論環(huán)境公益訴訟原告主體資格之范圍與順位

牛秉儒

（上海政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)院 上海201701）

從環(huán)境公益訴訟產(chǎn)生和發(fā)展的歷程來(lái)看，環(huán)境公益訴訟的內(nèi)涵有以下幾個(gè)方面：一是環(huán)境公益訴訟目的是為了社會(huì)公共利益，不得為個(gè)體謀私利。二是環(huán)境公益訴訟是一種訴訟法律活動(dòng)，因此必須遵守一國(guó)的訴訟法律制度。三是并非任何人或任何組織都可以提起環(huán)境公益訴訟，若欲提起公益訴訟，必須首先符合本國(guó)法律規(guī)定的主體資格條件，成為訴訟上的正當(dāng)當(dāng)事人。目前對(duì)于環(huán)境公益訴訟的原告主體資格范圍，我國(guó)民訴法、環(huán)保法、海洋環(huán)境保護(hù)法和行政訴訟法作出了不同的規(guī)定，這種法律規(guī)定上的不一致引發(fā)了諸多爭(zhēng)議，也導(dǎo)致了法律適用上的混亂。本文試圖從理論和實(shí)務(wù)的角度對(duì)現(xiàn)行法的規(guī)定加以檢討。

一、環(huán)境民事公益訴訟的原告主體范圍

《民事訴訟法》第55條規(guī)定了法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、有關(guān)組織和人民檢察院有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，唯對(duì)“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”語(yǔ)焉不詳，理論和實(shí)踐上在《民事訴訟法》修訂前后一直存在著嚴(yán)重分歧。有學(xué)者籠統(tǒng)地認(rèn)為行政機(jī)關(guān)都可以提起環(huán)境公益訴訟[1](P152)；有學(xué)者認(rèn)為只有符合《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定條件的社會(huì)組織才可以成為環(huán)境公益訴訟的主體[2](P114)，這種觀點(diǎn)反而推之就是所有的行政機(jī)關(guān)均不可提起環(huán)境公益訴訟；還有學(xué)者認(rèn)為，嚴(yán)格解釋的話目前符合《民事訴訟法》第55條規(guī)定具有原告資格的“機(jī)關(guān)”大概僅有《海洋環(huán)境保護(hù)法》中的“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”（包括海洋局、海事管理部門及漁業(yè)水產(chǎn)主管部門等）”[3](P156)，汪勁先生持類似觀點(diǎn)，但沒有表明是否“僅有”之意[4](P331)。最近有學(xué)者在肯定行政機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步說明行政機(jī)關(guān)具體包括省級(jí)政府或市級(jí)政府及該兩級(jí)政府轉(zhuǎn)授權(quán)的部門或機(jī)構(gòu)、行使海洋監(jiān)督管理權(quán)的機(jī)關(guān)和實(shí)際支出了應(yīng)急處置費(fèi)用的機(jī)關(guān)[5]。另外，環(huán)境公益訴訟的原告主體資格范圍是否應(yīng)擴(kuò)展至個(gè)人，學(xué)者們也提出了不同的看法。下文的探討圍繞上述爭(zhēng)議而展開。

（一）嚴(yán)格區(qū)分生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟

2019年6月5日，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（法釋〔2019〕8號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“《若干規(guī)定（試行）》”），將政府部門以及實(shí)際支出應(yīng)急處置費(fèi)用的機(jī)關(guān)提起的訴訟界定為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，從而區(qū)別于環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟。其理論基礎(chǔ)在于，前者側(cè)重維護(hù)的是國(guó)家利益，保護(hù)的是國(guó)家的物權(quán)，而后者側(cè)重維護(hù)的是社會(huì)公共利益，保護(hù)的是公眾的環(huán)境權(quán)益。當(dāng)然，從理論層面分析，廣義上的“公益”包含了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，正如學(xué)者指出的“公益應(yīng)該有兩層含義：第一層為社會(huì)公共利益，即為社會(huì)全部或者部分成員所享有的利益；公益的第二層含義是指國(guó)家的利益”[6](P81)。在此意義上，將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟視為民事公益訴訟，并進(jìn)而認(rèn)為省級(jí)政府或市級(jí)政府及該兩級(jí)政府轉(zhuǎn)授權(quán)的部門或機(jī)構(gòu)、實(shí)際支出了應(yīng)急處置費(fèi)用的機(jī)關(guān)也是提起環(huán)境民事公益訴訟的原告，倒也未嘗不可。但既然最高司法機(jī)關(guān)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟的區(qū)分已作出有權(quán)解釋，作出了不同的制度設(shè)計(jì)，在這樣的情況下仍將二者混為一談，難免引起理論上的混亂和實(shí)踐上的困惑。

