(guó)，政黨主要通過(guò)嵌入行政結(jié)構(gòu)，進(jìn)而嵌入基層社會(huì)治理。近年來(lái)，針對(duì)鄉(xiāng)村治理中基層黨組織的“脫嵌”和“懸浮”、城市社區(qū)黨組織和居委會(huì)在基層治理中出現(xiàn)組織力削弱等現(xiàn)象，有學(xué)者呼吁研究中國(guó)問(wèn)題需要“重新把黨帶回來(lái)”〔3〕。以政黨為主要特征的政治邏輯研究成為近幾年基層治理研究的重點(diǎn)。三是科層結(jié)構(gòu)與基層治理效能的研究視角。基于優(yōu)勢(shì)和短板相互交織的天然特性，學(xué)者們對(duì)科層結(jié)構(gòu)的基層治理效能評(píng)價(jià)不一。但中國(guó)特色的科層邏輯并不完全等同于韋伯的科層邏輯。特別是近年來(lái)，科層邏輯與其他治理邏輯相互嵌入、滲透的實(shí)踐及其理論成果展現(xiàn)出中國(guó)基層治理實(shí)踐中科層邏輯的獨(dú)特性。其中常態(tài)下科層邏輯通常與壓力型體制和目標(biāo)管理責(zé)任制結(jié)合；非常態(tài)下科層邏輯則通常與項(xiàng)目制、運(yùn)動(dòng)式治理結(jié)合。近期研究中對(duì)常態(tài)下科層邏輯的關(guān)注較多，但非常規(guī)模式下科層邏輯如何與項(xiàng)目制及運(yùn)動(dòng)式治理相結(jié)合，還需要深入探討。

從議題來(lái)看，農(nóng)村基層治理研究主要與鄉(xiāng)村振興、精準(zhǔn)扶貧、移民安置等實(shí)際工作相結(jié)合。城市基層治理研究則更關(guān)注治理結(jié)構(gòu)、模式等問(wèn)題。條塊關(guān)系是基層治理結(jié)構(gòu)的重要著眼點(diǎn)，其中包含混合治理空間中的條塊關(guān)系研究，以及治理資源下沉中的條塊關(guān)系研究。〔4〕從“單位制”“街居制”為主向“社區(qū)制”為主的模式演化過(guò)程，從組織化、失組織化到再組織化的變遷歷程是治理模式研究的重點(diǎn)。盡管在鄉(xiāng)村振興、精準(zhǔn)扶貧、移民安置等工作的基層執(zhí)行過(guò)程中不同程度地存在運(yùn)動(dòng)式治理的情形，但對(duì)于疫情防控這一重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中基層治理非常規(guī)模式的研究尚顯不足，有關(guān)常規(guī)模式下與非常規(guī)模式下基層治理結(jié)構(gòu)及行動(dòng)邏輯的文獻(xiàn)還不充分。

基于現(xiàn)有研究，本文希望從描述和解釋性目的出發(fā)，既勾勒出基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)疫情防控的靜態(tài)結(jié)構(gòu)，又力求細(xì)致刻畫(huà)出從基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)到社區(qū)村莊，不同維度、不同層次的場(chǎng)域下主體間多向互動(dòng)的動(dòng)態(tài)機(jī)制。進(jìn)一步地，希望在既有結(jié)構(gòu)和機(jī)制背后，深入挖掘非常規(guī)模式下科層邏輯與政治邏輯如何集中作用于基層治理的場(chǎng)域載體，形成多重邏輯間的互動(dòng)，以增進(jìn)對(duì)中國(guó)特色基層治理的認(rèn)知。

二、L 市6 鄉(xiāng)鎮(zhèn)新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控的結(jié)構(gòu)與機(jī)制

2020 年1 月23 日，全國(guó)疫情防控迅速升級(jí)。L 市于當(dāng)日迅速以紅頭文件發(fā)布 《應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作方案》，成立L 市疫情處置工作領(lǐng)導(dǎo)小組（指揮部）。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室并分設(shè)綜合協(xié)調(diào)、疫情防治、專(zhuān)家、宣傳輿情、交通聯(lián)防、市場(chǎng)交易管理、社會(huì)隨訪(fǎng)、應(yīng)急保障8 個(gè)聯(lián)防聯(lián)控工作組。該方案還進(jìn)一步明確了部門(mén)職責(zé)、屬地管理責(zé)任、工作制度和工作要求。隨后，L 市所轄各區(qū)縣先后發(fā)布區(qū)縣級(jí) 《應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作方案》，為基層聯(lián)防聯(lián)控工作提供了重要的依據(jù)。

（一）L 市6 鄉(xiāng)鎮(zhèn)新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控的結(jié)構(gòu)

