“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”對(duì)中歐全面投資協(xié)定的影響

王藝霖 王 蕓

（青島大學(xué)法學(xué)院 山東 青島 266071）

一、引言

歐盟是中國(guó)第一大貿(mào)易伙伴，是全球第一大投資輸出國(guó)和投資目的地，中國(guó)是歐盟的第二大貿(mào)易伙伴。中國(guó)與歐盟在貨物、服務(wù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)貿(mào)易等方面互為倚重，但投資規(guī)模卻遠(yuǎn)不及貿(mào)易規(guī)模，中歐雙方的投資關(guān)系存在很大增長(zhǎng)空間。高水平投資規(guī)則的缺位給中國(guó)和歐盟企業(yè)的雙邊跨境投資及經(jīng)營(yíng)帶來了不確定性，一定程度上限制了雙方投資往來。因此中歐全面投資協(xié)定的達(dá)成對(duì)中歐關(guān)系、國(guó)際投資規(guī)則以及中國(guó)的投資自由化都具有重要影響。

中歐全面投資協(xié)定談判涉及的問題很多，其中擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入方面的問題，是雙方談判的核心問題。全球投資領(lǐng)域?qū)膭?lì)投資和市場(chǎng)自由化的關(guān)注使得近期的對(duì)外投資保護(hù)協(xié)定中明確表現(xiàn)出盡量擴(kuò)大投資者的權(quán)利的傾向，并將對(duì)投資的通常國(guó)際法標(biāo)準(zhǔn)適用到準(zhǔn)入前階段。深受美國(guó)范本影響，“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”模式已經(jīng)被越來越多的國(guó)家所接納。我國(guó)《外商投資法》中已引入“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”模式，這表明了中方將擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入的立場(chǎng)和建立全面、高標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際投資規(guī)則的決心。

二、“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”寫入《外商投資法》

長(zhǎng)期以來，我國(guó)在外商投資準(zhǔn)入領(lǐng)域延續(xù)傳統(tǒng)的謹(jǐn)慎立法模式，以保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)和擴(kuò)大對(duì)外開放市場(chǎng)，隨著日益增長(zhǎng)的貿(mào)易投資規(guī)模和高水平投資自由化規(guī)則的缺失，其中充斥的利益沖突對(duì)我國(guó)的吸收外資產(chǎn)生了間接抑制作用。為了促進(jìn)投資準(zhǔn)入自由化，順應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)頒布實(shí)施了《外商投資法》，其中第4 條規(guī)定了“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”制度，這是我國(guó)歷史上第一次從立法層面將國(guó)民待遇原則擴(kuò)大到準(zhǔn)入階段，第一次將負(fù)面清單模式納入立法，這使我國(guó)在對(duì)外投資條約簽訂方面有了國(guó)內(nèi)法基礎(chǔ)，有利于我國(guó)在對(duì)外投資中獲得對(duì)等的更為有利的國(guó)際投資環(huán)境，對(duì)我國(guó)更好地實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略具有重要意義。

（一）準(zhǔn)入前國(guó)民待遇原則

改革開放后的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，“外資三法”共同構(gòu)筑了我國(guó)吸引外商來華投資的法律基礎(chǔ)。在“外資三法”期間，行政審批是基本手段，準(zhǔn)入后國(guó)民待遇原則和正面清單是主要原則，外國(guó)投資者享有的國(guó)民待遇原則只有在準(zhǔn)入后才能獲得。隨著投資自由化發(fā)展和美國(guó)范本的影響，準(zhǔn)入前國(guó)民待遇原則作為一種較高形式的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，該模式憑借其透明度、開放度、自由度高的優(yōu)勢(shì)，成為了投資準(zhǔn)入制度的新趨勢(shì)。外商投資一般分為準(zhǔn)入階段和經(jīng)營(yíng)階段。通常來說，準(zhǔn)入前階段涵蓋新設(shè)、并購(gòu)、擴(kuò)大等行為，這意味著外資不受某些特殊限制，在設(shè)立階段就可以享有國(guó)民企業(yè)所享有的權(quán)利，但這一權(quán)利是相對(duì)的，并不是絕對(duì)的。

