中國公共文化服務(wù)地方立法現(xiàn)狀與完善

王婧賢 張茂龍 何青洲

（甘肅政法大學(xué)“甘肅省依法推進(jìn)社會治理研究中心” 甘肅 蘭州 730000）

公共文化服務(wù)是以滿足人民群眾基本文化需求、實(shí)現(xiàn)和保障公民基本文化權(quán)益為目標(biāo)的公共服務(wù)，對于提高社會文明程度，提升公共文化服務(wù)水平具有重要意義。黨的十八大提出建設(shè)公共文化服務(wù)體系，公共文化服務(wù)成為全面建成小康社會的重要內(nèi)容。黨的十九屆四中全會提出，健全人民文化權(quán)益保障制度是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。黨的十九屆五中全會提出，在“十四五”規(guī)劃中要使“公共文化服務(wù)體系和文化產(chǎn)業(yè)體系更加健全”?！豆参幕?wù)保障法》為我國公共服務(wù)體系建設(shè)提供了規(guī)范基礎(chǔ)。公共文化服務(wù)地方性法規(guī)是保障人民公共文化權(quán)益的細(xì)化規(guī)定。截至2020 年11 月，全國公布12 部公共文化服務(wù)地方性法規(guī)（見表1），有5 省市將公共文化服務(wù)立法列入地方立法規(guī)劃。我國公共文化服務(wù)地方立法整體滯后且數(shù)量結(jié)構(gòu)不平衡、立法技術(shù)和立法內(nèi)容等方面存在一些亟待探討和解決的問題。

一、中國公共文化服務(wù)地方立法現(xiàn)狀

（一）立法模式現(xiàn)狀

促進(jìn)型立法模式被較多地運(yùn)用于地方公共文化服務(wù)立法之中。從地方性法規(guī)的名稱來看，貴州省、陜西省、湖北省、浙江省選擇管理型立法模式；江蘇省、廣東省選擇促進(jìn)型立法模式；天津市較為特殊，采用管理與促進(jìn)相結(jié)合的模式。從地方性法規(guī)的結(jié)構(gòu)來看，陜西省、湖北省、江蘇省的地方性法規(guī)文本之中設(shè)立“保障措施”專章；廣東省的公共文化服務(wù)促進(jìn)條例單獨(dú)設(shè)置有“激勵與保障”一章；天津市的公共文化服務(wù)保障與促進(jìn)條例將保障措施與激勵措施分開設(shè)置，分別放置在“第四章保障措施”“第五章激勵與促進(jìn)”。

（二）文本結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

表1 公共文化服務(wù)地方性法規(guī)

我國《公共文化服務(wù)保障法》全文共6 章，6109 個字。參照《公共文化服務(wù)保障法》文本結(jié)構(gòu)看，《浙江省公共文化服務(wù)保障條例》篇幅較短，僅有34 條，沒有以專章形式規(guī)定；相比之下，《廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》雖然篇幅較短，但條目數(shù)較多且分出章節(jié)，顯得結(jié)構(gòu)更為清晰。在《公共文化服務(wù)保障法》6 章的結(jié)構(gòu)設(shè)計基礎(chǔ)上，陜西、湖北、天津、江蘇均增設(shè)一章，增設(shè)內(nèi)容各不相同。陜西省將“社會力量參與”設(shè)為獨(dú)立一章，可以看出陜西對引導(dǎo)社會力量參與公共文化服務(wù)的重視；湖北將有關(guān)公共文化服務(wù)提供的內(nèi)容細(xì)分為“公共文化產(chǎn)品和活動”“公共文化服務(wù)”兩章；江蘇的章節(jié)名稱較為簡短，且將公共文化的“服務(wù)提供”相關(guān)規(guī)定置于第一章，其后是“設(shè)施建設(shè)”，增設(shè)“社會參與”一章，形成共7章的體例結(jié)構(gòu)（見表2）。

（三）規(guī)劃立法現(xiàn)狀

立法規(guī)劃和年度立法計劃是我國一項(xiàng)獨(dú)具特色的立法制度。立法規(guī)劃的制定能降低盲目性，為立法提供在法律供給與社會需要之間，尋求良性平衡的更優(yōu)條件。我國公共文化服務(wù)地方立法起步較晚，但已受到地方立法機(jī)關(guān)的重視。我國公共文化服務(wù)地方立法進(jìn)程較為緩慢，除上文提到的已立法的12 部之外，還有北京、山西、遼寧、山東、四川5 個省市將其列入立法規(guī)劃或立法計劃之中，有部分省市暫無該類立法計劃。