布羅代爾指出，結(jié)構(gòu)的本質(zhì)是一種有機(jī)的、嚴(yán)密和固定化的關(guān)系，是考察社會(huì)變遷的鑰匙。〔5〕從組織學(xué)視角出發(fā)，結(jié)構(gòu)是考察治理行動(dòng)的起點(diǎn)。

1.領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室

在L 市及所轄各區(qū)縣出臺(tái) 《應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作方案》 后，L 市6鄉(xiāng)鎮(zhèn)也相繼出臺(tái)本地方案，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)新冠肺炎疫情處置工作領(lǐng)導(dǎo)小組（指揮部），由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記、副書(shū)記（兼行政正職）任組長(zhǎng)。領(lǐng)導(dǎo)小組一套人馬、兩塊牌子，對(duì)外以領(lǐng)導(dǎo)小組名義開(kāi)展工作，對(duì)內(nèi)對(duì)下以指揮部模式開(kāi)展工作。

領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，具體負(fù)責(zé)疫情應(yīng)對(duì)處置統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、預(yù)防、管控、治理等相關(guān)工作。辦公室主任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職（副主任或副鎮(zhèn)長(zhǎng)）擔(dān)任。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)指揮部設(shè)在黨政辦公室，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)指揮部設(shè)在牽頭單位。如B 鎮(zhèn)辦公室設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦公室，E 鎮(zhèn)辦公室設(shè)在負(fù)責(zé)牽頭的鎮(zhèn)衛(wèi)生服務(wù)中心。

2.聯(lián)防聯(lián)控工作組

如表1，6 鄉(xiāng)鎮(zhèn)均在領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室下設(shè)立綜合協(xié)調(diào)、疫情防治、宣傳輿情、交通聯(lián)防、市場(chǎng)交易管理、摸排防控、社會(huì)隨訪(fǎng)、應(yīng)急保障、巡查督導(dǎo)等多個(gè)聯(lián)防聯(lián)控工作組（一般為 6—14個(gè)）。工作組組長(zhǎng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職擔(dān)任，有些工作組再加派一名相關(guān)部門(mén)副職共同任組長(zhǎng)。聯(lián)防聯(lián)控工作組在領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)疫情應(yīng)對(duì)處置工作。D 鎮(zhèn)疫情防治組的職責(zé)為：負(fù)責(zé)轄區(qū)疫情防控應(yīng)對(duì)工作，組織統(tǒng)籌衛(wèi)生健康系統(tǒng)資源，開(kāi)展疫情檢疫檢測(cè)、醫(yī)療救治、疫源疫病監(jiān)測(cè)等工作；及時(shí)傳達(dá)落實(shí)上級(jí)有關(guān)畜禽、市場(chǎng)交易管理等工作要求，負(fù)責(zé)野生動(dòng)物市場(chǎng)監(jiān)管及疫情防控、打擊野生動(dòng)物非法交易、嚴(yán)禁活禽交易和宰殺、暫停餐飲經(jīng)營(yíng)、從嚴(yán)查處哄抬物價(jià)、囤貨居奇、督導(dǎo)各級(jí)圖書(shū)館閉館、暫停舉辦一切文化活動(dòng)等工作。

同時(shí)，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)專(zhuān)門(mén)明確疫情防控過(guò)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門(mén)的疫情防控職責(zé)。如E 鎮(zhèn)聯(lián)防聯(lián)控成員單位包括：鎮(zhèn)衛(wèi)生服務(wù)中心、宣傳辦、網(wǎng)格中心、教育辦、派出所、財(cái)政所、防控所、市場(chǎng)監(jiān)管所、文旅辦、各農(nóng)村工作區(qū)、城市社區(qū)。各站所協(xié)調(diào)配合，按照職責(zé)分工落實(shí)相關(guān)防控措施。

3.屬地管理層級(jí)

《方案》 中規(guī)定屬地管理責(zé)任，按照“誰(shuí)主管，誰(shuí)負(fù)責(zé)”“誰(shuí)的人，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，切實(shí)做好本區(qū)域、本行業(yè)、本系統(tǒng)、本單位的防控工作。

