監(jiān)察法規(guī)：一個(gè)嶄新的法律淵源

何永軍，李潤(rùn)萍

（云南大學(xué) 云南昆明 650504）

自《監(jiān)察法》問世以來，我國(guó)已經(jīng)頒布實(shí)施了五個(gè)監(jiān)察法規(guī)，分別是《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定（試行）》《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)等發(fā)布公告敦促職務(wù)犯罪案件境外在逃人員投案自首》《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》。但對(duì)于監(jiān)察法規(guī)，目前除了全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)頒布的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》授權(quán)國(guó)家監(jiān)察委制定監(jiān)察法規(guī)的權(quán)限外，我國(guó)《憲法》《立法法》和《監(jiān)察法》并沒有任何規(guī)定。同時(shí)，目前學(xué)者們關(guān)注的重點(diǎn)主要集中在監(jiān)察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和政權(quán)配置以及與司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系、《監(jiān)察法》與新《刑事訴訟法》之間的法律銜接等問題上，尚未有人關(guān)注監(jiān)察法規(guī)，也沒有學(xué)者對(duì)我國(guó)新近誕生的監(jiān)察法規(guī)展開系統(tǒng)的研究。我國(guó)研究監(jiān)察法的權(quán)威學(xué)者秦前紅教授在其剛剛問世的大作《監(jiān)察法學(xué)教材》中在談到監(jiān)察法的研究對(duì)象時(shí)，提出作為法的一個(gè)部門的監(jiān)察法，應(yīng)包括監(jiān)察法、監(jiān)察組織法、監(jiān)察官法、監(jiān)察程序法及監(jiān)察賠償法等。其在給監(jiān)察法下定義時(shí)指出：監(jiān)察法是設(shè)立監(jiān)察機(jī)關(guān)并授予其反腐敗職權(quán)，規(guī)范監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行，制約和監(jiān)督公權(quán)力的監(jiān)察法律規(guī)范的總稱。其在論及監(jiān)察法的法律淵源時(shí)明確提出：監(jiān)察法正式的法律淵源僅包括憲法、法律、行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件、司法解釋文件與黨內(nèi)法規(guī)等[1]，其并沒有提及監(jiān)察法規(guī)?，F(xiàn)實(shí)情況是，雖然我國(guó)已有五個(gè)監(jiān)察法規(guī)，并已有相關(guān)的法律依據(jù)，但作為一個(gè)嶄新的法律淵源監(jiān)察法規(guī)既沒有受到應(yīng)有的重視，也未進(jìn)入學(xué)者們的視野，所以，在此我們有必要研究一下監(jiān)察法規(guī)的相關(guān)基礎(chǔ)理論問題。

一、監(jiān)察法規(guī)的定義

概念是反映思維對(duì)象及其本質(zhì)屬性的思維類型，任何一門學(xué)科都要首先研究并界定本學(xué)科的相關(guān)核心概念。概念既是研究的起點(diǎn)，也是研究的基本分析工具，只有通過對(duì)概念的分析，才能把握研究對(duì)象的本質(zhì)特征和規(guī)律。雖然我國(guó)已有五個(gè)監(jiān)察法規(guī)，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》已明確了其新法律淵源的地位，但到目前為止還沒有人對(duì)其作出明確的定義和說明。如何對(duì)監(jiān)察法規(guī)進(jìn)行定義絕非一個(gè)單純的語言文字問題，而是具有重大意義的政治問題。我們要研究監(jiān)察法規(guī)，首先就得搞清楚監(jiān)察法規(guī)的定義，對(duì)其內(nèi)涵和外延作出界定。只有明確了監(jiān)察法規(guī)為何物，我們才能很好地對(duì)其進(jìn)行法律規(guī)制，從而助推我國(guó)反腐事業(yè)的發(fā)展。

“內(nèi)涵和外延是概念所具有的兩個(gè)基本特征，外延是概念所指稱的對(duì)象，內(nèi)涵是概念所指稱對(duì)象的特有屬性”[2]，所以準(zhǔn)確區(qū)分監(jiān)察法規(guī)的內(nèi)涵和外延對(duì)我們了解其定義具有十分重要的意義。內(nèi)涵與外延具有反變關(guān)系：內(nèi)涵越多，外延越?。粌?nèi)涵越少，外延越大。對(duì)“法律”“監(jiān)察法”和“監(jiān)察法規(guī)”三個(gè)概念進(jìn)行比較，可以看出前者的內(nèi)涵少于后者，外延卻比后者大。因此，結(jié)合“法律”和“監(jiān)察法”概念的內(nèi)涵和外延，從內(nèi)涵上看，“監(jiān)察法規(guī)”不僅包括了“法律”和“監(jiān)察法”的內(nèi)涵，還具有由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定，與各類法律適用中和監(jiān)察事項(xiàng)有關(guān)這些屬性。從外延上看，“法律”概念的外延最大，“監(jiān)察法”次之，“監(jiān)察法規(guī)”的外延最小。由于事物是不斷運(yùn)動(dòng)的，其內(nèi)涵與外延常常處于變遷之中，在不同歷史時(shí)期監(jiān)察法規(guī)具有不同的規(guī)定性，需要分別討論。

從詞源學(xué)上看，監(jiān)察法規(guī)四字在中國(guó)很早就產(chǎn)生了。監(jiān)，《爾雅》釋為照視?！稌ぞ普a》云：“古人有言曰：‘人無與水監(jiān)，當(dāng)于民監(jiān)?！笨讉鳎骸耙曀娂盒校旅裥惺乱娂獌??！苯裼凶屑?xì)看的意思。察，明晰。《墨子·修身》云：“辨是非不察者，不足與游。”鄭注：“士，察也，主察獄訟之事也?！苯癫煲辉~，有清晰、察視的意思。法，則、刑，刑通“型”。鑄造器物的模具。引申為法則?！抖Y記·禮運(yùn)》：“刑仁講讓?！编嵶ⅲ骸靶酞q則也。”孔疏：“刑則也。民有仁者，用禮賞之以為則也。”?！墩滞āな覆俊罚骸熬?，為方之器?！币隇榉ǘ?、準(zhǔn)則?！睹献印じ孀由稀吩疲骸按蠼痴d人必以規(guī)矩。”趙岐注：“規(guī)，所以為圓也?！盵3]《荀子·賦》云：“圓者中規(guī)，方者中矩”。故中國(guó)古代“監(jiān)察法規(guī)”的字面含義可界定為：明晰的辨別是非，進(jìn)行照視、察看的法度和準(zhǔn)則。