我國(guó)《外商投資法》第4 條規(guī)定的“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”，是指在投資準(zhǔn)入階段給予外國(guó)投資者及其投資不低于本國(guó)投資者及其投資的待遇。這意味著國(guó)民待遇原則的適用范圍已經(jīng)由準(zhǔn)入后階段擴(kuò)大到準(zhǔn)入前階段。在之前的涉外投資協(xié)定中，我國(guó)從未接受或主張準(zhǔn)入前國(guó)民待遇原則，例如2012 年中加雙邊投資保護(hù)協(xié)定第6 條規(guī)定，國(guó)民待遇，僅指“擴(kuò)大、管理、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)營(yíng)和銷售或其他處置其領(lǐng)土內(nèi)投資方面的待遇”，而這卻與擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入的趨勢(shì)相悖。此次《外商投資法》中規(guī)定了準(zhǔn)入前國(guó)民待遇原則，將解決我國(guó)今后簽訂對(duì)外投資協(xié)定的一大爭(zhēng)議問題，符合國(guó)情發(fā)展，有利于國(guó)內(nèi)法制接軌國(guó)際先進(jìn)規(guī)則，是我國(guó)對(duì)外開放程度以及經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展到一定階段的必然選擇[1]。如今我國(guó)兼具外商投資東道國(guó)與母國(guó)的身份，更應(yīng)該關(guān)注各方利益，立足本國(guó)優(yōu)勢(shì)，放眼全球戰(zhàn)略，全面提高利用外資、管理外資的水平。

（二）負(fù)面清單模式

實(shí)踐中，由于經(jīng)濟(jì)政治等眾多因素，國(guó)民待遇原則往往難以充分實(shí)現(xiàn)，沒有一個(gè)國(guó)家會(huì)對(duì)國(guó)民待遇原則毫無保留，尤其是準(zhǔn)入階段，繼而導(dǎo)致了國(guó)民待遇的“適當(dāng)性的制約”的問題，而這種限制需要配合“正面清單”或“負(fù)面清單”加以實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)《外商投資法》借鑒了負(fù)面清單模式?！锻馍掏顿Y法》第4 條規(guī)定的“負(fù)面清單”，是指國(guó)家規(guī)定在特定領(lǐng)域?qū)ν馍掏顿Y實(shí)施的準(zhǔn)入特別管理措施。實(shí)質(zhì)在于以否定性列表的形式標(biāo)明外資禁入的領(lǐng)域[2]。第28 條對(duì)負(fù)面清單的具體含義進(jìn)行了明確：負(fù)面清單規(guī)定禁止投資的領(lǐng)域，外商投資者不得投資；負(fù)面清單規(guī)定限制的領(lǐng)域，外國(guó)投資者應(yīng)當(dāng)符合負(fù)面清單規(guī)定的條件。負(fù)面清單的范圍大小實(shí)際上就是中國(guó)在多大程度上對(duì)外資開放相關(guān)產(chǎn)業(yè)。近幾年，我國(guó)的負(fù)面清單在逐年放寬，不斷向外商釋放更加公平、透明、便利的信號(hào)。

自2013 年上海自貿(mào)區(qū)引入負(fù)面清單模式，開啟了我國(guó)外資準(zhǔn)入管理的新篇章，而后經(jīng)歷了6次修改，2020 年負(fù)面清單進(jìn)一步縮減。截至目前，我國(guó)發(fā)布的負(fù)面清單主要包括：市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單、外資全國(guó)版負(fù)面清單、自貿(mào)區(qū)版負(fù)面清單。其中市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，對(duì)禁止準(zhǔn)入事項(xiàng)，市場(chǎng)主體不得入內(nèi)；對(duì)許可準(zhǔn)入事項(xiàng)，由市場(chǎng)主體提出申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)依法依規(guī)作出是否予以準(zhǔn)入的決定；對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)，各類市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入。全國(guó)外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單由40 條減至33 條。自貿(mào)區(qū)版負(fù)面清單與2019 年相比，減少7 條。針對(duì)不同的市場(chǎng)主體，三份負(fù)面清單根據(jù)內(nèi)外資一致原則予以不同的適用。實(shí)行“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”模式的最大意義并不是在于具體開放領(lǐng)域和程度，而是表明我國(guó)政府將徹底轉(zhuǎn)變以往外商投資逐案審批的管理模式，明確樹立“法無禁止即可為”這一更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的監(jiān)管理念，使外資更加自由、公平、透明地進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，極大地激發(fā)了市場(chǎng)主體的活力。