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)—工作區(qū)—社區(qū)（村莊）—網(wǎng)格員（小隊(duì)）四級(jí)屬地為依據(jù)的區(qū)域管控是6 鄉(xiāng)鎮(zhèn)疫情防控的主要途徑。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與社區(qū)村莊之間以原有工作區(qū)為基礎(chǔ)，落實(shí)“屬地管理”責(zé)任。一般每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為4—6 個(gè)工作區(qū)，每個(gè)工作區(qū)負(fù)責(zé)10—20 個(gè)社區(qū)村莊的疫情管控。各社區(qū)村莊負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的信息摸排、上報(bào)、宣傳、教育、勸導(dǎo)等工作，并對(duì)本社區(qū)村莊公共場(chǎng)所和公共衛(wèi)生設(shè)施進(jìn)行定時(shí)消毒。在城鎮(zhèn)社區(qū)中發(fā)揮網(wǎng)格員在摸排、上報(bào)、宣傳教育方面的作用。在村莊則以原有村小隊(duì)為基礎(chǔ)，發(fā)揮小隊(duì)長(zhǎng)在摸排、上報(bào)、宣傳教育方面的作用。在城鎮(zhèn)小區(qū)由物業(yè)負(fù)責(zé)本小區(qū)消殺和人員出入管控等工作。沒(méi)有物業(yè)的小區(qū)，由鎮(zhèn)政府派駐機(jī)關(guān)干部值班執(zhí)勤，做到無(wú)縫銜接，落實(shí)群防群控。在村莊以小隊(duì)為單位負(fù)責(zé)消殺和人員管控，有些村莊發(fā)揮老黨員的模范帶頭作用。

表1 L 市6 鄉(xiāng)鎮(zhèn)新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作組與聯(lián)動(dòng)部門(mén)

同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還按照行業(yè)、系統(tǒng)、單位的途徑落實(shí)屬地管理責(zé)任。如，教育系統(tǒng)負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各中小學(xué)師生的信息摸排、上報(bào)、宣傳等工作。駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位負(fù)責(zé)本單位職工的信息摸排、上報(bào)、宣傳等責(zé)任。各行業(yè)、系統(tǒng)、單位依據(jù)本單位縱向?qū)蛹?jí)劃分完成管控任務(wù)。

4.幫扶工作隊(duì)和包村干部

在科層結(jié)構(gòu)之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)村莊之間，實(shí)際上還存在著駐村幫扶工作隊(duì)和包村干部?jī)煞N起連接溝通作用的懸浮結(jié)構(gòu)。

與全國(guó)其他地方一樣，L 市及所在省自20 世紀(jì)80 年代以來(lái)采取分批下派干部的方式（每隔兩年下派一批，截止到2019 年已先后下派19 批），幫助村級(jí)社區(qū)加強(qiáng)基層建設(shè)。L 市駐村幫扶干部的幫扶內(nèi)容包括鄉(xiāng)村振興、精準(zhǔn)扶貧、基層黨組織建設(shè)等。疫情期間，駐村幫扶工作隊(duì)協(xié)助村兩委做好摸排、上報(bào)、宣傳、教育、勸導(dǎo)等工作，向下聯(lián)系各村，向上聯(lián)系工作區(qū)和連結(jié)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。

L 市Y 區(qū)2013 年開(kāi)始開(kāi)展“走百村、聯(lián)萬(wàn)戶(hù)”工作，全區(qū)所有機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員都有聯(lián)系村民的任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部聯(lián)系50—60 戶(hù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系 10—20 戶(hù)；縣級(jí)機(jī)關(guān)干部聯(lián)系 5—10 戶(hù)，縣領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系 5 戶(hù)。2015 年，L 市頒布 《包村干部定期入村制度》，“走百村、聯(lián)萬(wàn)戶(hù)”工作正式進(jìn)入制度化階段。包村干部的日常職責(zé)是密切聯(lián)系群眾，做好村情上傳，幫助解決群眾困難，協(xié)助化解信訪(fǎng)矛盾，做好群眾工作。在疫情防控期間，包村干部的日常工作向下連接村兩委、向上對(duì)接工作區(qū)，在特殊情況下可以直接向領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室匯報(bào)。

（二）L 市6 鄉(xiāng)鎮(zhèn)新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控的工作機(jī)制

1.工作會(huì)商機(jī)制

6 鄉(xiāng)鎮(zhèn)均建立了疫情防控工作會(huì)商制度，定期或根據(jù)需要召開(kāi)工作會(huì)議，會(huì)商、研究布置疫情防控工作。例如，C 鎮(zhèn)由鎮(zhèn)聯(lián)防聯(lián)控辦公室牽頭負(fù)責(zé)，定期召開(kāi)聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)席會(huì)議，遇有重大事項(xiàng)邀請(qǐng)縣政府和縣直有關(guān)部門(mén)單位領(lǐng)導(dǎo)參加，匯報(bào)工作開(kāi)展情況，研究部署下一步工作重點(diǎn)。聯(lián)防聯(lián)控辦公室及時(shí)整理會(huì)議紀(jì)要發(fā)送有關(guān)部門(mén)。