（二）海洋環(huán)境公益訴訟的唯一適格原告是海洋行政監(jiān)督管理機(jī)關(guān)

依據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款規(guī)定，海洋行政監(jiān)督管理機(jī)關(guān)有權(quán)提起海洋環(huán)境訴訟，此類訴訟究竟是普通的民事訴訟，還是海洋環(huán)境公益訴訟，存有不同看法。最高人民法院《關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》肯定了此類訴訟兼具普通民事訴訟和民事公益訴訟的性質(zhì)。筆者認(rèn)為，最高人民法院司法解釋持如上立場(chǎng)，緣于無(wú)論是理論上還是實(shí)踐上國(guó)家利益與社會(huì)公共利益的界限十分模糊，即使在立法層面，《民法通則》《合同法》《民法總則》雖然均對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益做出了分別規(guī)定，但并未界定其含義，概念上存在模糊空間?！皣?guó)家利益不僅在形式上表現(xiàn)為社會(huì)公共利益，而且也確實(shí)包含有社會(huì)公共利益的內(nèi)容。因此可以說，所謂的國(guó)家利益就是統(tǒng)治階級(jí)的利益與其支配的社會(huì)公共利益的一種混合”[7](P133)。海洋環(huán)境污染案件侵害的法益典型地同時(shí)包含了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，如果我們非要?jiǎng)澐謬?guó)家利益和社會(huì)公共利益進(jìn)而區(qū)分普通民事訴訟和民事公益訴訟，這不僅對(duì)環(huán)境保護(hù)沒有實(shí)益，反而給司法適用人為制造難題，于是最高人民法院不再糾纏于這一問題，而是從便利司法實(shí)踐操作的角度，規(guī)定其兼具普通民事訴訟和民事公益訴訟的性質(zhì)。海洋行政監(jiān)督管理機(jī)關(guān)提起的涉海訴訟，無(wú)論是代表國(guó)家利益還是代表社會(huì)公共利益，都可以歸結(jié)為“公益”并稱之為公益訴訟，同時(shí)站在維護(hù)國(guó)家所有權(quán)的角度，又可以稱之為普通民事訴訟。

基于上述海洋行政監(jiān)督管理機(jī)關(guān)提起的涉海訴訟性質(zhì)的分析，海洋行政監(jiān)督管理機(jī)關(guān)有權(quán)提起海洋環(huán)境公益訴訟應(yīng)該已不存爭(zhēng)議。進(jìn)一步提出的問題是海洋行政監(jiān)督管理機(jī)關(guān)是否為海洋環(huán)境公益訴訟的唯一適格原告，我們的結(jié)論是肯定的。從司法實(shí)踐的效果來(lái)看，因?yàn)楹Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境管理的專業(yè)性很強(qiáng)，海洋的流動(dòng)性也很大，生態(tài)環(huán)境損害的證據(jù)固定、鑒定、索賠、修復(fù)等方面的專業(yè)知識(shí)不是社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)所能掌握的，它們難以擔(dān)當(dāng)其責(zé)，因此就目前而言，將海洋環(huán)境公益訴訟的原告主體僅僅限定為行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門這一類國(guó)家機(jī)關(guān)是有其合理性的。

（三）法律沒有規(guī)定也不應(yīng)規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以提起陸上環(huán)境公益訴訟

《民事訴訟法》第55條在“機(jī)關(guān)”之前使用了“法律規(guī)定的”這一限定語(yǔ)詞，對(duì)此應(yīng)做限縮解釋。其一，基于立法機(jī)關(guān)、人民法院的性質(zhì)，將二者排除在外毋庸贅言；其二，本條已對(duì)人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟作出了專門規(guī)定，自然也應(yīng)將其排除在“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”之外；其三，行政機(jī)關(guān)限于“法律規(guī)定的”，此處的“法律”應(yīng)僅指相對(duì)于《民事訴訟法》的特別法?？v覽我國(guó)現(xiàn)行的所有環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，除《海洋環(huán)境保護(hù)法》外，其他法律均沒有規(guī)定環(huán)境保護(hù)行政部門或其他行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境民事公益訴訟的主體。因此，就陸上環(huán)境保護(hù)而言，任何行政機(jī)關(guān)均不具有提起公益訴訟的原告主體資格。筆者認(rèn)為，這并非立法者的疏漏，其立法理由分析如下：