就制度史來說，早在夏商時(shí)期，我國(guó)就已經(jīng)出現(xiàn)了與權(quán)力監(jiān)督相關(guān)的立法，先秦時(shí)期監(jiān)察法制開始萌芽，于秦漢時(shí)期形成，到隋唐呈現(xiàn)出成熟樣態(tài)[4]。其中最具代表性和起“分水嶺”作用的就是由漢武帝親自主持制定的“刺史六條問事”，它是中國(guó)古代第一個(gè)監(jiān)察法規(guī)[5]。此后，歷朝也制定過許多具有重要代表性的監(jiān)察法規(guī)，如唐朝的《巡查六條》和元朝的《設(shè)立憲臺(tái)格例》等。正是自漢武帝之后，古代的統(tǒng)治者開始意識(shí)到監(jiān)察功能的發(fā)揮不僅需要依靠組織保證，還必須具有法律依據(jù)[6]。因此，漢武帝之后各個(gè)朝代開始將監(jiān)察法規(guī)的制定作為立法重點(diǎn)。又因?yàn)楫?dāng)時(shí)的監(jiān)察法規(guī)實(shí)際上包含了國(guó)家所有與監(jiān)察有關(guān)的法律制度，相當(dāng)于現(xiàn)在廣義上的監(jiān)察法，所以，結(jié)合各個(gè)朝代監(jiān)察法規(guī)的具體內(nèi)容，可以將中國(guó)古代監(jiān)察法規(guī)界定為：為了預(yù)防和懲治官吏、群臣的貪污腐敗行為，由皇帝命令有關(guān)機(jī)構(gòu)和官員制定并頒布的與監(jiān)察事項(xiàng)有關(guān)的法律規(guī)范的總稱。

在國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)成立之前，我們黨內(nèi)已經(jīng)有紀(jì)檢監(jiān)察制度，并有紀(jì)檢監(jiān)察法規(guī)這一術(shù)語。中國(guó)共產(chǎn)黨自創(chuàng)立之初就十分重視監(jiān)察工作，在革命和建設(shè)的過程中逐步完善了相關(guān)紀(jì)律內(nèi)容[7]，最終于1927年在黨的第五次全國(guó)代表大會(huì)上創(chuàng)建了中國(guó)共產(chǎn)黨的第一個(gè)中央級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)——中央監(jiān)察委員會(huì)。自此，監(jiān)察制度作為黨的根本制度被固定下來，中央監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立也使我黨初步形成了一套與兩委（即中共中央委員會(huì)、中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)）基本平行、互相制約，黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)比較獨(dú)立完整地行使監(jiān)督權(quán)力為主要內(nèi)容的監(jiān)督模式[8]。隨著紀(jì)檢監(jiān)察制度的發(fā)展，到國(guó)家監(jiān)察委成立前，我國(guó)已經(jīng)形成了紀(jì)委與監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公、其他具有反腐敗職能的機(jī)構(gòu)相互配合的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)運(yùn)行模式[9]，并出臺(tái)了數(shù)量眾多的紀(jì)檢監(jiān)察法規(guī)，有的甚至在標(biāo)題上就使用了監(jiān)察法規(guī)這一術(shù)語，如為保證黨內(nèi)監(jiān)督條例的貫徹落實(shí)，中央紀(jì)委單獨(dú)或會(huì)同有關(guān)部門起草制定了《關(guān)于中共中央紀(jì)委、中共中央組織部巡視工作的暫行規(guī)定》《地方黨委委員、紀(jì)委委員開展黨內(nèi)詢問和質(zhì)詢辦法（試行）》等配套規(guī)定，中央紀(jì)委、中央組織部、監(jiān)察、國(guó)務(wù)院國(guó)資委起草并由中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》[10]，以及中共中央紀(jì)律委員會(huì)頒布的《中共中央紀(jì)委辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察法規(guī)備案工作的通知》等?？梢娢覈?guó)自設(shè)立黨內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)察制度以來，就有了紀(jì)檢監(jiān)察法規(guī)的存在，其是指黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)制定的與紀(jì)檢監(jiān)察相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)。

而在本文中我們所討論的監(jiān)察法規(guī)，是指2018年《憲法》修訂設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)、《監(jiān)察法》頒布和全國(guó)人大發(fā)布《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》以來，我國(guó)新近所誕生的一新型法律淵源。由于《憲法》和《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察的相關(guān)規(guī)定比較原則、抽象，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》又過于籠統(tǒng)，因而需要對(duì)其進(jìn)一步具體化，借此使監(jiān)察法規(guī)在實(shí)踐中更具可操作性。結(jié)合我國(guó)五個(gè)監(jiān)察法規(guī)的內(nèi)容和特征、其它與監(jiān)察有關(guān)的法律規(guī)范及我國(guó)當(dāng)前的監(jiān)察制度來看，我們可以對(duì)其下一個(gè)初步的定義：監(jiān)察法規(guī)是指國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)為領(lǐng)導(dǎo)和管理國(guó)家各項(xiàng)監(jiān)察工作，根據(jù)憲法和法律，按照法定程序制定的與監(jiān)察事項(xiàng)有關(guān)的法律規(guī)范的總稱。

二、監(jiān)察法規(guī)的制定主體

國(guó)家制定的法律應(yīng)當(dāng)盡量科學(xué)、全面地回應(yīng)社會(huì)的總體需求，并在必要的時(shí)候及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，但為了維護(hù)法的穩(wěn)定性，不能朝令夕改，頻繁的對(duì)法律進(jìn)行修改，故法律常常落后于現(xiàn)實(shí)，存在諸多疏漏。對(duì)此，只有通過制定立法解釋、法規(guī)和司法解釋等加以釋明和彌補(bǔ)?？v觀我國(guó)《監(jiān)察法》和《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》，雖然已經(jīng)頒布且生效，但不可否認(rèn)其在立法技術(shù)上仍未臻完善。就內(nèi)容來看，二者關(guān)注的主要是與監(jiān)察有關(guān)的實(shí)體性事項(xiàng)，而對(duì)于與其它法律的銜接、規(guī)則之間的關(guān)聯(lián)和規(guī)則在具體實(shí)施過程中面臨的實(shí)際問題等卻缺少細(xì)致的規(guī)定，故制定監(jiān)察法規(guī)彌補(bǔ)《監(jiān)察法》的漏洞，完善《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》的具體規(guī)定，增強(qiáng)其可操作性乃是必然的歷史選擇。因此，在明確監(jiān)察法規(guī)的概念和制定主體的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)對(duì)其制定主體進(jìn)行深入的理論探究，弄清楚監(jiān)察法規(guī)在我國(guó)法律上的地位，如此才能使其真正成為各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)開展監(jiān)察實(shí)踐活動(dòng)的法律依據(jù)。