2.信息溝通機(jī)制

6 鄉(xiāng)鎮(zhèn)均規(guī)定了信息報(bào)送的基本制度。從縱向信息報(bào)送來(lái)看，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊以網(wǎng)格員（小隊(duì)長(zhǎng)）為基本單位，排查返鄉(xiāng)人員基本信息及每日體溫情況，匯總向村兩委報(bào)送信息；包村干部每日下沉到村，向村兩委收集相關(guān)信息，匯總向各工作區(qū)匯報(bào)；各工作區(qū)匯總信息向領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)向綜合協(xié)調(diào)辦公室）匯報(bào)。

圖1 C 鎮(zhèn)新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控的結(jié)構(gòu)與工作機(jī)制

從橫向信息溝通來(lái)看，各聯(lián)防聯(lián)控成員部門(mén)指定專(zhuān)人負(fù)責(zé)及時(shí)收集、整理、匯總和分析各自的疫情信息和最新工作進(jìn)展，按要求及時(shí)報(bào)送；根據(jù)需要，向公眾通報(bào)的防控工作信息由各成員部門(mén)起草，宣傳部門(mén)審核，綜合辦公室歸口報(bào)批；聯(lián)防聯(lián)控辦公室定期向鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府報(bào)送情況。

3.督辦檢查機(jī)制

6 鄉(xiāng)鎮(zhèn)均建立了應(yīng)急巡查督導(dǎo)制度。或?qū)ｉT(mén)成立巡查督導(dǎo)小組，或由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手牽頭負(fù)責(zé)，不定期對(duì)各村、各企業(yè)疫情防控落實(shí)情況開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)督導(dǎo)，層層壓實(shí)責(zé)任，確保各項(xiàng)防控措施有效落地，不出現(xiàn)重大疫情。例如，C 鎮(zhèn)綜合辦公室重點(diǎn)督辦縣委、縣政府和鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)批示事項(xiàng)，以及有關(guān)會(huì)議決定的各項(xiàng)工作，定期檢查鎮(zhèn)域內(nèi)重點(diǎn)防控工作開(kāi)展情況，并及時(shí)督促改進(jìn)。

三、明線(xiàn)、暗線(xiàn)與交點(diǎn)：非常規(guī)模式下基層治理行動(dòng)的多重邏輯

Friedland 等認(rèn)為圍繞特定治理任務(wù)，行動(dòng)者會(huì)形成多重邏輯，多重行動(dòng)邏輯又會(huì)深刻影響組織及行動(dòng)者的行為和反應(yīng)策略?！?〕在重大疫情防控時(shí)期，L 市6 鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理的結(jié)構(gòu)、機(jī)制及其行動(dòng)方式呈現(xiàn)出鮮活的特點(diǎn)以及非常規(guī)模式下中國(guó)特色基層治理的多重邏輯：以科層邏輯為架構(gòu)、以政治邏輯為根基、以場(chǎng)域邏輯為載體，勾勒出非常規(guī)模式下基層治理的明線(xiàn)、暗線(xiàn)與交點(diǎn)。

（一）以科層邏輯為架構(gòu)：非常規(guī)模式下基層治理行動(dòng)的明線(xiàn)

從組織學(xué)的視角出發(fā)，無(wú)論常規(guī)和非常規(guī)模式下，科層制都是組織任務(wù)分工的重要依據(jù)。在非常規(guī)模式下，中國(guó)特色的基層治理注重以常態(tài)下的科層框架為基礎(chǔ)，主動(dòng)嵌入運(yùn)動(dòng)式治理的理念和元素，通過(guò)建立臨時(shí)任務(wù)型組織，構(gòu)建非常規(guī)模式下科層邏輯的基本架構(gòu)。

作為非常規(guī)模式下的任務(wù)型組織，L 市6 鄉(xiāng)鎮(zhèn)疫情防控領(lǐng)導(dǎo)小組總體上采用了經(jīng)典的直線(xiàn)職能式科層結(jié)構(gòu)。在橫向分工方面，以常規(guī)模式下鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門(mén)的職責(zé)分工為基礎(chǔ)，依據(jù)非常規(guī)模式下疫情防控的任務(wù)需要，設(shè)立若干聯(lián)防聯(lián)控工作組。在各工作組下，堅(jiān)持任務(wù)分工“最小顆粒化”，根據(jù)工作組的主要職責(zé)，進(jìn)一步細(xì)分專(zhuān)題組。每個(gè)專(zhuān)題組均明確牽頭人員、組成人員、具體職責(zé)。責(zé)任到組、到崗、到人，但同時(shí)要求分工不分家，合力推動(dòng)各項(xiàng)任務(wù)高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量完成。如C 鎮(zhèn)疫情防控綜合協(xié)調(diào)組進(jìn)一步設(shè)立了文字服務(wù)、信息調(diào)度、協(xié)調(diào)推進(jìn)、督查落實(shí)4 個(gè)專(zhuān)題組，每個(gè)專(zhuān)題組的工作任務(wù)均明確到崗、到人。在縱向分層方面，以常規(guī)模式下“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—工作區(qū)—村社—網(wǎng)格員”的縱向?qū)蛹?jí)為基礎(chǔ)，沿著“領(lǐng)導(dǎo)小組—工作區(qū)—村社—網(wǎng)格員”的主線(xiàn)，將治理資源逐層下沉至村兩委、居委會(huì)，實(shí)現(xiàn)縱向治理“一竿子插到底”。為了使臨時(shí)任務(wù)型組織同樣具有權(quán)威性，領(lǐng)導(dǎo)小組及其縱向各層級(jí)單元均沿用常規(guī)狀態(tài)下的黨政一把手負(fù)責(zé)制；為了使臨時(shí)任務(wù)型組織能夠更好地壓實(shí)責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)小組及其縱向各層級(jí)單元均堅(jiān)持屬地管理原則，即“誰(shuí)主管，誰(shuí)負(fù)責(zé)”“誰(shuí)的人，誰(shuí)負(fù)責(zé)”。