1.環(huán)境保護(hù)行政部門作為環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，針對(duì)污染和破壞環(huán)境的行為，完全有權(quán)力也有義務(wù)通過行政處罰的方式使問題得到解決，沒有必要也不應(yīng)該通過提起公益訴訟依靠司法手段來(lái)解決。最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第26條準(zhǔn)許原告在訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)的情況下撤訴的規(guī)定表明，環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政執(zhí)法的目的指向相同，環(huán)境保護(hù)行政部門應(yīng)積極作為。如果規(guī)定環(huán)境保護(hù)行政部門有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟，反而有可能使環(huán)境保護(hù)行政部門把大量的職責(zé)范圍內(nèi)的事情推給司法機(jī)關(guān)，實(shí)有縱容行政機(jī)關(guān)不作為之嫌。行政執(zhí)法手段相對(duì)于司法途徑更具有直接性、高效性，因此在環(huán)境保護(hù)的路徑選擇上，理應(yīng)優(yōu)先選擇依靠行政強(qiáng)制手段制裁污染和破壞環(huán)境的行為，盡量減少環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)生。在保護(hù)和改善環(huán)境的目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的情況下，環(huán)境民事公益訴訟也就沒有再進(jìn)行下去的必要了。

2.《行政強(qiáng)制法》第50條對(duì)環(huán)境污染損害規(guī)定了代履行制度，第52條還規(guī)定了即時(shí)代履行制度?；谏鲜鲆?guī)定，環(huán)保部門也無(wú)需通過環(huán)境民事公益訴訟的方式對(duì)污染者起訴，直接采用行政強(qiáng)制手段即可實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)之目的。

3.當(dāng)污染或破壞已無(wú)法治理、恢復(fù)原狀且行政處罰不足以彌補(bǔ)污染和破壞環(huán)境的行為給國(guó)家、社會(huì)造成的重大損失時(shí)，環(huán)境保護(hù)行政部門代表國(guó)家為國(guó)家利益提起損害賠償之訴，其性質(zhì)屬于普通的民事訴訟，而不是公益訴訟[8](P234)。因?yàn)榇祟愒V訟是基于對(duì)民法規(guī)定的國(guó)家所有權(quán)的保護(hù)，與一般民事主體基于自身私權(quán)利受到侵害而尋求司法救濟(jì)并無(wú)二致，不同于嚴(yán)格意義上的超越個(gè)人權(quán)利基礎(chǔ)的公益訴訟。嚴(yán)格意義上的公益訴訟突破了傳統(tǒng)“訴的利益”的觀念，它不是基于個(gè)人利益受到侵害，而是以維護(hù)社會(huì)公共利益為目的，賦予與爭(zhēng)議案件無(wú)直接利害關(guān)系的特定組織或個(gè)人以正當(dāng)當(dāng)事人之主體地位。

4.“國(guó)家利益與社會(huì)利益的對(duì)立統(tǒng)一是社會(huì)主義的題中應(yīng)有之義”[9]，我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家利益與社會(huì)公共利益從根本上講是一致的，但其區(qū)別也是不容否認(rèn)的。環(huán)境民事公益訴訟的直接目的不是為了保護(hù)基于國(guó)家所有權(quán)的國(guó)家利益，而是為了保護(hù)和改善環(huán)境這種全體國(guó)民乃至全人類的社會(huì)公共利益，其實(shí)體權(quán)利基礎(chǔ)不是民法上的國(guó)家所有權(quán)。當(dāng)然，環(huán)境民事公益訴訟作為一種訴訟權(quán)利，其實(shí)體權(quán)利基礎(chǔ)究竟是什么，學(xué)界尚爭(zhēng)論不休。目前較為普遍的看法是公眾環(huán)境權(quán)益，并主張將公眾環(huán)境權(quán)益寫入民法，實(shí)現(xiàn)民法典的“綠色化”[10][11]，這牽涉到民法典體系的構(gòu)建問題。我國(guó)《民法總則》已對(duì)此作出回應(yīng)，確立綠色原則為民法的基本原則，體現(xiàn)了現(xiàn)代民法的理念，即不僅要體現(xiàn)權(quán)利本位的理念，而且要規(guī)范權(quán)利行使行為，以更好地兼顧私人權(quán)利的保護(hù)與社會(huì)公共利益的保護(hù)。