揆諸法理，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是監(jiān)察法規(guī)的制定主體，這不僅是由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)發(fā)布的有關(guān)法律問題的決定中明確規(guī)定的，更是由其職責(zé)所決定的。一方面，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)發(fā)布的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》第1條明確規(guī)定“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)憲法和法律，制定監(jiān)察法規(guī)”，為我國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)提供了法律依據(jù)。另一方面，我國(guó)《監(jiān)察法》第6條、第11條和第45條以及有關(guān)文件規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)有預(yù)防腐敗、監(jiān)督檢察、監(jiān)察調(diào)查和監(jiān)察處置的職責(zé)[11]。第一，預(yù)防腐敗職責(zé)?！侗O(jiān)察法》第6條規(guī)定：“國(guó)家監(jiān)察工作堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理，強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)，嚴(yán)厲懲治腐?。簧罨母?、健全法治，有效制約和監(jiān)督權(quán)力；加強(qiáng)法治教育和道德教育，弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長(zhǎng)效機(jī)制?！睋?jù)此，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)積極履行預(yù)防腐敗的職責(zé)，除了嚴(yán)格依據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定外，還可以通過制定監(jiān)察法規(guī)達(dá)到健全國(guó)家預(yù)防腐敗體系的目的。第二，監(jiān)督監(jiān)察職責(zé)?！侗O(jiān)察法》第11條規(guī)定：“監(jiān)察委員會(huì)依照本法和有關(guān)法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)。”對(duì)公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督最直接有效的方式就是國(guó)家監(jiān)督。因此，通過國(guó)家監(jiān)察委制定監(jiān)察法規(guī)將有利于構(gòu)建完善嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，減少貪污腐敗的發(fā)生。第三，監(jiān)察調(diào)查職責(zé)。全國(guó)人大常委會(huì)2017年發(fā)布的《關(guān)于在全國(guó)各地推開國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》第2條指出：“為履行上述職權(quán)，監(jiān)察委員會(huì)可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施?！痹陔S后出臺(tái)的《監(jiān)察法》中對(duì)這些調(diào)查措施又做了進(jìn)一步的擴(kuò)展和列舉。但監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員在使用這些措施時(shí)仍會(huì)遇到許多法律未予規(guī)定的問題，這就需要國(guó)家監(jiān)察委制定監(jiān)察法規(guī)對(duì)調(diào)查措施的適用作出更具體的規(guī)定。第四，監(jiān)察處置職責(zé)。《監(jiān)察法》第45條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，依法作出處置?！睘榱耸惯@一規(guī)定更具操作性，中紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)察委制定并頒布了監(jiān)察法規(guī)《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》。綜上所述，制定監(jiān)察法規(guī)是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)所在。

同時(shí)，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)還是監(jiān)察法規(guī)的唯一制定主體，其他機(jī)關(guān)和部門都無權(quán)也無責(zé)任制定監(jiān)察法規(guī)。第一，全國(guó)人大及其常委并非監(jiān)察法規(guī)的制定主體。我國(guó)《憲法》中明確規(guī)定全國(guó)人大有修改憲法、對(duì)憲法的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督以及制定和修改國(guó)家基本法律的職權(quán)，全國(guó)人大常委會(huì)有制定和修改除基本法律之外其他法律的職權(quán)以及對(duì)憲法和法律進(jìn)行解釋的權(quán)力。由于監(jiān)察法規(guī)并不屬于《憲法》中規(guī)定的狹義的法律的范疇，且全國(guó)人大常委會(huì)公布的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》中已經(jīng)明確規(guī)定國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的主體，所以，全國(guó)人大及其常委會(huì)不是監(jiān)察法規(guī)的制定主體。第二，國(guó)務(wù)院不是監(jiān)察法規(guī)的制定主體。由于國(guó)務(wù)院是國(guó)家的最高行政機(jī)關(guān)，行使的是行政權(quán)而非監(jiān)察權(quán)，所以，它只有制定和發(fā)布行政法規(guī)的權(quán)力，不能制定監(jiān)察法規(guī)。第三，高法和高檢不是監(jiān)察法規(guī)的制定主體。高法作為我國(guó)最高審判機(jī)關(guān)，僅有權(quán)對(duì)審判過程中如何具體適用法律進(jìn)行司法解釋和發(fā)布指導(dǎo)性案例；高檢作為國(guó)家最高檢察機(jī)關(guān)，僅有司法解釋權(quán)。因此，按照職權(quán)法定原則，它們都沒有制定監(jiān)察法規(guī)的權(quán)力對(duì)于監(jiān)察直接相關(guān)法律，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)若需要與司法機(jī)關(guān)聯(lián)合制定，則只得制定解釋性規(guī)范(或者規(guī)范性文件)[12]。第四，公安部也不是監(jiān)察法規(guī)的制定主體。公安部的主要職責(zé)是預(yù)防、打擊犯罪，對(duì)違法犯罪行為進(jìn)行偵查，以及維護(hù)社會(huì)治安秩序等，所以它也沒有制定監(jiān)察法規(guī)的權(quán)力。第五，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)關(guān)和部門以及地方監(jiān)察委員會(huì)也沒有權(quán)力制定監(jiān)察法規(guī)。根據(jù)《憲法》第125條規(guī)定：“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作，上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作?！彪m然各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)都有監(jiān)督、調(diào)查和處置的職權(quán)，但由于上下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，作為最高監(jiān)察機(jī)關(guān)的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作[13]，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)正是其領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的具體形式。因此，只有國(guó)家監(jiān)察委有權(quán)制定監(jiān)察法規(guī)。

雖然國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是監(jiān)察法規(guī)的唯一制定主體，但是最高法、最高檢和公安部可以受邀協(xié)助制定監(jiān)察法規(guī)。隨著檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職等職能被轉(zhuǎn)移到監(jiān)察委，有關(guān)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的調(diào)查、移送起訴等事項(xiàng)均由監(jiān)察委承擔(dān)，而目前，我國(guó)《監(jiān)察法》還不夠完善，其它法律法規(guī)也沒有處理有關(guān)問題的規(guī)定，導(dǎo)致檢察院和法院在起訴和審判過程中《監(jiān)察法》與《刑法》《刑事訴訟法》銜接不暢，甚至法條之間存在沖突且無法解決的情況時(shí)有發(fā)生。因此，最高法與最高檢協(xié)助參與監(jiān)察法規(guī)的制定，有利于細(xì)化解決法律規(guī)定模糊或是相互銜接不暢的問題，彌補(bǔ)法律存在的不足，使法律保持一致，充分發(fā)揮法律在司法實(shí)踐活動(dòng)中懲罰犯罪的功能。此外，公安部也可以在國(guó)家監(jiān)察委的邀請(qǐng)下協(xié)助制定監(jiān)察法規(guī)。雖然隨著《監(jiān)察法》的頒布，對(duì)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)被轉(zhuǎn)移到監(jiān)察機(jī)關(guān)，變?yōu)槁殑?wù)犯罪調(diào)查權(quán)，但這并不意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)不需要公安機(jī)關(guān)予以協(xié)助配合。相反，監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查過程中仍需公安機(jī)關(guān)予以協(xié)助與配合，這就需要從監(jiān)察權(quán)與警察權(quán)相互作用的制度場(chǎng)域中尋找平衡點(diǎn)，既要形成反腐倡廉之合力，又要防止監(jiān)察權(quán)之濫用[14]。而解決這一問題，目前最直接可行的方式就是國(guó)家監(jiān)察委在制定監(jiān)察法規(guī)時(shí)征求公安部的意見，邀請(qǐng)其參與相關(guān)的討論。但是，監(jiān)察法規(guī)的制定權(quán)只能屬于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)。這樣不僅有利于明確公安機(jī)關(guān)偵查權(quán)與監(jiān)察委職務(wù)違法、職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的界限，而且更有利于二者相互配合與協(xié)助。