（二）以政治邏輯為根基：非常規(guī)模式下基層治理行動(dòng)的暗線(xiàn)

第一，以“嵌入、統(tǒng)合、引領(lǐng)、動(dòng)員”夯實(shí)黨對(duì)疫情防控的領(lǐng)導(dǎo)。在當(dāng)代中國(guó)，黨、國(guó)家和社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)是一個(gè)以黨的領(lǐng)導(dǎo)為軸心的體系，具有縱向多層級(jí)、橫向廣輻射的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)?！?〕近年來(lái)，基層黨組織建設(shè)的力度明顯增強(qiáng)，基層治理中的黨組織逐漸擺脫了“脫嵌”“懸浮”狀態(tài)，發(fā)揮出重要的嵌入、統(tǒng)合、引領(lǐng)和動(dòng)員作用。一是黨員干部通過(guò)科層化的組織網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)對(duì)基層治理的嵌入和滲透。在疫情防控中，從疫情防控領(lǐng)導(dǎo)小組到工作區(qū)、村社，黨員干部的嵌入滲透和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任均得到體現(xiàn)。除鄉(xiāng)鎮(zhèn)、工作區(qū)、村社設(shè)有黨組、黨工委和黨支部外，幫扶干部、包村干部均以黨員干部身份參與村社治理。以傳統(tǒng)小隊(duì)長(zhǎng)身份為基礎(chǔ)集結(jié)起來(lái)的村莊網(wǎng)格員也多為黨員身份，接受黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。二是通過(guò)黨委領(lǐng)導(dǎo)和黨委負(fù)責(zé)制加強(qiáng)對(duì)基層治理的功能統(tǒng)合。疫情防控期間，6 鄉(xiāng)鎮(zhèn)先后成立了疫情防控工作臨時(shí)黨支部和企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)臨時(shí)黨支部，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)疫情防控及企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)過(guò)程中的橫向聯(lián)防聯(lián)控工作組和縱向疫情防控層級(jí)間的條塊關(guān)系，彌補(bǔ)純粹科層制職能分割的短板。三是通過(guò)服務(wù)引領(lǐng)，在滿(mǎn)足基層公共服務(wù)需求、引領(lǐng)基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，提升黨組織的群眾基礎(chǔ)和社會(huì)支持。在疫情防控中，幫扶干部和包村干部依靠較為扎實(shí)的群眾基礎(chǔ)開(kāi)展工作，與村兩委和鄉(xiāng)村自治相呼應(yīng)，有效提升了摸排、防控、消殺等工作的精準(zhǔn)化。四是以黨員身份開(kāi)展有效的政治動(dòng)員。在疫情防控中，黨員的戰(zhàn)斗堡壘作用迅速?gòu)某Ｒ?guī)模式轉(zhuǎn)向非常規(guī)模式。除對(duì)抗疫干部進(jìn)行黨員戰(zhàn)斗堡壘作用的政治動(dòng)員外，一些村莊的疫情防控志愿者也以老黨員為主。