需要指出的是，司法實(shí)踐中確實(shí)存在行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的案例，“但從實(shí)際操作來(lái)看，提起環(huán)境公益訴訟的行政機(jī)關(guān)的類型偏少，絕大部分符合條件的行政機(jī)關(guān)并未成為各地方環(huán)境公益訴訟的主體”[12]。為數(shù)不多的案例，在很大程度上也反映了實(shí)務(wù)部門對(duì)行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的認(rèn)識(shí)分歧和慎重態(tài)度，不能說明行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟的正當(dāng)性和合理性。

（四）環(huán)境公益訴訟原告主體范圍不應(yīng)擴(kuò)張至公民個(gè)人

2012年《民事訴訟法》一經(jīng)修正，不少學(xué)者就表達(dá)了對(duì)沒有賦予公民公益訴訟主體資格的遺憾，顏運(yùn)秋、余彥兩位學(xué)者最早提出應(yīng)當(dāng)賦予公民公益訴訟主體資格[13]，蔡守秋先生也談到，要明確規(guī)定公眾“對(duì)污染和破壞環(huán)境，損害環(huán)境公益的行為，有檢舉、監(jiān)督和依法提起訴訟的權(quán)利（包括環(huán)境民事、環(huán)境行政和環(huán)境公益訴訟）”[14]，此后至今，就此問題的學(xué)術(shù)探討一直沒有停止過。學(xué)者的觀點(diǎn)從理論上講不是完全沒有道理，但理論不同于現(xiàn)實(shí)。2018年，全國(guó)法院共受理社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件65件，受理檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件1737件[15]，實(shí)際狀況與《民事訴訟法》規(guī)定的社會(huì)組織為主、人民檢察院作為補(bǔ)充的訴訟模式大相徑庭。環(huán)境公益訴訟的“國(guó)家化”趨向提醒我們，期望社會(huì)組織在短期內(nèi)成為發(fā)起公益訴訟的主要力量并不符合實(shí)際。進(jìn)而言之，賦予各方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及“社會(huì)組織”的公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的原告主體資格不具有現(xiàn)實(shí)性，反而可能引發(fā)“濫訴”之風(fēng)險(xiǎn)。

綜上所述，就陸上環(huán)境保護(hù)而言，有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的僅限于人民檢察院和符合《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的社會(huì)組織；就海洋環(huán)境保護(hù)而言，海洋行政監(jiān)督管理機(jī)關(guān)是提起海洋環(huán)境公益訴訟的唯一適格原告。

二、污染和破壞環(huán)境案件的起訴順位問題

（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償與環(huán)境公益訴訟的順位關(guān)系

基于《若干規(guī)定(試行)》，我們對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和民事公益訴訟分析如下：