（三）“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”的法律風(fēng)險(xiǎn)

《外商投資法》的實(shí)施并不意味著內(nèi)外資差異完全取消，這一過程中一定會(huì)遇到一些現(xiàn)實(shí)性的障礙，這成為了外商投資不能不防范的法律風(fēng)險(xiǎn)。出于特殊監(jiān)管需要，有些行政主管部門會(huì)針對(duì)某一行業(yè)的行政許可數(shù)量進(jìn)行宏觀調(diào)控，在一定程度上起到特許經(jīng)營(yíng)的作用，例如在金融市場(chǎng)領(lǐng)域，一些管制的隱形壁壘依舊存在，并非針對(duì)外商投資，而是適用于所有市場(chǎng)主體；在某些需要特殊資質(zhì)的領(lǐng)域，相關(guān)法律仍需要根據(jù)自身需求取得相應(yīng)的運(yùn)行資質(zhì)，具備相應(yīng)的運(yùn)行能力。就外商投資而言，其間仍需要面臨一些附加的不確定的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，只要外商投資行為對(duì)國(guó)家安全已經(jīng)或可能造成重大影響的，可以隨時(shí)啟動(dòng)相應(yīng)的審查程序。外資通過并購(gòu)方式或經(jīng)營(yíng)者集中的方式設(shè)立外商投資企業(yè)相關(guān)的活動(dòng)，依然受《反壟斷法》的調(diào)整；在信息報(bào)告制度的具體實(shí)施中，外資在進(jìn)入前仍需要按照要求進(jìn)行信息報(bào)告；外資安全審查制度更是將所有的投資形式列入規(guī)范行列，只要對(duì)國(guó)家安全可能產(chǎn)業(yè)影響，則可以隨時(shí)啟動(dòng)安全審查程序。

“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”模式在最大的程度上實(shí)現(xiàn)了內(nèi)外資一致，既適應(yīng)了我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，又與國(guó)際規(guī)則對(duì)接，進(jìn)一步減少了對(duì)外商投資的限制，對(duì)提高外商投資的積極性有很大的促進(jìn)作用，但其中仍蘊(yùn)涵諸多的潛在法律風(fēng)險(xiǎn)需要提前籌劃，離不開后續(xù)的配套措施的出臺(tái)。

三、中歐雙方對(duì)待“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”的立場(chǎng)及訴求

中國(guó)與歐盟各成員國(guó)（除愛爾蘭、比利時(shí)、盧森堡），分別先后簽署了國(guó)家間的雙邊投資促進(jìn)和保護(hù)協(xié)定，在歐盟成立后，歐盟與各成員國(guó)的權(quán)限劃分出現(xiàn)分歧，歐盟希望各國(guó)一個(gè)聲音對(duì)外，歐盟作為一方主體，其立場(chǎng)訴求需要中方給予充分關(guān)注，各成員國(guó)的立場(chǎng)訴求同樣不可忽視。截至2020年8 月，雙方共舉行了30 輪談判，其中涉及多項(xiàng)內(nèi)容、多方訴求，為談判帶來不小難度。

（一）歐盟立場(chǎng)及其訴求

2009 年《里斯本條約》生效后，歐盟擁有了對(duì)外商直接投資政策以及貿(mào)易政策的管轄權(quán)。歐盟委員會(huì)有權(quán)代表全體成員同第三國(guó)進(jìn)行直接投資和貿(mào)易政策的談判，作為整體與外界簽訂雙邊投資協(xié)定。歐盟早期的投資協(xié)定，多數(shù)沿襲WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》框架，采用準(zhǔn)入后國(guó)民待遇加正面清單原則。之后在2012 美國(guó)BIT 范本的影響下，轉(zhuǎn)而采用“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單”的投資準(zhǔn)入管理模式。歐盟的立場(chǎng)體現(xiàn)在2012 年以后其締結(jié)的國(guó)際投資協(xié)定中，不難猜測(cè)歐盟在之后的國(guó)際投資談判方面會(huì)延續(xù)這樣的文本慣例，對(duì)外投資協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)很難低于已達(dá)成協(xié)議構(gòu)成的底線標(biāo)準(zhǔn)。