由于我國(guó)監(jiān)察制度正處于初創(chuàng)階段，與監(jiān)察有關(guān)的法律和制度還不夠完善，因此，雖然全國(guó)人大常委會(huì)公布的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》中明確規(guī)定監(jiān)察法規(guī)由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定，但國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與高法高檢等聯(lián)合發(fā)布監(jiān)察法規(guī)在目前具有一定的必然性，現(xiàn)已經(jīng)生效的監(jiān)察法規(guī)中就有部分是由幾家聯(lián)合發(fā)布的①，但這一做法本身卻存在不合理之處，應(yīng)當(dāng)逐步杜絕，原因主要有以下兩點(diǎn)：第一，依據(jù)憲法的規(guī)定，監(jiān)察權(quán)專屬于監(jiān)察委員會(huì)，高法、高檢和公安部不享有監(jiān)察權(quán)，因此，它們不能履行監(jiān)察職責(zé)，也無權(quán)制定和發(fā)布監(jiān)察事項(xiàng)方面的法規(guī)，否則就明顯超越了它們自身的職權(quán)范圍。第二，監(jiān)察法規(guī)是具有法律效力的規(guī)范性文件，由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)獨(dú)立發(fā)布不僅更具權(quán)威性，而且也更具嚴(yán)肅性。所以，隨著我國(guó)監(jiān)察法律制度的完善，以后監(jiān)察法規(guī)都應(yīng)當(dāng)由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)單獨(dú)發(fā)布。

三、監(jiān)察法規(guī)的法律地位和效力

法律位階就是法律等級(jí)，指法律規(guī)范在法律體系中的等級(jí)地位[15]，法律地位高的法律效力自然就高，下者抵觸上者無效。雖然我國(guó)目前已經(jīng)存在五個(gè)監(jiān)察法規(guī)，它們對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)相關(guān)職責(zé)的履行發(fā)揮著重要作用，但是從法律層面來看，即使全國(guó)人大常委會(huì)公布的《關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》中明確規(guī)定“監(jiān)察法規(guī)不得與憲法和法律相抵觸”，但這樣的規(guī)定明顯缺少法理上的支撐，和其它法律規(guī)范的效力位階也沒有準(zhǔn)確的劃分。因此，為了使監(jiān)察法規(guī)能充分發(fā)揮自身特有的作用，應(yīng)當(dāng)明確其法律地位低于憲法和法律的理論依據(jù)和與其它法律規(guī)范相比效力位階的高低，使監(jiān)察法規(guī)與其它法律規(guī)范一樣，在憲法和法律的框架下發(fā)揮作用，防止有關(guān)機(jī)關(guān)在依據(jù)監(jiān)察法規(guī)行使職權(quán)時(shí)出現(xiàn)違法和越權(quán)行為，甚至出現(xiàn)違憲和違法的情況。

首先，監(jiān)察法規(guī)法律地位和效力低于憲法。第一，從權(quán)力的等級(jí)上看，制定法所擁有的正當(dāng)性、合法性依據(jù)其實(shí)就是創(chuàng)制該法律機(jī)關(guān)權(quán)力的正當(dāng)性與合法性。由于憲法由全國(guó)人大制定和修改，監(jiān)察法規(guī)由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定，全國(guó)人大的法律地位比國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)高，故憲法的法律地位和效力高于監(jiān)察法規(guī)。第二，從事項(xiàng)的包容性來看，當(dāng)前一類規(guī)范性文件已經(jīng)包含了后一類規(guī)范性法律文件所規(guī)定的事項(xiàng)，二者之間才具有上下級(jí)的位階關(guān)系。我國(guó)《憲法》第3條規(guī)定：國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?？梢?，憲法中已經(jīng)對(duì)與監(jiān)察有關(guān)的事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，而監(jiān)察法規(guī)是對(duì)憲法中已經(jīng)規(guī)定的監(jiān)察事項(xiàng)具體實(shí)施的細(xì)化，因此，憲法的法律地位和效力高于監(jiān)察法規(guī)。第三，從權(quán)力的同質(zhì)性來看，只有在性質(zhì)上屬于同一類型的權(quán)力主體之間才能比較區(qū)分是否存在上下級(jí)關(guān)系，不同質(zhì)的權(quán)力主體所制定的規(guī)范性法律文件之間不會(huì)產(chǎn)生法律位階關(guān)系。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，即憲法是全國(guó)人大制定和修改的，監(jiān)察法規(guī)是由國(guó)家監(jiān)察委制定的，因此，全國(guó)人大和國(guó)家監(jiān)察委的權(quán)力必然不具有同質(zhì)性。通過對(duì)比不難發(fā)現(xiàn)，全國(guó)人大所擁有的立法權(quán)是最綜合、最廣泛的，代表著人民的意志，其制定的憲法實(shí)際上抽象的包含了其它所有的規(guī)范性法律文件，從這個(gè)層面上看，憲法的法律地位和效力也高于監(jiān)察法規(guī)。

其次，監(jiān)察法規(guī)法律地位和效力低于法律。第一，從制定主體的權(quán)力等級(jí)來看，我國(guó)法律由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定，其中，基本法律由全國(guó)人大制定，基本法律之外的其它法律由全國(guó)人大常委會(huì)制定和修改，人大閉會(huì)期間，全國(guó)人大常委會(huì)可以對(duì)基本法律進(jìn)行補(bǔ)充和修改，但不得同該法律的基本原則相抵觸，監(jiān)察法規(guī)由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定。由于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的法律地位低于全國(guó)人大及其常委，所以監(jiān)察法規(guī)的法律地位和效力必然低于法律。第二，從事項(xiàng)的包容性看，我國(guó)法律已經(jīng)對(duì)與監(jiān)察有關(guān)的事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定，監(jiān)察法規(guī)只是對(duì)法律中已經(jīng)規(guī)定的監(jiān)察事項(xiàng)具體實(shí)施的細(xì)化，因此，法律的地位和效力比監(jiān)察法規(guī)高。第三，從憲政原理來看，立法權(quán)屬于國(guó)家的最高權(quán)力，高于監(jiān)察權(quán)，立法機(jī)關(guān)制定的法律自然成為憲法之下、眾法之上的第二位階順序的法律文件[16]。表面上看，我國(guó)立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)和監(jiān)察權(quán)“四權(quán)分立”，其實(shí)立法權(quán)的效力高于其它三種權(quán)力，所以立法機(jī)關(guān)制定的法律其地位和效力必然高于國(guó)家監(jiān)察委制定的監(jiān)察法規(guī)。