二、中國公共文化服務(wù)地方立法的主要內(nèi)容與不足

（一）公共文化服務(wù)地方立法的主要內(nèi)容

表2 公共文化服務(wù)地方性法規(guī)文本結(jié)構(gòu)

我國公共文化服務(wù)地方立法從設(shè)施建設(shè)、公眾參與、激勵與保障措施等多個方面對公共文化服務(wù)建設(shè)進(jìn)行規(guī)制與指引。公共文化服務(wù)保障措施是公共文化服務(wù)地方立法的主要內(nèi)容，是公共文化服務(wù)體系建設(shè)有效進(jìn)展的切實(shí)保障?！豆参幕?wù)保障法》第四章規(guī)定了對于公共文化服務(wù)的保障措施，主要包括專項(xiàng)資金管理、人才的保障責(zé)任和監(jiān)管、評價責(zé)任，政府引導(dǎo)和鼓勵社會力量參與公共文化服務(wù)的保障措施，涵蓋了第四十五條到第五十七條的內(nèi)容。涉及人、財、物以及鼓勵社會力量參與和考核評價等措施，通過保障措施來保障公共文化服務(wù)供給、公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)與管理?，F(xiàn)有地方立法文本也對保障措施作出了規(guī)定，依據(jù)現(xiàn)行有效的公共文化服務(wù)地方性法規(guī)文本，選取保障措施條款進(jìn)行分析，可以較為客觀地呈現(xiàn)目前公共文化服務(wù)地方立法所包含的主要內(nèi)容。

根據(jù)各地方公共文化服務(wù)體系建設(shè)的客觀情況，遵照上位法依據(jù)，地方立法文本中也設(shè)置有地方公共文化服務(wù)保障類措施的條款。通過對地方立法文本的梳理，將文本所涉及的保障措施予以類型化，分為經(jīng)費(fèi)保障類措施、引導(dǎo)幫扶類措施、人才保障類措施、監(jiān)督約束類措施、征詢評價類措施。分別對應(yīng)保障公共文化服務(wù)供給的專項(xiàng)資金管理規(guī)定、設(shè)施建設(shè)與管理規(guī)定、激勵公眾參與公共文化服務(wù)、專業(yè)人才培養(yǎng)機(jī)制、主管部門工作監(jiān)督考核機(jī)制和公共文化服務(wù)公眾反饋機(jī)制。經(jīng)費(fèi)保障類措施主要指的是公共文化服務(wù)的事權(quán)和支出責(zé)任劃分；引導(dǎo)扶持類措施包括扶助老少邊窮地區(qū)、免費(fèi)或者優(yōu)惠開放場館設(shè)施、引導(dǎo)社會力量合理參與公共文化服務(wù)建設(shè)、為公共文化服務(wù)設(shè)立專項(xiàng)基金等；人才保障類措施包含專業(yè)人才的吸納和培訓(xùn)、志愿服務(wù)者的招募和組織；監(jiān)督約束類措施包括對專項(xiàng)資金的使用監(jiān)督辦法、資金管理的統(tǒng)計公告制度、行政工作的監(jiān)督檢查；征詢評價類措施包括征詢反饋制度和有公眾、第三方參與的考核評價制度。

通過對現(xiàn)行有效公共文化服務(wù)地方性法規(guī)中關(guān)于保障措施條款的分類分析，可以發(fā)現(xiàn)社會力量參與公共文化服務(wù)建設(shè)是地方十分重視的領(lǐng)域；相較而言，公共文化服務(wù)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)和考核監(jiān)督機(jī)制則是需要加強(qiáng)規(guī)范的領(lǐng)域。

（二）公共文化服務(wù)地方立法的不足

據(jù)上文對于公共文化服務(wù)地方性法規(guī)的分析，可以看出，在加快文化立法的背景之下，公共文化服務(wù)地方立法受到重點(diǎn)關(guān)注，特別是在國家立法出臺之后，多地陸續(xù)開始進(jìn)行公共文化服務(wù)立法調(diào)研。但文化立法的滯后和公共文化服務(wù)地方立法的延宕、模糊的立法技術(shù)以及尚有缺漏的立法內(nèi)容，是公共文化服務(wù)地方立法存在的主要問題。