首先是2012 年發(fā)布的《歐盟與美國(guó)關(guān)于國(guó)際投資共同原則的聯(lián)合聲明》，該聲明強(qiáng)調(diào)的“開放”和“非歧視”原則可以代表歐盟目前對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入問題的態(tài)度?！伴_放”和“非歧視”是歐盟在投資自由化訴求方面的兩項(xiàng)核心特征[3]。由于歐盟市場(chǎng)的開放程度較高，外資進(jìn)入自由，而我國(guó)的外資開放水平較低，起步晚，歐方希望中方賦予“國(guó)民待遇”實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，希望中方給予更大的市場(chǎng)準(zhǔn)入和有效的準(zhǔn)入前與準(zhǔn)入后非視待遇，希望中方減少市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘和對(duì)外資的差別待遇，減少或消除在通信、醫(yī)療衛(wèi)生、服務(wù)行業(yè)、公共交通領(lǐng)域的某些限制措施。對(duì)歐盟而言，在華歐盟企業(yè)還未享有與在歐中企對(duì)等的市場(chǎng)準(zhǔn)入和自由投資權(quán)利，而全面的投資保護(hù)框架有利于彌補(bǔ)歐盟與中國(guó)投資關(guān)系的不足，提高歐盟投資者在中國(guó)的準(zhǔn)入和待遇，擴(kuò)大歐盟在中國(guó)的投資流量。

其次是《歐盟與加拿大全面經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)定》，這是歐盟簽訂的第一份包含投資保護(hù)規(guī)則的經(jīng)貿(mào)協(xié)定，采用準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單模式。其在準(zhǔn)入階段非歧視待遇原則的基礎(chǔ)上規(guī)定了禁止締約方通過數(shù)量配額、經(jīng)濟(jì)需求測(cè)試、絕對(duì)待遇、限制外國(guó)股權(quán)比例、限制或要求投資者采取特定形式等手段限制投資。在負(fù)面清單方面，包括措施清單（列明現(xiàn)有不符措施）和行業(yè)清單（列明保留采取不符措施權(quán)利的領(lǐng)域）兩部分。在國(guó)民待遇方面，在列舉投資的生命周期時(shí)除設(shè)立、收購(gòu)、擴(kuò)大、操作、經(jīng)營(yíng)、管理、出售或處置之外，增加了維持、使用和享有三個(gè)環(huán)節(jié)，這必將成為歐盟今后簽訂對(duì)外投資的協(xié)定的范本文件。

最后，2016 年歐盟通過了《中國(guó)新戰(zhàn)略》[4]，規(guī)劃了未來5 年歐盟對(duì)華關(guān)系。2019 年3 月，歐盟通過的《中歐——戰(zhàn)略展望》，歐方認(rèn)識(shí)到中國(guó)近幾年的變化，渴望與中國(guó)建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。歐方認(rèn)為中國(guó)過去參與的國(guó)際投資協(xié)定對(duì)于市場(chǎng)準(zhǔn)入往往是給出原則性的規(guī)定，未曾就限制外資準(zhǔn)入的不符措施做出具體承諾，就中方協(xié)議草案，歐方認(rèn)為其內(nèi)容只是中國(guó)已經(jīng)在履行的國(guó)際義務(wù)，不能滿足其要求。

（二）中國(guó)立場(chǎng)及其訴求

基于《外商投資法》的頒布施行，我國(guó)在中歐談判過程中一定會(huì)主張采用“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”模式。

2018 年12 月中國(guó)政府發(fā)表了《中國(guó)對(duì)歐盟政策文件》，表明中方在新時(shí)期與歐盟合作的信息，其中包括對(duì)歐盟政策目標(biāo)，并規(guī)劃今后較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)的合作藍(lán)圖。中方表示將始終以促進(jìn)投資自由化為基礎(chǔ)，全面實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理制度，營(yíng)造穩(wěn)定、公平、透明、法治化、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境，保護(hù)外商投資合法權(quán)益，一視同仁地對(duì)待在中國(guó)境內(nèi)注冊(cè)的中歐企業(yè)。