1.政府及其授權(quán)的部門或機(jī)構(gòu)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟需要滿足的條件：（1）實(shí)質(zhì)性要件。適用《若干規(guī)定（試行）》的必須是發(fā)生于陸上的、嚴(yán)重污染環(huán)境的、對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益造成重大影響后果的案件。一般污染環(huán)境案件以及海洋環(huán)境污染案件不適用《若干規(guī)定（試行）》。（2）程序性要件。《若干規(guī)定（試行）》限定了提起的主體，規(guī)定了訴前磋商程序。司法解釋之所以規(guī)定訴前磋商程序，主要可能基于以下考慮：一是充分發(fā)揮替代性糾紛解決方式（ADR）的優(yōu)勢(shì)，此處的“磋商”，實(shí)質(zhì)即為“和解”，和解能使雙方當(dāng)事人滿意，產(chǎn)生較好的社會(huì)效果；二是政府部門參與磋商的人員與法官相比更具有專業(yè)性，實(shí)際上即使進(jìn)入訴訟程序，法院裁判的依據(jù)基本上仍然是行政機(jī)關(guān)提供的證據(jù)材料，尤其是對(duì)賠償數(shù)額的確定，法院往往直接采信行政機(jī)關(guān)下屬的環(huán)境監(jiān)測(cè)中心所做的鑒定報(bào)告，因此，如果讓案件直接進(jìn)入司法程序，不僅浪費(fèi)司法資源，還會(huì)引起被告方對(duì)司法公正性的質(zhì)疑；《若干規(guī)定(試行)》針對(duì)的污染環(huán)境案件具有后果的嚴(yán)重性、事件的突發(fā)性、區(qū)域的重點(diǎn)功能性等特點(diǎn)，需要政府及時(shí)應(yīng)對(duì)，如果讓案件直接進(jìn)入司法程序，漫長(zhǎng)的訴訟程序可能會(huì)貽誤良好的恢復(fù)時(shí)機(jī)；三是體現(xiàn)了政府應(yīng)當(dāng)積極作為的現(xiàn)代法治國(guó)精神，回應(yīng)了人民對(duì)政府的期待。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟的銜接問題。根據(jù)《若干規(guī)定（試行）》第16、17、18條，民事公益訴訟主體和政府機(jī)關(guān)可以同時(shí)提起訴訟，也可以互為補(bǔ)充起訴，對(duì)于任何一類裁判未發(fā)現(xiàn)的損害，另一類主體都可以提起新的訴訟，因?yàn)樵V訟主體、訴訟請(qǐng)求、事實(shí)與理由均不相同，故不構(gòu)成重復(fù)起訴。筆者認(rèn)為，對(duì)于第16條關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和民事公益訴訟可以同時(shí)提起的規(guī)定，有必要加以檢視。環(huán)境公益訴訟起源于20世紀(jì)70年代的美國(guó)，美國(guó)環(huán)境立法設(shè)立“公民訴訟”條文的目的在于保證聯(lián)邦和各州的行政機(jī)關(guān)積極履行其職責(zé)并補(bǔ)充其資源的不足[16]，規(guī)定了行政機(jī)關(guān)“勤勉執(zhí)法”和訴前通知制度，阻卻和限制相關(guān)公民訴訟。這些規(guī)定體現(xiàn)了環(huán)境行政治理與私人執(zhí)法平衡的理念，表明了“公民訴訟是對(duì)政府行動(dòng)的補(bǔ)充而非替代”的制度傾向，而且在一定程度上有利于防止行政機(jī)關(guān)和公民個(gè)人的重復(fù)執(zhí)行，節(jié)約司法資源。第16條規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和民事公益訴訟可以同時(shí)提起，既是對(duì)社會(huì)資源的浪費(fèi)，又有構(gòu)成重復(fù)起訴之嫌，實(shí)不足取。雖然第17條又有“先中止民事公益訴訟案件的審理”之規(guī)定，避免了浪費(fèi)的擴(kuò)大，但又沒有規(guī)定環(huán)保組織對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的介入權(quán)，客觀上限制了環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟的積極性。再進(jìn)一步分析，由于環(huán)保組織沒有介入先前案件的審理，對(duì)全案事實(shí)不了解，很難精準(zhǔn)提出有可能獲得人民法院支持的補(bǔ)充性訴訟請(qǐng)求，也無(wú)法就此發(fā)表有針對(duì)性的意見。如果人民法院判決民事公益訴訟的原告勝訴，又引發(fā)出一個(gè)新的問題，污染者對(duì)同一損害行為承擔(dān)兩次民事責(zé)任，這恐怕又違反了民事責(zé)任的一般原理。故此，取消第16條的規(guī)定，代之以環(huán)保組織對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的介入權(quán)，也許是更為合理的選擇。