第二，以“嚴(yán)密督查、嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)”壓實(shí)疫情防控的政治責(zé)任。黨的十八大以來(lái)，督查對(duì)各級(jí)政府行為及治理實(shí)踐的影響日益增加，督查機(jī)制逐步嵌入國(guó)家治理體系，成為一項(xiàng)特色性的治理安排。特別是近年來(lái)各級(jí)黨委政府圍繞環(huán)境保護(hù)、精準(zhǔn)扶貧、黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面的督查工作，為非常規(guī)模式下的督查奠定了堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)和技術(shù)基礎(chǔ)。在基層疫情防控中，從督查主體來(lái)看，L市大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)除了紀(jì)委、監(jiān)委、巡察辦等常設(shè)巡查督導(dǎo)機(jī)構(gòu)外，還依據(jù)“一次一授權(quán)”的原則適時(shí)組建了臨時(shí)性督察組。與此同時(shí)，國(guó)家、省、市、區(qū)級(jí)的專(zhuān)項(xiàng)督查組也會(huì)采取巡視甚至暗訪(fǎng)的方式“一竿子插到底”，對(duì)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)社區(qū)疫情防控情況進(jìn)行嚴(yán)密督查。以D 鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，省市一體的疫情督察組常駐每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣級(jí)督察組由縣直單位抽調(diào)人員組成，直接下沉至社區(qū)和村勸返點(diǎn)值班。

疫情防控期間，各地不僅加大對(duì)干部履職的督查力度，而且對(duì)疫情防控中不擔(dān)當(dāng)不作為、敷衍塞責(zé)、消極應(yīng)付等履職不力的行為，給疫情防控帶來(lái)嚴(yán)重隱患的，進(jìn)行了嚴(yán)肅查處。

（三）以場(chǎng)域邏輯為載體：非常規(guī)模式下基層治理行動(dòng)的交點(diǎn)

法國(guó)社會(huì)學(xué)家布爾迪厄把場(chǎng)域定義為“在各種位置之間存在的客觀(guān)關(guān)系的一個(gè)網(wǎng)絡(luò)（network）或一個(gè)構(gòu)型（configuration）”〔8〕。借用物理學(xué)場(chǎng)的概念，美國(guó)心理學(xué)家勒溫把場(chǎng)論當(dāng)成一種分析和處理問(wèn)題的方法?！?〕總體而言，作為社會(huì)心理學(xué)中有關(guān)人類(lèi)行為的概念模式，場(chǎng)域主要指對(duì)人類(lèi)行為產(chǎn)生復(fù)雜影響的實(shí)體或虛擬場(chǎng)地。劉鳳、孫濤指出，借助場(chǎng)域理念研究治理結(jié)構(gòu)能夠最大限度地體現(xiàn)治理主體與基層場(chǎng)域互動(dòng)的情境化和過(guò)程化特征?！?0〕從場(chǎng)域概念出發(fā)，人類(lèi)的一切行動(dòng)都會(huì)受到所在場(chǎng)域的影響，而治理者的重要任務(wù)就是構(gòu)建有利于良性互動(dòng)的治理場(chǎng)域，以保證場(chǎng)域內(nèi)的人類(lèi)行動(dòng)受到積極影響，朝著有序和有效治理的方向發(fā)展。在疫情防控這一非常規(guī)模式下，無(wú)論作為架構(gòu)的科層邏輯，亦或作為根基的政治邏輯，其行動(dòng)目的均可以理解為在國(guó)家治理、地方治理的宏觀(guān)場(chǎng)域下，構(gòu)建起有利于良性互動(dòng)的基層微觀(guān)場(chǎng)域，以實(shí)現(xiàn)有序和有效的疫情防控。

L 市6 鄉(xiāng)鎮(zhèn)疫情聯(lián)防聯(lián)控的結(jié)構(gòu)以科層邏輯為架構(gòu)的明線(xiàn)、以政治邏輯為根基暗線(xiàn)交匯成4 個(gè)微觀(guān)工作場(chǎng)域。分別是作為“空間場(chǎng)域”的村社和單位、作為“功能場(chǎng)域”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和工作區(qū)，如圖2：第一，村莊社區(qū)是疫情防控最重要的空間場(chǎng)域。在這個(gè)場(chǎng)域中，以村兩委或社區(qū)居委會(huì)為主的科層邏輯，以幫扶干部、包村干部為主的政治邏輯構(gòu)建起基層村社的主體治理結(jié)構(gòu)，網(wǎng)格員、小區(qū)物業(yè)主要發(fā)揮執(zhí)行職能，志愿者的作為也可圈可點(diǎn)。第二，單位及其與村莊社區(qū)的交疊地帶形成了單位空間場(chǎng)域。治理主體包含以科層邏輯為特征的企業(yè)及其各級(jí)負(fù)責(zé)人、以政治邏輯為特征的包聯(lián)干部和抽調(diào)干部，以及企業(yè)志愿者。如D鎮(zhèn)疫情防控工作方案中指出，某大型企業(yè)系統(tǒng)的防控工作由企業(yè)管理部門(mén)負(fù)責(zé)，疫情上報(bào)由轄區(qū)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和工作區(qū)并不以治理空間的形式存在，而是以治理功能的形式存在。鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一功能場(chǎng)域的治理結(jié)構(gòu)主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)指揮部、辦公室、若干聯(lián)防聯(lián)控工作組以及各職能部門(mén)構(gòu)成。工作區(qū)這一功能場(chǎng)域的治理結(jié)構(gòu)以黨政一把手及相關(guān)責(zé)任人構(gòu)成。