再次，監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)法律地位和效力相等。第一，從制定主體的權(quán)力等級(jí)上看，監(jiān)察法規(guī)由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定，行政法規(guī)由國(guó)務(wù)院制定，國(guó)家監(jiān)察委和國(guó)務(wù)院分別是國(guó)家最高監(jiān)察機(jī)關(guān)和最高行政機(jī)關(guān)，二者處于同一法律位階，導(dǎo)致它們各自制定的監(jiān)察法規(guī)和行政法規(guī)也就居于同等法律地位，具有相同法律效力。因此，最高國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)制定的監(jiān)察法規(guī)與最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)具有同等法律地位和效力。第二，從事項(xiàng)的包容性看，行政法規(guī)的內(nèi)容包括為執(zhí)行法律的規(guī)定需要而由國(guó)務(wù)院制定的與行政有關(guān)的事項(xiàng)和與國(guó)務(wù)院的行政管理職權(quán)有關(guān)的事項(xiàng)[17]。監(jiān)察法規(guī)是由國(guó)家監(jiān)察委制定的與監(jiān)察有關(guān)的事項(xiàng)的法律規(guī)范。二者不存在交叉或是隸屬關(guān)系。同時(shí)，二者所規(guī)定的事項(xiàng)內(nèi)容是“平行”的，監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)具有同等法律地位和效力。第三，從效力沖突的解決上看，正是因?yàn)楸O(jiān)察法規(guī)由國(guó)家監(jiān)察委制定，行政法規(guī)由國(guó)務(wù)院制定，二者的制定主體不同，調(diào)整的對(duì)象和事情不同，通常行政法規(guī)與監(jiān)察法規(guī)不會(huì)存在沖突，但如果發(fā)生沖突，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大裁決。

又次，監(jiān)察法規(guī)法律地位和效力高于部門規(guī)章。第一，從制定主體上看，部門規(guī)章由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定，監(jiān)察法規(guī)由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定，國(guó)家監(jiān)察委的法律地位比國(guó)務(wù)院各部委的法律地位高，因此，監(jiān)察法規(guī)的法律地位比部門規(guī)章高。第二，從內(nèi)容上看，部門規(guī)章是由國(guó)務(wù)院各部委根據(jù)法律和行政法規(guī)制定的規(guī)范性文件，監(jiān)察法規(guī)是由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定的規(guī)范性法律文件，二者內(nèi)容不存在交叉與重合，但部門規(guī)章與監(jiān)察法規(guī)由處于上下層級(jí)的不同權(quán)力主體制定，部門規(guī)章是行政法規(guī)的下位法，行政法規(guī)與監(jiān)察法規(guī)平行，因此，部門規(guī)章法律地位低于監(jiān)察法規(guī)。

最后，監(jiān)察法規(guī)法律地位和效力高于司法解釋。第一，從黨內(nèi)政治地位上看，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在黨內(nèi)就是中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，其與中共中央政法委員會(huì)是平級(jí)的，而高法和高檢都直接接受中共中央政法委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，故國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的負(fù)責(zé)人在黨內(nèi)的政治地位比高法和高檢的負(fù)責(zé)人地位高，通常國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)主任是由中共中央政治局常委擔(dān)任的，而高法和高檢的院長(zhǎng)和檢察長(zhǎng)通常只是由中共中央委員擔(dān)任的。由于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的政治地位高于高法和高檢，所以監(jiān)察法規(guī)的效力比司法解釋高。第二，在國(guó)家政權(quán)體系中，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的法律地位也高于高法和高檢，這一點(diǎn)從《憲法》中就能看出，在憲法的表達(dá)中，監(jiān)察機(jī)關(guān)一律是排在審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)前面的，例如，《憲法》第3條第3款規(guī)定“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”據(jù)此監(jiān)察法規(guī)的法律地位和效力應(yīng)當(dāng)比司法解釋高。

四、監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系

“如何處理好法與政治的關(guān)系，是任何一個(gè)政治體都應(yīng)認(rèn)真對(duì)待的基本問題?！盵18]在中國(guó)，黨內(nèi)法規(guī)也是中國(guó)特色法治體系的重要組成部分[19]。為了對(duì)我國(guó)監(jiān)察體制深化改革，國(guó)家將紀(jì)檢機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)合為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，將紀(jì)律檢查權(quán)和國(guó)家監(jiān)察權(quán)整合為紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)，紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)行合署辦公。在新的監(jiān)察體制下，我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅是執(zhí)政黨的機(jī)關(guān)，而且還是國(guó)家機(jī)關(guān)，這就導(dǎo)致其行使的權(quán)力兼有國(guó)家權(quán)力和執(zhí)政黨權(quán)力的兩重屬性。但監(jiān)察權(quán)從本質(zhì)上看是一項(xiàng)國(guó)家權(quán)力，故不可因紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公就忽視了二者之間的區(qū)別與界限。因此，通過對(duì)監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行分析，找出二者的區(qū)別與聯(lián)系，對(duì)于促進(jìn)它們的適用與發(fā)展具有重要意義。

（一）監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)存在區(qū)別

首先，二者屬于不同的系統(tǒng)，制定主體不同。監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)屬于不同的系統(tǒng)，前者屬于國(guó)家的，后者屬于執(zhí)政黨的。制定和執(zhí)行監(jiān)察法規(guī)屬于國(guó)家行為，而制定和執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)只是執(zhí)政黨自身內(nèi)部的行為。監(jiān)察法規(guī)由國(guó)家監(jiān)察委員制定，而黨內(nèi)法規(guī)由黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定②。其次，二者適用對(duì)象和范圍不同。監(jiān)察法規(guī)適用于所有履行公職的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員?！侗O(jiān)察法》第1條明確規(guī)定：“加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！蹦敲幢O(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何對(duì)國(guó)家工作人員進(jìn)行監(jiān)督呢，具體的實(shí)施細(xì)則如何呢？答案是均由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)予以明確。而黨內(nèi)法規(guī)只適用于黨組織和黨員，并且主要是通過劃分黨員干部行使權(quán)力的界限和對(duì)黨員干部進(jìn)行嚴(yán)格約束來保持黨員干部的先進(jìn)性[20]。換言之，黨內(nèi)法規(guī)只能調(diào)整與黨內(nèi)關(guān)系和與黨內(nèi)生活有關(guān)的事項(xiàng)，除此之外所有事項(xiàng)都不受黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整，而監(jiān)察法規(guī)調(diào)整的是所有公職人員的廉潔奉公行為。故雖然黨的紀(jì)委與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)實(shí)行合署辦公，是一套人馬，但我國(guó)監(jiān)察權(quán)依法只能由各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)以“監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員”的身份行使，且只能依據(jù)憲法、法律和監(jiān)察法規(guī)等規(guī)范性法律文件的具體規(guī)定對(duì)國(guó)家公職人員的貪污賄賂案件進(jìn)行調(diào)查，而不能以“紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)工作人員”的身份從事監(jiān)督、調(diào)查和處置等活動(dòng)，更不能直接依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)的具體規(guī)定對(duì)案件進(jìn)行處置[21]。