3.《若干規(guī)定(試行)》還存在一個(gè)沒有解決的重大問題就是，如果政府機(jī)關(guān)根本不與造成生態(tài)環(huán)境損害者進(jìn)行磋商或在磋商未成的情況下又不提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，我們又應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)？這牽涉到兩個(gè)關(guān)系：一是行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。這個(gè)問題解決起來(lái)相對(duì)還比較簡(jiǎn)單，檢察機(jī)關(guān)可以通過檢察建議、環(huán)境行政公益訴訟、環(huán)境民事公益訴訟等多種途徑履行職責(zé)。二是行政機(jī)關(guān)與環(huán)保組織之間的關(guān)系相對(duì)較為復(fù)雜。雖然依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》確立的公眾參與原則，環(huán)保組織也有建議權(quán)或投訴權(quán)，但我國(guó)《行政訴訟法》沒有賦予環(huán)保組織提起環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)利，缺乏堅(jiān)強(qiáng)的后盾，相關(guān)法律也不見有行政機(jī)關(guān)不接受建議的懲罰機(jī)制，這種建議權(quán)難免有落空之憂。那么在這種情況下環(huán)保組織是否可以依據(jù)《民事訴訟法》直接提起環(huán)境民事公益訴訟，提起訴訟之前是否需要提前多少日告知行政機(jī)關(guān)等等，都需要我們做出通盤考慮，妥善進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。

（二）環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟的關(guān)系問題

依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，學(xué)界通說認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為提起環(huán)境行政公益訴訟的原告主體地位具有唯一性。從司法實(shí)踐來(lái)看，此種觀點(diǎn)也得到了實(shí)務(wù)部門的認(rèn)同。本文認(rèn)為，有以下問題需要探討：

1.社會(huì)團(tuán)體能否提起環(huán)境行政公益訴訟？筆者的答案是肯定的。第一，《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的“訴訟”之前并沒有“民事”二字作為限定詞，因此可解釋為既包括民事訴訟，又包括行政訴訟。第二，《環(huán)境保護(hù)法》相對(duì)于《行政訴訟法》系特別法，應(yīng)優(yōu)先適用特別法的規(guī)定。第三，《行政訴訟法》第25條并沒有關(guān)于社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟的排除性規(guī)定，因此不能邏輯性地推導(dǎo)出“正式明確檢察機(jī)關(guān)具有公益訴訟起訴人的唯一原告主體地位”[17]的結(jié)論。依據(jù)法無(wú)禁止即可為的原則，社會(huì)組織完全有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟。第四，從司法解釋和《行政訴訟法》的修訂來(lái)看，行政訴訟原告的資格范圍有擴(kuò)大的趨勢(shì)?；谶@樣一種趨勢(shì)，我們應(yīng)對(duì)行政訴訟原告的資格范圍作出擴(kuò)張解釋，將社會(huì)組織排除在環(huán)境行政訴訟原告之外顯然是不合適的。第五，賦予環(huán)保組織提起環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)利，有助于解決前文所述環(huán)保組織建議權(quán)或投訴權(quán)落空的現(xiàn)象。第六，面對(duì)數(shù)量龐大的污染環(huán)境案件，檢察機(jī)關(guān)將不堪重負(fù)，而且還有以下方面不能不引起我們的深思：（1）檢察機(jī)關(guān)是否能積極擔(dān)當(dāng)起這一職責(zé)。有學(xué)者指出，“把權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的啟動(dòng)權(quán)賦予公民以及社會(huì)團(tuán)體比賦予那些手握權(quán)力而無(wú)關(guān)自身痛癢的專門機(jī)關(guān)將更有實(shí)效”，“檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)關(guān)，本身也是可能濫用權(quán)力和懈怠職守的”[18]。尤其是我國(guó)現(xiàn)行體制下檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在人、財(cái)、物方面存在的千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的積極性、主動(dòng)性更會(huì)大打折扣。（2）自2015年7月起檢察行政公益訴訟制度兩年試點(diǎn)期間，以及學(xué)者統(tǒng)計(jì)的2018年的環(huán)境行政公益訴訟案件，檢察機(jī)關(guān)的勝訴率為100%[19]，這并不符合“兩造”相爭(zhēng)各有勝敗的訴訟規(guī)律，由此可能引起人們對(duì)司法公正性的懷疑和行政機(jī)關(guān)的抵觸情緒。（3）在人們的通常觀念中，我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)主要擔(dān)負(fù)的是刑事案件辦理過程中的監(jiān)督和控訴職能。雖然檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立了民事、行政檢察監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但在監(jiān)督方式上，民事檢察監(jiān)督主要有檢察建議和對(duì)生效裁判提起抗訴兩種途徑，行政檢察監(jiān)督應(yīng)主要通過檢察建議的方式，如果行政機(jī)關(guān)不接受檢察建議，可通過不同途徑追究行政機(jī)關(guān)直接責(zé)任人員瀆職的行政責(zé)任乃至刑事責(zé)任，還可以依據(jù)《民事訴訟法》徑行提起環(huán)境民事公益訴訟，完全沒必要舍近求遠(yuǎn)提起行政公益訴訟。