與中國(guó)企業(yè)在歐盟市場(chǎng)享有的透明度和公平競(jìng)爭(zhēng)相比，中國(guó)赴歐投資的企業(yè)無法從中獲益，囿于歐盟自身競(jìng)爭(zhēng)力有所下降，歐盟營(yíng)商環(huán)境最突出的問題就是過度規(guī)制[5]。例如，2019 年歐盟通過了《歐盟外商投資審查框架》，擴(kuò)大了歐盟外資審查的項(xiàng)目和范圍；近幾年德國(guó)多次通過了《德國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)條例》修正案，在原有的“特殊行業(yè)審查”和“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施審查”基礎(chǔ)上，又新增了“跨行業(yè)審查”?；谶@些現(xiàn)實(shí)問題，中方在談判中，應(yīng)敦促歐方取消過度的不合理的外資審查和市場(chǎng)壁壘，制定公開、公平、透明的外資審查制度，完善審查流程，不應(yīng)以“國(guó)家安全”為名行貿(mào)易投資保護(hù)主義之實(shí)，不應(yīng)對(duì)未列入清單的投資項(xiàng)目予以審查，并給出不合理審查結(jié)果，應(yīng)給予外資企業(yè)公平參與歐盟標(biāo)準(zhǔn)制定的機(jī)會(huì)，保證中方企業(yè)順利進(jìn)入對(duì)方市場(chǎng)，并享受公平待遇。歐方應(yīng)為外資企業(yè)設(shè)立有效的溝通渠道，減少貿(mào)易保護(hù)主義的干擾，切實(shí)保護(hù)外商投資者的利益，幫助外商投資者全面了解政策信息，確保外資政策的透明性和可預(yù)測(cè)性，使外商投資者第一時(shí)間根據(jù)相關(guān)信息作出應(yīng)對(duì)之策。歐盟應(yīng)盡快厘清與其成員國(guó)之間的職權(quán)范圍，著力消除成員國(guó)之間在外資準(zhǔn)入階段不同的不合理的限制性規(guī)定，以保障中國(guó)企業(yè)在歐盟所有成員國(guó)享有公正平等的準(zhǔn)入機(jī)會(huì)。

四、中歐談判過程中面臨的挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)之策

自《外商投資法》頒布以來，歐盟對(duì)其頗有微詞。中國(guó)歐盟商會(huì)主席曾表示中美雙邊貿(mào)易談判，導(dǎo)致了《外商投資法》正常的立法進(jìn)程的被壓縮，條文中尚有很多不完善之處，一些廣義術(shù)語(yǔ)和模糊語(yǔ)言需要澄清。近些年歐盟社會(huì)動(dòng)蕩，成員國(guó)內(nèi)部問題叢生，中方投資者面臨投資受限、合規(guī)成本上升、運(yùn)營(yíng)困難等多重考驗(yàn)。面對(duì)歐盟的質(zhì)疑和歐盟投資環(huán)境的復(fù)雜，中歐雙邊談判不是一帆風(fēng)順的，中方應(yīng)盡快采取應(yīng)對(duì)措施。

（一）歐盟投資問題叢生，中方面臨巨大挑戰(zhàn)

中國(guó)貿(mào)促會(huì)研究院發(fā)布《歐盟營(yíng)商環(huán)境報(bào)告2019/2020》，受訪企業(yè)中對(duì)歐盟營(yíng)商環(huán)境持負(fù)面評(píng)價(jià)的比例已經(jīng)達(dá)到27.6%，比持正面評(píng)價(jià)的比例高出6.7 個(gè)百分點(diǎn)[6]。中國(guó)企業(yè)赴歐投資規(guī)模大幅度下滑。

歐盟內(nèi)部投資環(huán)境復(fù)雜，外資審查過度規(guī)制，赴歐投資的中國(guó)企業(yè)正面臨東道國(guó)社會(huì)內(nèi)部諸多問題的挑戰(zhàn)。英國(guó)脫歐，德國(guó)移民危機(jī)，公共債務(wù)危機(jī)，歐洲發(fā)展長(zhǎng)期停滯、失業(yè)率升至最高紀(jì)錄，內(nèi)部不同國(guó)家各為己利。歐盟對(duì)中國(guó)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)模式缺乏正確認(rèn)識(shí)，使中企融資難度大大增加，歐盟總體稅負(fù)水平較高，也大大增加了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本。2019 年3 月5 日，歐盟不顧部分成員國(guó)內(nèi)部反對(duì)，批準(zhǔn)了《歐盟外商投資審查框架》，賦予歐盟委員會(huì)參與國(guó)家安全和公共秩序?qū)彶榈臋?quán)利，歐盟對(duì)外資開放承諾高，但是有些開放措施相互矛盾，存在大量隱形壁壘。歐盟濫用“國(guó)家安全”，過度規(guī)制，外資審查過程不透明，貿(mào)易摩擦頻發(fā)，使中國(guó)赴歐投資企業(yè)遭受了事實(shí)上的不公平待遇，在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面、市場(chǎng)拓展方面、日常監(jiān)管方面有較大的負(fù)面影響，進(jìn)而導(dǎo)致歐盟營(yíng)商環(huán)境持續(xù)退步。