1.公共文化服務(wù)地方立法滯后且數(shù)量結(jié)構(gòu)不平衡

地方性法規(guī)是一般地方解決本地具體問題的主要的法的形式[1](P288)。從立法數(shù)量上看，公共文化服務(wù)地方性法規(guī)整體數(shù)量少且難以回應(yīng)各地人們的實(shí)際基本公共文化服務(wù)需要。就目前公共文化服務(wù)保障地方性法規(guī)數(shù)量和地方立法規(guī)劃來看，地方性法規(guī)與規(guī)范性文件數(shù)量結(jié)構(gòu)不平衡，規(guī)范性文件的數(shù)量遠(yuǎn)超地方性法規(guī)的數(shù)量。規(guī)范性文件數(shù)量有144 件，其效力低于地方性法規(guī)的效力，功能與作用相對受限。

2.立法技術(shù)待改進(jìn)

立法技術(shù)是影響立法科學(xué)化的重要因素。從公共文化服務(wù)地方立法的結(jié)構(gòu)和表現(xiàn)形式來看，立法文本名稱中“保障”與“促進(jìn)”的使用顯示出各地在立法模式選擇上的差異；立法文本對保障措施與激勵措施的編排設(shè)置方式并不統(tǒng)一，部分地方立法文本對二者的處理略顯混亂。

第一，立法模式不統(tǒng)一。全國12 件省級公共文化服務(wù)地方性法規(guī)采用了兩種不同的立法模式：促進(jìn)型立法模式和管理型立法模式。二者并非完全對立，“管理型立法”中有促進(jìn)的因素；“促進(jìn)型立法”中也包含著管理的色彩，只是管理型立法中管理的色彩明顯，促進(jìn)因素退居次要，反之亦然[2]。倡導(dǎo)性規(guī)范是促進(jìn)型立法的主要表現(xiàn)，相對而言，管理型立法中義務(wù)性規(guī)范更多。僅從地方立法文本名稱來看，江蘇省、廣東省制定的公共文化服務(wù)條例均采用的是促進(jìn)型立法模式；天津市采用管理型與促進(jìn)型相結(jié)合的方式，陜西省則是管理型立法。從保障措施內(nèi)容的結(jié)構(gòu)設(shè)置來看，選用管理型立法模式的地方立法中，廣東省出現(xiàn)倡導(dǎo)性規(guī)范占多數(shù)，義務(wù)性規(guī)范占少數(shù)的情況，與管理型立法側(cè)重政府管理責(zé)任的特點(diǎn)并不相符。再如，《江蘇省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》名稱雖體現(xiàn)的是促進(jìn)型立法名稱特點(diǎn)，但第五章“保障措施”幾乎沒有倡導(dǎo)性規(guī)范?！短旖蚴泄参幕?wù)保障與促進(jìn)條例》的設(shè)置方法比較特殊，將“保障措施”、“激勵與促進(jìn)”設(shè)置為兩章，將義務(wù)性規(guī)范收歸在第四章“保障措施”下，將倡導(dǎo)性規(guī)范羅列于第五章“激勵與促進(jìn)”，且倡導(dǎo)性規(guī)范數(shù)量多于義務(wù)性規(guī)范數(shù)量。

第二，地方性法規(guī)的體例結(jié)構(gòu)編排不科學(xué)。立法文本的體例結(jié)構(gòu)一般分為總則、分則和附則。地方立法是對國家法律、行政法規(guī)的具化，對上位法有著補(bǔ)充的作用。上位法已經(jīng)進(jìn)行原則性規(guī)定的方面，地方立法應(yīng)當(dāng)盡量減少原則性規(guī)定，強(qiáng)化具有實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，并力求簡明適用?，F(xiàn)行有效的公共文化服務(wù)地方立法文本中，省級地方性法規(guī)《浙江省公共文化服務(wù)保障條例》（4903 字）未進(jìn)行分章設(shè)置，其它地方立法文本采用了分章設(shè)置的體例結(jié)構(gòu)（見表2）。在整體篇幅相當(dāng)?shù)那闆r下，《浙江省公共文化服務(wù)保障條例》（4903 字）沒有劃分章節(jié)，《廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》（4007 字）將文本內(nèi)容分為6 章?？梢?，在整體篇幅相差不大的情況下，地方立法文本的結(jié)構(gòu)設(shè)置存在著差異化現(xiàn)象。

3.立法內(nèi)容待完善

公共文化服務(wù)保障措施是公共文化服務(wù)地方立法的主要內(nèi)容，不同類型的保障措施亦對應(yīng)著立法文本整體篇章編排。保障措施內(nèi)容的缺失，易造成立法文本體例編排的粗漏，而地方立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)的地方特色亦不明顯，同質(zhì)化現(xiàn)象較重，不利于因地制宜地推進(jìn)公共文化服務(wù)建設(shè)。