（二）監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)存在聯(lián)系

“黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)是黨治國(guó)理政功能的根本載體，是國(guó)家機(jī)器構(gòu)成和運(yùn)行的核心部位，是國(guó)家公共權(quán)力的集中體現(xiàn)，匯聚黨的意志、人民的愿望、國(guó)家的必由的社會(huì)主義事業(yè)能否成功推進(jìn)，根本上取決于黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)的性狀和性能?！盵22]執(zhí)政黨權(quán)力與國(guó)家權(quán)力具有一致性，紀(jì)律檢查權(quán)和國(guó)家監(jiān)察權(quán)又均屬于監(jiān)督權(quán)，同時(shí)，實(shí)際上其是“一套人馬，兩塊牌子”，故監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)之間具有一定的共通性。雖然從理論上講，黨內(nèi)法規(guī)只能調(diào)整黨內(nèi)事務(wù)，不能對(duì)與國(guó)家機(jī)構(gòu)和國(guó)家權(quán)力的設(shè)置、運(yùn)行加以干涉，但在實(shí)踐中許多對(duì)監(jiān)察權(quán)行使加以調(diào)整的規(guī)則都是以黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)的其它規(guī)范性文件的形式進(jìn)行規(guī)定的，如中共中央紀(jì)律委員會(huì)和國(guó)家監(jiān)察委聯(lián)合印發(fā)的《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》，其實(shí)已經(jīng)符合黨內(nèi)法規(guī)的要件[23]。結(jié)合已經(jīng)生效的五個(gè)監(jiān)察法規(guī)來看，由于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)同時(shí)是中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，所以監(jiān)察法規(guī)必然都是黨內(nèi)法規(guī)，但黨內(nèi)法規(guī)外延大，黨內(nèi)法規(guī)不都是監(jiān)察法規(guī)。由此可見，監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)存在互相交叉的現(xiàn)象。

而監(jiān)察體制改革后，我國(guó)的監(jiān)察體制體現(xiàn)出明顯的“紀(jì)法融合”與“紀(jì)挺法前”趨勢(shì)。一方面，“紀(jì)法融合”表現(xiàn)為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上實(shí)行“一套人馬，兩塊牌子”。兩機(jī)關(guān)不僅人員配備一致，職權(quán)行使也具有一致性。在履行監(jiān)察職責(zé)和紀(jì)律檢查職責(zé)時(shí)，二者能夠同時(shí)啟動(dòng)、同時(shí)開展。因?yàn)樾枰吣芟嗷f(xié)調(diào)配合，所以出現(xiàn)了黨組織制定的黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家監(jiān)察委制定的監(jiān)察法規(guī)之間存在“融合”現(xiàn)象。另一方面，“紀(jì)挺法前”表明監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)之間最重要的關(guān)系就是銜接和互補(bǔ)：在黨員干部的治理問題上優(yōu)先適用黨內(nèi)法規(guī)，防止國(guó)家公職人員從輕微的違紀(jì)行為演變?yōu)槁殑?wù)違法甚至嚴(yán)重職務(wù)犯罪，也就是對(duì)于具有黨員身份的國(guó)家工作人員的違紀(jì)行為，優(yōu)先適用黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行處分，對(duì)于涉及職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的才能適用有關(guān)的法律和法規(guī)。這體現(xiàn)出黨內(nèi)法規(guī)和監(jiān)察法規(guī)之間不是絕對(duì)分離的關(guān)系，而是相互配合、相互聯(lián)系，共同發(fā)揮作用。因此，二者最理想的狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是:紀(jì)委辦案受黨內(nèi)法規(guī)約束，監(jiān)委辦案受法律和監(jiān)察法規(guī)約束，兩類不同性質(zhì)的規(guī)范相互補(bǔ)充相輔相成，共同發(fā)揮“懲前毖后，治病救人”的作用，以此規(guī)范和保障紀(jì)檢監(jiān)察工作的協(xié)調(diào)開展[24]。

五、監(jiān)察法規(guī)的制定程序

程序是法治的構(gòu)成性要素。沒有程序，就沒有商談，而沒有商談，就沒有法治[25]。威廉·道格拉斯也曾說“正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別”[26]。隨著我國(guó)監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革，新出臺(tái)的監(jiān)察法規(guī)的制定程序和備案工作等都與原來的紀(jì)檢監(jiān)察法規(guī)存在很大不同，監(jiān)察法規(guī)作為我國(guó)新型法律淵源的地位確立后，雖然全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)發(fā)布的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》中已經(jīng)規(guī)定了監(jiān)察法規(guī)的制定主體、決定和公布方式、備案主體等事項(xiàng)，但依舊存在效力不足的問題，為了確保監(jiān)察法規(guī)制定的質(zhì)量，我們?nèi)杂斜匾獓?yán)明監(jiān)察法規(guī)制定的程序，從理論層面為國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)科學(xué)制定監(jiān)察法規(guī)提供借鑒。

（一）立項(xiàng)

立項(xiàng)就是將制定監(jiān)察法規(guī)的項(xiàng)目納入立法規(guī)劃或計(jì)劃，或者由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)批準(zhǔn)或者決定某一事項(xiàng)開展制定監(jiān)察法規(guī)的工作。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)有關(guān)組織機(jī)構(gòu)認(rèn)為需要制定監(jiān)察法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)向國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)，這是制定監(jiān)察法規(guī)的第一步。

為了加強(qiáng)監(jiān)察法規(guī)制定工作的計(jì)劃性，確保其有序開展，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布監(jiān)察法規(guī)的制定計(jì)劃，即對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在一定時(shí)間內(nèi)的監(jiān)察法規(guī)制定工作提出設(shè)想和安排。制定計(jì)劃需要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：其一，指導(dǎo)思想、重點(diǎn)以及預(yù)期目標(biāo)；其二，擬制定監(jiān)察法規(guī)的項(xiàng)目；其三，監(jiān)察法規(guī)的落實(shí)。這樣不僅有利于加強(qiáng)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)監(jiān)察法規(guī)制定工作的領(lǐng)導(dǎo)，保證監(jiān)察法規(guī)的制定工作有條不紊地進(jìn)行，還有利于保持監(jiān)察法規(guī)之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，防止內(nèi)容重復(fù)矛盾，提高效率。

國(guó)家監(jiān)察委制定監(jiān)察法規(guī)的計(jì)劃一般由法規(guī)室負(fù)責(zé)編制，程序主要包括：第一，制定項(xiàng)目的提出。制定項(xiàng)目一般由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)設(shè)職能部門提出。提出制定項(xiàng)目，需要在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上提出制定項(xiàng)目報(bào)告書，主要是對(duì)需要通過制定監(jiān)察法規(guī)來解決問題的必要性、我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)等對(duì)有關(guān)問題的規(guī)定、制定該監(jiān)察法規(guī)的時(shí)機(jī)是否成熟及何時(shí)出臺(tái)等問題進(jìn)行說明。第二，匯總審查。法規(guī)室對(duì)所提出的制定項(xiàng)目，從國(guó)家的法律體系和監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行的角度出發(fā)，對(duì)制定監(jiān)察法規(guī)的必要性、可行性和合理性等進(jìn)行分析和研究，在對(duì)各個(gè)層面內(nèi)容綜合平衡的基礎(chǔ)上編制項(xiàng)目計(jì)劃。第三，報(bào)請(qǐng)審批。法規(guī)室報(bào)請(qǐng)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)批準(zhǔn)，由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)制定項(xiàng)目作出決策。此外，對(duì)于在計(jì)劃之外臨時(shí)追加的項(xiàng)目，鑒于原計(jì)劃存在的局限性，為了及時(shí)應(yīng)對(duì)新情況，根據(jù)需要可追加制定新的項(xiàng)目，可以由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)主動(dòng)提出，也可以由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)設(shè)職能部門提出，報(bào)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)批準(zhǔn)。