歐盟各成員國(guó)“分而治之”傳統(tǒng)已久，歐盟投資權(quán)能存在爭(zhēng)議，負(fù)面清單難以落實(shí)。2010 年7 月歐盟頒布《建立綜合的歐盟國(guó)際投資政策》，歐盟委員會(huì)希望擴(kuò)大歐盟專屬權(quán)能的范圍①，但未明確直接投資的定義，間接投資的權(quán)限也存在爭(zhēng)議，而歐盟各成員國(guó)卻不滿歐盟權(quán)利的擴(kuò)張，認(rèn)為歐盟僅有在《里斯本條約》的授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行投資的權(quán)能，歐盟各成員國(guó)、歐洲議會(huì)、歐洲理事會(huì)、歐盟委員會(huì)，任何一方提出反對(duì)意見，都有可能導(dǎo)致重啟談判過程甚至最終條約無法締結(jié)，增加時(shí)間成本和金錢成本。另外，歐盟有27 個(gè)成員國(guó)，歐盟的負(fù)面清單至少要列舉歐盟和成員國(guó)中央政府或聯(lián)邦兩個(gè)層面，而各國(guó)的州一級(jí)或省一級(jí)是否列入負(fù)面清單范圍，仍然尚未確定。如果中歐全面投資協(xié)定談判中對(duì)投資的定義包含證券投資，而證券投資又不是歐盟專屬權(quán)能的外國(guó)直接投資范疇，即涉及各成員方的接受與否問題。

各成員國(guó)利益難以協(xié)調(diào)，新舊協(xié)定存續(xù)效力未定。由于歐盟27 個(gè)成員國(guó)內(nèi)部投資環(huán)境各異、對(duì)市場(chǎng)開放的態(tài)度和容忍度各不相同，西歐發(fā)達(dá)國(guó)家的開放程度較高，而東歐部分國(guó)家開放程度偏低，歐盟雖作為全體歐洲成員國(guó)的代言人，卻不能決定各成員國(guó)的意見，歐盟簽訂的事項(xiàng)，成員國(guó)內(nèi)部又可能不予批準(zhǔn)，這些差異都對(duì)我國(guó)的市場(chǎng)準(zhǔn)入和條約締結(jié)進(jìn)程有現(xiàn)實(shí)直接的影響。自20世紀(jì)80 年代起，中國(guó)就陸續(xù)與歐盟成員國(guó)分別簽訂雙邊投資協(xié)定，根據(jù)歐盟1219/2012 號(hào)條例規(guī)定，這些雙邊投資協(xié)定可以繼續(xù)有效直至歐盟與第三國(guó)締結(jié)的投資條約生效為止。到底由單一的全面投資協(xié)定取代中國(guó)與歐盟成員國(guó)之間的雙邊投資協(xié)定，還是兩種協(xié)定可以并存，目前還尚不能確定。

（二）中方針對(duì)各項(xiàng)訴求與挑戰(zhàn)的應(yīng)對(duì)之策

面對(duì)歐盟的訴求以及歐洲成員國(guó)隱含的投資問題，中方應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確及時(shí)地采取相應(yīng)對(duì)策，不應(yīng)毫無保留地將歐盟方案接受為投資協(xié)定文本，而應(yīng)當(dāng)與歐方妥當(dāng)溝通并充分評(píng)估歐方訴求，及時(shí)披露自身的利益訴求，以實(shí)現(xiàn)東道國(guó)規(guī)制權(quán)與赴歐投資者母國(guó)權(quán)益的平衡。