2.環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟并存的制度設(shè)計(jì)是否具有合理性

縱觀我國(guó)《行政訴訟法》的發(fā)展，與《民事訴訟法》有亦步亦趨之勢(shì)。這種評(píng)價(jià)也許過于極端，但就公益訴訟而言也確不為過。環(huán)境行政公益訴訟的制度價(jià)值或?qū)嵭绾危斜匾饕豢疾?。第一，檢察機(jī)關(guān)100%的勝訴率并沒有使環(huán)境污染案件得到最終的解決，轉(zhuǎn)而帶來(lái)的結(jié)果是行政機(jī)關(guān)對(duì)污染者實(shí)施行政處罰或提起生態(tài)損害賠償民事訴訟，就行政處罰而言，明顯出現(xiàn)了時(shí)間上的滯后。就提起民事訴訟而言，行政機(jī)關(guān)就同一污染環(huán)境行為再次向法院提起訴訟，行政機(jī)關(guān)、人民法院兩次陷入雖然側(cè)重點(diǎn)不同但實(shí)質(zhì)為同一侵害案件的審理，增加了不必要的時(shí)間、人力、物力成本，這種架床疊屋的制度設(shè)計(jì)表面上看起來(lái)增加了環(huán)境保護(hù)的多元化途徑，但在實(shí)踐中卻可能走向了其反面，從根本上并不利于環(huán)境保護(hù)。第二，2017年7月至2019年9月，檢察機(jī)關(guān)“向行政機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議182802件”，“共提起行政公益訴訟995件”[20]。這些數(shù)據(jù)說明，檢察建議是最好的路徑選擇，極少數(shù)的行政公益訴訟案件難以體現(xiàn)行政公益訴訟的制度價(jià)值。第三，由代表國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)起訴同樣代表國(guó)家的行政機(jī)關(guān)，形成公權(quán)之間的博弈和對(duì)抗，本身就是個(gè)悖論。在筆者看來(lái)，這也許不是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，反倒涉嫌對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的不適當(dāng)干預(yù)。第四，即使我們承認(rèn)兩種訴訟制度并存的合理性，但《行政訴訟法》又對(duì)原告主體資格的范圍進(jìn)行了限縮，把社會(huì)組織排除在外，這究竟是立法的進(jìn)步還是倒退令人生疑。

（三）環(huán)境民事公益訴訟原告的順位問題

《民事訴訟法》規(guī)定的順位十分明確，即法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和符合條件的社會(huì)組織優(yōu)先，人民檢察院殿后，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和符合條件的社會(huì)組織之間是平行關(guān)系。但對(duì)于這一順位規(guī)定的合理性，理論界有不同看法，主要有“公權(quán)主體優(yōu)位說”“私人主體相對(duì)優(yōu)位說”“二元序位說”[21]。本文下面的探討基于現(xiàn)行法律規(guī)定，首先將公民排除在外，其次鑒于目前“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”僅限于行使海洋監(jiān)督管理權(quán)的部門，社會(huì)組織和人民檢察院不能提起海洋環(huán)境公益訴訟，故對(duì)法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和其他兩類主體之間的關(guān)系也不做探討，另外也不包括環(huán)境行政公益訴訟，因?yàn)榘凑胀ㄕf，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定環(huán)境行政公益訴訟的唯一適格原告是人民檢察院；同時(shí)還不包括因嚴(yán)重污染環(huán)境案件提起的訴訟，此類訴訟遵照《若干規(guī)定（試行）》執(zhí)行。在此僅探討陸上一般環(huán)境污染案件中環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的順位問題。

客觀地說，對(duì)于環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)的順位安排，筆者至今仍深感困惑和糾結(jié)。因?yàn)閺膶?shí)務(wù)的角度看，無(wú)論《民事訴訟法》基于什么樣的考慮作出社會(huì)組織優(yōu)先、人民檢察院殿后的制度安排，但根據(jù)前文提供的數(shù)據(jù)，檢察機(jī)關(guān)都無(wú)可爭(zhēng)議地?fù)?dān)任了環(huán)境公益訴訟的重要角色。制度的合理性和理論觀點(diǎn)的正確性要靠實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)，以此看來(lái)，檢察機(jī)關(guān)—環(huán)保社會(huì)組織的“公權(quán)主體優(yōu)位說”更符合中國(guó)的國(guó)情。但從理論層面分析，筆者更傾向于環(huán)保組織—檢察機(jī)關(guān)的“私人主體相對(duì)優(yōu)位”說，主要理由如下：