（二）起草

起草就是擬定監(jiān)察法規(guī)條文草案和說明的活動(dòng)。監(jiān)察法規(guī)的起草，是實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的一個(gè)重要步驟，還關(guān)涉到所制定監(jiān)察法規(guī)的質(zhì)量、監(jiān)察法規(guī)的出臺(tái)進(jìn)度，是一項(xiàng)十分重要的工作。因此，監(jiān)察法規(guī)應(yīng)當(dāng)由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)起草，明確具體的起草單位。一般來說，僅關(guān)涉與監(jiān)察有關(guān)事項(xiàng)的監(jiān)察法規(guī)的起草，由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)起草；涉及幾個(gè)機(jī)關(guān)職能和綜合性、全局性的事項(xiàng)，也應(yīng)當(dāng)由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)起草，但國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)可以邀請(qǐng)其它機(jī)關(guān)參與討論，聽取合理的意見和建議。

監(jiān)察法規(guī)的起草工作一般有四個(gè)環(huán)節(jié)：第一，準(zhǔn)備工作。準(zhǔn)備工作主要包括了解制定監(jiān)察法規(guī)的目的、任務(wù)和需要解決的實(shí)際問題；了解與制定監(jiān)察法規(guī)所涉事項(xiàng)有關(guān)的現(xiàn)行法律和政策；了解要起草的監(jiān)察法規(guī)的理論研究情況和現(xiàn)實(shí)情況等，在對(duì)這些情況進(jìn)行深入了解的基礎(chǔ)上，擬定起草計(jì)劃。第二，專題研討和調(diào)研。根據(jù)已經(jīng)初步了解的情況，由研究室擬定調(diào)研提綱和專題研討。研討會(huì)既可以在起草人員內(nèi)部進(jìn)行，也可邀請(qǐng)有關(guān)的專家、學(xué)者參與討論，通過調(diào)研準(zhǔn)確把握人民群眾的意見、建議和要求，此外，對(duì)國(guó)外有關(guān)事項(xiàng)的做法進(jìn)行借鑒和參考也十分重要。第三，擬定條文并進(jìn)行起草說明。要按照合理的結(jié)構(gòu)列出監(jiān)察法規(guī)中需要規(guī)定的問題，然后運(yùn)用科學(xué)的立法技術(shù)編制草案試擬稿，并在起草人員內(nèi)部進(jìn)行討論。經(jīng)過初步的修改與完善后形成征求意見稿，征求各方面意見后再次進(jìn)行修改。對(duì)于起草過程中遇到的重大、疑難問題，還應(yīng)當(dāng)及時(shí)請(qǐng)示上級(jí)。第四，對(duì)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)單獨(dú)承擔(dān)起草任務(wù)的，由負(fù)責(zé)起草的部門首長(zhǎng)召開有關(guān)會(huì)議討論決定，對(duì)于邀請(qǐng)其它機(jī)關(guān)參與討論起草的監(jiān)察法規(guī)，則由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)討論決定后送參與討論的機(jī)關(guān)審查同意。負(fù)責(zé)起草的機(jī)關(guān)在審查討論時(shí)，承擔(dān)起草工作的主要負(fù)責(zé)人要對(duì)草案的內(nèi)容和問題等予以匯報(bào)和說明。

在監(jiān)察法規(guī)的起草過程中，要始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，從維護(hù)人民利益、懲治貪污腐敗的實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，通過座談會(huì)、論證會(huì)和聽證會(huì)等方式，廣泛聽取各方意見，為草案的順利出臺(tái)打下堅(jiān)實(shí)的法律、政策和民意基礎(chǔ)。

（三）審查

為了保證監(jiān)察法規(guī)的質(zhì)量，負(fù)責(zé)起草的機(jī)關(guān)完成起草任務(wù)后，應(yīng)當(dāng)依照一定程序報(bào)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室進(jìn)行審查。起草機(jī)關(guān)在報(bào)送審查時(shí)材料應(yīng)當(dāng)齊全，主要包括草案終審稿和相關(guān)說明、各方對(duì)草案提出的意見和建議、對(duì)草案的理論分析與實(shí)施評(píng)估等相關(guān)內(nèi)容的書面資料。

審查的程序主要包括四方面：第一，了解情況。法規(guī)室在接收到草案后，應(yīng)當(dāng)依據(jù)草案的內(nèi)容和范圍進(jìn)行分工，明確審查該草案的具體人員，這些人員必須對(duì)草案的具體情況有清楚的認(rèn)識(shí)，包括草案的起草過程、內(nèi)容、條款含義、各方對(duì)草案提出的意見和建議、現(xiàn)行法律的具體規(guī)定等，了解的途徑包括向起草部門咨詢、實(shí)際調(diào)查和收集有關(guān)資料等。第二，征求意見。負(fù)責(zé)對(duì)草案審查的人員通過向各方征求意見，能更好地了解草案的可行性與存在的問題，征求意見的方式靈活多樣，包括采取書面、口頭、電話等方式。第三，協(xié)調(diào)分歧。對(duì)于審查過程中發(fā)現(xiàn)存在較大分歧的問題，負(fù)責(zé)審查的機(jī)關(guān)應(yīng)該及時(shí)進(jìn)行協(xié)調(diào)，提出解決方案。審查機(jī)關(guān)在協(xié)調(diào)過程中，必須采用正確合理的方式。其中最重要的就是提出多種解決方案，以便于最終確定并適用最有效的方案，如果最終無法確定最優(yōu)方案，可以報(bào)請(qǐng)上級(jí)機(jī)關(guān)決斷。第四，修改草案。對(duì)草案是否違反憲法和法律、是否符合黨的路線和方針政策進(jìn)行審查，對(duì)于一些重大復(fù)雜問題應(yīng)當(dāng)進(jìn)行論證。在對(duì)這些問題進(jìn)行審查的基礎(chǔ)上修改接收到的草案，并作出審查報(bào)告。

（四）決定

國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室對(duì)監(jiān)察法規(guī)草案審查完畢后，向國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)提出審查報(bào)告和草案的修改稿，提請(qǐng)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)審議。法規(guī)室提出的審查報(bào)告應(yīng)當(dāng)對(duì)草案的主要問題進(jìn)行說明，具體包括對(duì)主要內(nèi)容的說明和對(duì)不同意見的協(xié)調(diào)處理過程與結(jié)果的說明，提醒國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)注意并作出最終決策。

監(jiān)察法規(guī)的決定程序，依照全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)發(fā)布的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》的有關(guān)規(guī)定辦理。其中第2條規(guī)定，“監(jiān)察法規(guī)由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)全體會(huì)議決定?！庇捎诒O(jiān)察法規(guī)具有創(chuàng)制性，一項(xiàng)監(jiān)察法規(guī)的頒布，往往是一項(xiàng)新的制度或措施的誕生，監(jiān)察法規(guī)在全國(guó)范圍內(nèi)有較長(zhǎng)的適用時(shí)間與空間，影響廣泛，因此，一般來說，制定監(jiān)察法規(guī)屬于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的工作中的重大問題。