1.面對(duì)歐盟訴求，中方應(yīng)善于溝通，充分評(píng)估

受制于自身實(shí)力的相對(duì)下降，歐盟企業(yè)對(duì)華投資的競(jìng)爭(zhēng)力有所減弱，一方面聲稱中國(guó)在投資領(lǐng)域搞所謂的“不公平競(jìng)爭(zhēng)”，要求中方讓渡更多利益；另一方面希望中方更大程度開放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，以獲取更好的投資機(jī)遇。對(duì)此，中方應(yīng)妥善回應(yīng)歐方訴求，觀望歐洲態(tài)勢(shì)，做好準(zhǔn)備避免被動(dòng)。

關(guān)于“對(duì)等開放，非歧視”的訴求。首先在充分理解“對(duì)等”“非歧視”概念的基礎(chǔ)上進(jìn)行使用。對(duì)于符合多邊對(duì)等，維護(hù)中國(guó)發(fā)展中國(guó)家地位的對(duì)等予以支持；對(duì)于違反最惠國(guó)待遇的對(duì)等限制予以反對(duì)。其次區(qū)分可以開放和尚需保護(hù)的行業(yè)細(xì)分領(lǐng)域，進(jìn)而配合談判進(jìn)程，對(duì)歐盟訴求予以有針對(duì)性的回復(fù)。2020 負(fù)面清單出臺(tái)后，我國(guó)對(duì)金融領(lǐng)域、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域等服務(wù)業(yè)重大領(lǐng)域擴(kuò)大開放，進(jìn)一步降低制造業(yè)以及農(nóng)業(yè)的準(zhǔn)入門檻，繼續(xù)在自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行開放試點(diǎn)，但是也應(yīng)關(guān)注與歐盟成員國(guó)在WTO 中GATS 的最惠國(guó)待遇的銜接問題，以及涉及國(guó)計(jì)民生行業(yè)的國(guó)際安全問題?？傊?，中國(guó)應(yīng)立足自身的對(duì)外投資大國(guó)的現(xiàn)實(shí)，從深化改革開放、促進(jìn)投資自由化的大局出發(fā)，輔助以國(guó)家安全審查、信息報(bào)告、反壟斷等制度，從實(shí)質(zhì)上做到對(duì)等開放。

另外，我國(guó)還應(yīng)注重雙方實(shí)力差異，制定我方訴求清單，靈活談判。一方面發(fā)揮駐歐使領(lǐng)館的溝通協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)發(fā)聲，建立良性互動(dòng)機(jī)制；另一方面，分析僵局矛盾點(diǎn)所在，與成員國(guó)單方進(jìn)行訴求共識(shí)的達(dá)成。充分考慮中國(guó)在國(guó)際投資中的雙重身份轉(zhuǎn)換，那些與歐盟在經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)層面水平發(fā)展嚴(yán)重不對(duì)等的國(guó)內(nèi)同類產(chǎn)業(yè)，我國(guó)應(yīng)積極爭(zhēng)取作為發(fā)展中國(guó)家應(yīng)享有的差別待遇，不必一味跟隨歐盟的步調(diào)過早開放。

2.面對(duì)歐盟問題，中方應(yīng)化解沖突，靈活應(yīng)對(duì)

針對(duì)歐盟內(nèi)部投資環(huán)境惡化的問題。第一，中歐雙方要主動(dòng)協(xié)商溝通，為投資者爭(zhēng)取更多投資紅利，獲得更多投資資訊，為投資者營(yíng)造有利投資環(huán)境。第二，企業(yè)在對(duì)外投資前，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真評(píng)估東道國(guó)當(dāng)?shù)氐母鞣N風(fēng)險(xiǎn)，其中最重要的是政治風(fēng)險(xiǎn)，通過多種方式預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)或轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，評(píng)估時(shí)可參考MIGA 等機(jī)構(gòu)的國(guó)別風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告，也可考慮與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)合資以分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)自身也要要提高管理、技術(shù)創(chuàng)新，增強(qiáng)自己的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)發(fā)生投資爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)綜合行使外交途徑、溝通協(xié)商、仲裁法律等多種方式保護(hù)自身合法權(quán)益。