圖2 L 市6 鄉(xiāng)鎮(zhèn)新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控中基層治理的場(chǎng)域

四、結(jié)論與討論

L 市6 鄉(xiāng)鎮(zhèn)新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控的結(jié)構(gòu)與機(jī)制，鮮活地呈現(xiàn)了非常規(guī)模式下基層治理的運(yùn)動(dòng)樣態(tài)和行動(dòng)邏輯。以科層邏輯為明線(xiàn)勾勒出非常規(guī)模式下基層治理行動(dòng)的架構(gòu)；以政治邏輯為暗線(xiàn)，奠定了非常規(guī)模式下基層治理行動(dòng)的根基；作為科層邏輯的明線(xiàn)與作為政治邏輯的暗線(xiàn)交匯于以村社、單位為主的“空間場(chǎng)域”和以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、工作區(qū)為主的“功能場(chǎng)域”，成為非常規(guī)模式下基層治理行動(dòng)的重要載體。三重邏輯間并非無(wú)交集的并行，而是相互嵌入、相互滲透，織就了非常規(guī)模式下自上而下、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的基層治理網(wǎng)絡(luò)。

進(jìn)入21 世紀(jì)，盡管政府與社會(huì)良性互動(dòng)，平等、合作、多中心、網(wǎng)絡(luò)化等治理觀(guān)念逐漸深入人心，也有學(xué)者倡導(dǎo)以多中心治理替代機(jī)械僵化的科層邏輯。但從行政學(xué)視角出發(fā)，要實(shí)現(xiàn)不同管理職能和管理層級(jí)間的任務(wù)分工和功能統(tǒng)合，科層邏輯依然需要作為基層治理的基本架構(gòu)。需要指出的是，盡管此次疫情防控中基層治理依然以科層邏輯為基本架構(gòu)，但這種科層結(jié)構(gòu)以臨時(shí)任務(wù)型組織的形式出現(xiàn)，并以負(fù)向強(qiáng)激勵(lì)為主要機(jī)制。事實(shí)上，科層邏輯的運(yùn)作可以分為常規(guī)和非常規(guī)兩種模式。在重大疫情防控這一非常規(guī)模式下，科層邏輯適合與運(yùn)動(dòng)式治理相結(jié)合，并借助任務(wù)型組織和負(fù)向強(qiáng)激勵(lì)發(fā)揮作用。

黨的十八大以來(lái)，基層黨組織建設(shè)力度明顯增強(qiáng)，黨組織對(duì)基層治理的嵌入、統(tǒng)合、引領(lǐng)、動(dòng)員作用充分發(fā)揮。黨的十九大報(bào)告明確指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)?！薄?1〕通過(guò)科層化的組織網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)對(duì)基層治理的嵌入和滲透，通過(guò)黨委領(lǐng)導(dǎo)和黨委負(fù)責(zé)制加強(qiáng)對(duì)基層治理的功能統(tǒng)合，通過(guò)服務(wù)引領(lǐng)提升黨組織的群眾基礎(chǔ)和社會(huì)支持，以黨員身份開(kāi)展有效的政治動(dòng)員，這一系列措施將堅(jiān)持“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為重大疫情防控下的治理效能。同時(shí)，督查和問(wèn)責(zé)對(duì)各級(jí)政府行為的影響也日益增強(qiáng)，督查與問(wèn)責(zé)機(jī)制的嵌入成為新時(shí)期基層治理的鮮明特征。依據(jù)不重要且績(jī)效不易測(cè)量、重要且績(jī)效易于測(cè)量、重要但績(jī)效不易測(cè)量的任務(wù)分級(jí)，在重大疫情防控這一非常規(guī)模式下，負(fù)向強(qiáng)激勵(lì)的適用性?xún)?yōu)于弱激勵(lì)和正向強(qiáng)激勵(lì)。

任何人類(lèi)的行為都受到所在場(chǎng)域的影響，任何組織的行為也均需落腳于特定的場(chǎng)域。在疫情防控中，無(wú)論以科層邏輯為架構(gòu)的明線(xiàn)，亦或以政治邏輯為根基的暗線(xiàn)，最終均需以場(chǎng)域邏輯作為基層治理的重要載體。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、工作區(qū)兩類(lèi)功能場(chǎng)域，村社、單位兩類(lèi)空間場(chǎng)域中，作為科層邏輯的明線(xiàn)與作為政治邏輯的暗線(xiàn)雙管齊下，將多元主體、力量和資源集中于特定的功能場(chǎng)域或空間場(chǎng)域，搭建起橫向和縱向多維互動(dòng)的橋梁，保證了基礎(chǔ)治理的各項(xiàng)職責(zé)落到實(shí)處。與常規(guī)模式下的基層治理相比，非常規(guī)模式下的基層治理能量也表現(xiàn)出從功能場(chǎng)域向空間場(chǎng)域傾斜的特點(diǎn)，對(duì)于社區(qū)這一空間場(chǎng)域的關(guān)注度明顯增強(qiáng)。