第一，從環(huán)境公益訴訟的概念和特征角度加以分析。關(guān)于環(huán)境公益訴訟的概念，有許多不同的表述[22]，雖有如此種種不同，但有一點(diǎn)大家是有共識(shí)的，就是環(huán)境公益訴訟的公益性，即社會(huì)公共利益是公益訴訟案件的核心利益內(nèi)容。人民檢察院的性質(zhì)和職權(quán)決定了其代表的主要是國(guó)家利益，其職權(quán)仍然主要是在刑事領(lǐng)域。我們無(wú)意否認(rèn)檢察機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)公共利益的積極作用，但相對(duì)于環(huán)保組織的純公益性而言，將檢察機(jī)關(guān)置于環(huán)保組織之后還是比較恰當(dāng)?shù)摹?/p>

第二，從我國(guó)公益訴訟制度的產(chǎn)生來(lái)看，2012年之前的公益訴訟案件多由公民個(gè)人、企業(yè)或社會(huì)團(tuán)體提起，只有極個(gè)別的案件由檢察院提起[23]。因此可以說，2012年《民事訴訟法》創(chuàng)設(shè)的公益訴訟制度，更多地應(yīng)當(dāng)歸功于公民個(gè)人和民間社會(huì)團(tuán)體的推動(dòng)，也正因?yàn)槿绱耍?012年《民事訴訟法》并沒有關(guān)于人民檢察院提起公益訴訟的規(guī)定。2015年7月至2017年6月，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)期間，共辦理公益訴訟案件9053件[24]。檢察機(jī)關(guān)的后來(lái)居上促成了《民事訴訟法》2017年的修正，明確了人民檢察院提起公益訴訟的權(quán)力，并確立了環(huán)保組織—檢察機(jī)關(guān)的順位。

第三，從我國(guó)社會(huì)團(tuán)體的性質(zhì)觀察。本來(lái)意義上的社會(huì)團(tuán)體應(yīng)該屬于非政府組織，具有非政府性、非營(yíng)利性和志愿公益性，應(yīng)當(dāng)是由民間自發(fā)起來(lái)成立的。但我國(guó)的實(shí)際情況非常特殊，許多社會(huì)團(tuán)體具有半官方甚至全官方性質(zhì)，部分或完全由政府舉辦，比如與公益訴訟有關(guān)的中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)，直接由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立，原國(guó)家工商行政管理總局是該會(huì)的業(yè)務(wù)主管單位，實(shí)質(zhì)上就是政府部門的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的情況與中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)基本相同。根據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)2006年發(fā)布的《中華環(huán)保民間組織發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》[25][26]，截至2005年，我國(guó)環(huán)保組織50%由政府發(fā)起。司法實(shí)踐中，官方的環(huán)保組織實(shí)際上成為提起環(huán)境公益訴訟的主力軍，既然這些組織有類似于行政機(jī)關(guān)的官方性質(zhì)，由其提起環(huán)境公益訴訟便是其職責(zé)所在，因此將環(huán)保組織列于檢察機(jī)關(guān)之前也就不足為怪了。至于實(shí)踐中環(huán)保組織并未發(fā)揮其應(yīng)有作用，不應(yīng)該成為將其列于檢察機(jī)關(guān)之后的原因。

三、結(jié)語(yǔ)

環(huán)境公益訴訟需要由適格的原告來(lái)啟動(dòng)，因此準(zhǔn)確界定原告的主體資格范圍和順位具有前提性和基礎(chǔ)性意義。對(duì)問題的研究，重在對(duì)現(xiàn)行法律規(guī)定和司法解釋做出合理性的解讀，而不是動(dòng)輒推倒重來(lái)，唯有如此，方能滿足環(huán)境法治建設(shè)之需。同時(shí)，借鑒國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國(guó)情進(jìn)行前瞻性的思考，以期完善立法，也是本文想要達(dá)到之目的。