針對(duì)歐盟過度外資審查的問題。第一，深入研究歐盟及其成員國(guó)外資審查制度，密切跟蹤外資審查執(zhí)法動(dòng)態(tài)，優(yōu)化對(duì)歐投資方式，靈活運(yùn)用投資策略，謹(jǐn)慎使用“戰(zhàn)略性、長(zhǎng)期性”投資，更多定位為商業(yè)化投資，社會(huì)化責(zé)任。第二，中方要敦促歐方不要隨意擴(kuò)大國(guó)家安全的使用范圍，制定范圍確定的審查清單，建立完善的信息查詢機(jī)制，增加審查程序透明度，及時(shí)向外界公布審查進(jìn)程。第三，合理分?jǐn)偨灰讓徟L(fēng)險(xiǎn)，審慎評(píng)估自身能力，謹(jǐn)慎而行，消除對(duì)方交易顧慮，提高交易準(zhǔn)確性。

針對(duì)歐盟與成員國(guó)利益沖突的問題。第一，可以借鑒中美雙邊投資談判談判，成立談判協(xié)調(diào)委員會(huì)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)各部門的利益關(guān)系，形成對(duì)外談判的一致底線。第二，中方應(yīng)當(dāng)督促歐盟向中國(guó)披露各方的立場(chǎng)。歐盟應(yīng)當(dāng)向各成員方征求意見，讓中國(guó)了解各方立場(chǎng)，以作參考。最好要求歐盟成員國(guó)和理事會(huì)同時(shí)委派授權(quán)代表處理談判事宜，歐盟成員國(guó)的談判代表隨時(shí)將各方談判的進(jìn)展情況與內(nèi)國(guó)相關(guān)部門溝通，并且代表其國(guó)家的利益、表達(dá)其國(guó)家的意見，這樣可以有效避免僅有理事會(huì)同意后的協(xié)定，由于個(gè)別成員國(guó)拒絕批準(zhǔn)，而導(dǎo)致協(xié)定談判的無法生效的情況。第三，中方可與歐盟和其成員國(guó)達(dá)成一項(xiàng)“共同遵守協(xié)議”，或者規(guī)定臨時(shí)適用條款。歐盟與成員國(guó)的矛盾可能在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間影響其締結(jié)國(guó)際投資條約的進(jìn)程，而這樣以來可以縮短談判時(shí)間，提高談判效率。

針對(duì)負(fù)面清單落實(shí)的問題。中歐可以借鑒歐加投資保護(hù)協(xié)定的有關(guān)負(fù)面清單的規(guī)定，在附件中列明負(fù)面清單的具體規(guī)定，并利用附件一附件二的形式區(qū)別負(fù)面清單的不同規(guī)定。比如在附件一中列明中國(guó)和歐盟以及其成員國(guó)談判中形成的所有不符措施，此附件對(duì)各成員國(guó)的州一級(jí)或省一級(jí)同樣有效，并具有約束效力，任何一方主體未來只會(huì)將限制與現(xiàn)在持平或放寬，并不會(huì)限制更多，成員方之間的雙邊投資協(xié)定也不得與之相違背。附件二中可以列明一些保留條款，締約方的各級(jí)政府可維持現(xiàn)有的不符措施，也可以采取新的限制性措施，此時(shí)可以通過成員方之間的BIT 進(jìn)行補(bǔ)充或協(xié)調(diào)，不受投資協(xié)定的限制。

五、總結(jié)

近年來，中歐之間的直接投資規(guī)模處于相對(duì)穩(wěn)定的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，但增長(zhǎng)速度比較慢，存在很大的增長(zhǎng)空間。根據(jù)對(duì)等原則，共贏才是中歐雙方最好的選擇。對(duì)中國(guó)來說，在不斷擴(kuò)大高水平開放的轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期，歐盟作為全球最大的外資來源國(guó)與投資目的地國(guó)，其完善的法律、先進(jìn)的技術(shù)與成熟的市場(chǎng)都具有很大的吸引力；而對(duì)歐盟來說，中國(guó)作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，兼具完整的工業(yè)體系與巨大的市場(chǎng)規(guī)模，同樣是其絕佳的選擇。高水平的中歐全面投資協(xié)定將最終推進(jìn)中歐自由貿(mào)易協(xié)定談判，并增進(jìn)雙方的政治互信，以中歐建交45 周年為契機(jī)，推動(dòng)中歐全面合作伙伴關(guān)系邁上新臺(tái)階和新高度。

注釋：

①《歐盟運(yùn)行條約》第207 條，外國(guó)直接投資屬于歐盟的專屬權(quán)能。