正如趙劍云指出的，我們以一種獨(dú)特方式彰顯出“中國(guó)之治”的巨大優(yōu)勢(shì)和強(qiáng)大威力，讓我們看到中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)是我們應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、駕馭各種復(fù)雜困難局面的不二法寶，也是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)的一次有力注解?！?2〕疫情防控中的基層治理實(shí)踐，有力回應(yīng)了有關(guān)“基層組織渙散”“基層治理空虛”的批評(píng)，展現(xiàn)了中國(guó)語(yǔ)境下基層治理的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。事實(shí)上，這一非常規(guī)模式下的基層治理行動(dòng)邏輯不僅在疫情防控時(shí)期取得實(shí)效，也在基層脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興、人居環(huán)境整治、拆違治亂等方面發(fā)揮了巨大作用。

當(dāng)然，任何組織結(jié)構(gòu)和制度安排都不可避免地存在現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，這為基層治理的未來(lái)提供了完善空間，也為基層治理的理論研究埋下了伏筆。

首先，科層邏輯對(duì)行政成本和治理效率提出挑戰(zhàn)。在“中央—省—市—縣—鄉(xiāng)”五級(jí)財(cái)政體制下，基層治理又細(xì)分為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—工作區(qū)—村社—網(wǎng)格”四級(jí)管理層。這并不符合對(duì)組織扁平化的理論期待。特別是后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，一些欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政吃緊，幾乎難以維系鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共事務(wù)甚至機(jī)關(guān)干部的薪酬開(kāi)支。城鄉(xiāng)基層網(wǎng)格員等編外用工成本進(jìn)一步增加了財(cái)政成本。疫情防控期間信息摸排、上報(bào)、宣傳、教育、勸導(dǎo)、消殺、隔離等工作中的“人海戰(zhàn)術(shù)”，不僅增加了行政成本，也不符合投入—產(chǎn)出的總體計(jì)算原則。在互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)蓬勃發(fā)展的時(shí)代，還應(yīng)借助現(xiàn)代信息技術(shù)幫助基層盡快步入“科學(xué)建網(wǎng)、一網(wǎng)專(zhuān)用、多網(wǎng)融合、地區(qū)聯(lián)動(dòng)”的智慧治理時(shí)代。

其次，負(fù)向強(qiáng)激勵(lì)的運(yùn)動(dòng)效應(yīng)面臨治理效能可持續(xù)性的困境。負(fù)向強(qiáng)激勵(lì)是運(yùn)動(dòng)模式下保證基層執(zhí)行力的重要手段，但負(fù)向強(qiáng)激勵(lì)可能帶來(lái)基層治理者“遇到矛盾往上推”的“避責(zé)”邏輯、“落實(shí)責(zé)任往下移”的“甩鍋”邏輯，以及“留痕不留績(jī)”的形式主義邏輯。從全過(guò)程績(jī)效管理的視角出發(fā)，應(yīng)思考督查、問(wèn)責(zé)如何與績(jī)效輔導(dǎo)和組織支持相結(jié)合；在確定負(fù)向強(qiáng)激勵(lì)的力度和頻次時(shí)，還應(yīng)考慮更加科學(xué)和人性化的激勵(lì)手段。

最后，以政治邏輯和科層邏輯為主線(xiàn)的基層治理場(chǎng)域中，社會(huì)邏輯的作用未得到更好的發(fā)揮。政治邏輯亦或科層邏輯，均是以強(qiáng)國(guó)家和強(qiáng)政府的姿態(tài)統(tǒng)合非常規(guī)模式下的基層治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)—工作區(qū)、幫扶干部、包村干部多管齊下的社區(qū)空間場(chǎng)域下，直管部門(mén)、包聯(lián)干部、抽調(diào)干部多管齊下的單位空間場(chǎng)域下，村居、社區(qū)和企業(yè)單位的自主權(quán)和積極性受到影響，靈活性和機(jī)動(dòng)性明顯不足。在倡導(dǎo)平等、合作、多中心、網(wǎng)絡(luò)化的治理時(shí)代，如何調(diào)動(dòng)社會(huì)力量加入非常規(guī)模式下的基層治理，如何提升公民在基層治理中的法律意識(shí)與自覺(jué)，都是值得拓展的理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。