一般來說，制定監(jiān)察法規(guī)是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)工作中最重要的事項(xiàng)之一，再加上監(jiān)察法規(guī)對(duì)于監(jiān)察權(quán)的行使具有重要意義，因此，監(jiān)察法規(guī)的決定不應(yīng)當(dāng)采用少數(shù)服從多數(shù)的主任負(fù)責(zé)制，而是在充分聽取各方意見和建議的基礎(chǔ)上，以全體會(huì)議的方式?jīng)Q定草案是否通過與頒布實(shí)施。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)全體會(huì)議討論通過監(jiān)察法規(guī)，沒有嚴(yán)格的次數(shù)要求，多數(shù)情況下，一次會(huì)議即可通過，但也不排除有的監(jiān)察法規(guī)要通過兩次或者兩次以上的會(huì)議談?wù)撏ㄟ^。

（五）公布

監(jiān)察法規(guī)和其它法律和行政法規(guī)的制定程序一樣，在通過后并不當(dāng)然產(chǎn)生法律效力，因?yàn)榇藭r(shí)的監(jiān)察法規(guī)還不為公眾所知悉，還不能期待它在調(diào)整社會(huì)關(guān)系、引導(dǎo)人們行為中充分發(fā)揮作用。要使新制定的監(jiān)察法規(guī)在社會(huì)上得到遵守，就必須把它公之于眾，這也是將公布作為制定監(jiān)察法規(guī)一個(gè)重要程序環(huán)節(jié)的意義所在。

雖然《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》第2條規(guī)定監(jiān)察法規(guī)由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)發(fā)布公告予以公布，但為了使這一規(guī)定更具操作性，還應(yīng)當(dāng)通過制定相應(yīng)的解釋明確規(guī)定監(jiān)察法規(guī)由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)印發(fā)公布，以條例、規(guī)定、辦法為名稱，公布的內(nèi)容通常包括監(jiān)察法規(guī)的制定機(jī)關(guān)、發(fā)布部門、發(fā)布日期和實(shí)施時(shí)間。監(jiān)察法規(guī)的公布載體主要有三種：一是監(jiān)察委的官方公報(bào)，它是正式刊登國(guó)家監(jiān)察委頒布的監(jiān)察法規(guī)的法定刊物，是標(biāo)準(zhǔn)文本，具有權(quán)威性，文本不一時(shí)以官方公報(bào)上刊登的為準(zhǔn)。以這種方式作為公布的載體缺點(diǎn)是出版周期長(zhǎng)，公眾無法及時(shí)知悉其內(nèi)容。二是全國(guó)范圍內(nèi)公開發(fā)行的報(bào)紙，由于報(bào)紙每日更新出版，傳播范圍廣，傳播迅速，所以有利于監(jiān)察法規(guī)快速被人民群眾了解。三是網(wǎng)上公布，主要是在國(guó)家監(jiān)察委的網(wǎng)站上公布。這種公布方式的優(yōu)點(diǎn)是傳播最快、影響最廣。

（六）備案與審查

《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》第3條規(guī)定，“監(jiān)察法規(guī)應(yīng)當(dāng)在公布后的三十日內(nèi)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案；全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的監(jiān)察法規(guī)?！本唧w而言，監(jiān)察法規(guī)在公布后的三十日內(nèi)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向全國(guó)人大常委會(huì)備案，由全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行審查，如果發(fā)現(xiàn)其與憲法和法律相沖突，應(yīng)當(dāng)責(zé)令國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)修改，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)不予修改的，由全國(guó)人大常委會(huì)撤銷。備案與審查是立法監(jiān)督工作的重要環(huán)節(jié)，也是全國(guó)人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的重要途徑。所謂備案即報(bào)告法定事由，存案以備考察[27]。其是全國(guó)人大常委會(huì)了解國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的基本途徑，而審查則是由全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)報(bào)備的監(jiān)察法規(guī)的合法性、合理性等作出判斷，其以備案為前提條件。因此，有效建構(gòu)監(jiān)察法規(guī)備案審查體系，從而在制度上控制其不得逾越國(guó)家立法之“雷池”[28]，將更有利于監(jiān)察法規(guī)功能的發(fā)揮。

我國(guó)《立法法》第98條規(guī)定了憲法、法律等規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)在公布后的三十天內(nèi)備案，這說明備案并不會(huì)影響文件是否生效，因?yàn)槲募怨贾掌鹨呀?jīng)開始生效，備案僅屬于事后行為，所以監(jiān)察法規(guī)公布后向全國(guó)人大常委會(huì)備案時(shí)已經(jīng)生效。而監(jiān)察法規(guī)向全國(guó)人大常委會(huì)備案后，全國(guó)人大常委會(huì)將主動(dòng)對(duì)監(jiān)察法規(guī)進(jìn)行合法性、合理性審查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)監(jiān)察法規(guī)中存在的問題，防止出現(xiàn)與憲法、法律規(guī)定相互沖突的情形，以維護(hù)法制的統(tǒng)一和穩(wěn)定。

六、結(jié)語

完備的監(jiān)察法律體系，既包括全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的監(jiān)察法律，也包括國(guó)家監(jiān)察委制定的監(jiān)察法規(guī)[29]。監(jiān)察法規(guī)是一嶄新的事務(wù)，其屬于監(jiān)察法正式淵源中的一個(gè)新類別。對(duì)監(jiān)察法規(guī)進(jìn)行深入探究，不僅能使我們對(duì)我國(guó)新監(jiān)察體制下產(chǎn)生的監(jiān)察法規(guī)有比較全面的認(rèn)識(shí)，還有助于推動(dòng)我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)揮更加積極的作用。但由于我國(guó)監(jiān)察機(jī)構(gòu)剛設(shè)立不久，而監(jiān)察體制改革推進(jìn)過于神速，相關(guān)理論準(zhǔn)備不足，出現(xiàn)個(gè)別問題在所難免，對(duì)此我們沒有必要刻意回避，而應(yīng)大膽正視和面對(duì)，并對(duì)其進(jìn)行充分的討論[30]，方可推動(dòng)相關(guān)問題的解決。在將來?xiàng)l件成熟之時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行立法修改和完善。首先，應(yīng)當(dāng)對(duì)《憲法》進(jìn)行修改，明確規(guī)定國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)憲法和法律制定監(jiān)察法規(guī)。其次，應(yīng)修改《立法法》，增設(shè)《監(jiān)察法規(guī)》一章，對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定和發(fā)布監(jiān)察法規(guī)的程序做出具體的制度安排。最后，對(duì)《監(jiān)察法》進(jìn)行修改，應(yīng)將制定和發(fā)布監(jiān)察法規(guī)明確規(guī)定為國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)。

[注釋]：

①如國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)等發(fā)布公告敦促職務(wù)犯罪案件境外在逃人員投案自首》和由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》。

②《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第2條規(guī)定：黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。