第一，保障內(nèi)容較粗疏。保障措施是公共文化服務(wù)有序開展的重要基石，《公共文化服務(wù)保障法》以專章形式規(guī)定保障措施的內(nèi)容，足以顯示保障措施的重要地位。地方立法精細(xì)化程度不高，存在著“小法抄大法”的現(xiàn)象，文本的公共文化服務(wù)保障內(nèi)容條目大多依照國家法律的規(guī)定設(shè)置，仍然是原則性的規(guī)定較多，具體細(xì)化可操作的規(guī)定較少。以公共文化服務(wù)的專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)為例，現(xiàn)有的保障措施和激勵措施的內(nèi)容里均有涉及，但僅有廣東省對加強(qiáng)公共文化服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)的方式做出了三項(xiàng)具體的規(guī)定，包括培養(yǎng)方式、交流鍛煉、培訓(xùn)合作三方面，《天津市公共文化服務(wù)促進(jìn)與保障條例》對于此的規(guī)定比較籠統(tǒng)，并未對引進(jìn)、培訓(xùn)和激勵機(jī)制做出具體的要求。

第二，地方特色不明顯。地方立法的“特色”是指該地方立法在分配管理資源的方向和力度上形成了某種區(qū)域特點(diǎn)[3](P2)。公共文化服務(wù)地方性法規(guī)僅有陜西省、天津市、廣東省三地的地方性法規(guī)體現(xiàn)出為數(shù)不多的特色立法。陜西省依托省內(nèi)豐富的歷史文化遺產(chǎn)資源，將傳承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化融入公共文化服務(wù)，規(guī)定政府依據(jù)文化遺產(chǎn)名錄，創(chuàng)建富有地方特色的文化產(chǎn)品，例如發(fā)展、推廣秦腔、泥塑與腰鼓等地方優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。天津市與廣東省的地方立法特色體現(xiàn)在重視區(qū)域合作，推動文化資源整合共享方面。

三、中國公共文化服務(wù)地方立法的完善路徑

（一）加快公共文化服務(wù)地方立法進(jìn)程

第一，加快公共文化服務(wù)地方性法規(guī)制定進(jìn)程。公共文化服務(wù)所承載的“文化軟實(shí)力”，是一項(xiàng)長遠(yuǎn)的公益事業(yè)，但地方政府保障公共文化服務(wù)動力嚴(yán)重不足，應(yīng)以立法的手段為公共文化服務(wù)建設(shè)提供剛性保障[4]。要加快公共文化服務(wù)地方立法的進(jìn)程，將現(xiàn)有關(guān)于公共文化服務(wù)的政策、行政手段上升為法律法規(guī)。

第二，優(yōu)化公共文化服務(wù)地方性法規(guī)與規(guī)范性文件數(shù)量結(jié)構(gòu)。目前公共文化服務(wù)地方政策性文件數(shù)量畸高于地方性法規(guī)的數(shù)量，數(shù)量結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“頭重腳輕”的態(tài)勢，應(yīng)加快制定公共文化服務(wù)地方性法規(guī)，并加大地方性法規(guī)的適用力度，減少規(guī)范性文件的數(shù)量。

（二）改進(jìn)立法技術(shù)

第一，“促進(jìn)型”立法模式為優(yōu)選。公共文化服務(wù)地方立法模式選擇是其突出問題。公共文化服務(wù)是公共服務(wù)的重要組成部分，是服務(wù)型政府的基本要求[5]，需要政府積極引導(dǎo)扶持，也更需要社會力量的參與[6]，因此公共文化服務(wù)保障采取“促進(jìn)型”立法模式為優(yōu)選。

第二，優(yōu)化體例結(jié)構(gòu)。已出臺的公共文化服務(wù)保障地方性法規(guī)存在著“促進(jìn)型”立法和“管理型”立法兩種立法模式?！按龠M(jìn)型”的“公共文化服務(wù)促進(jìn)條例”中或多或少包含著管理性規(guī)定，管理性的“公共文化服務(wù)保障條例”中也有著激勵性質(zhì)的倡導(dǎo)性規(guī)范存在，這兩種模式在保障措施條款中混合出現(xiàn)，缺少條理清晰的排列?！短旖蚴泄参幕?wù)保障與促進(jìn)條例》將保障性規(guī)范和激勵性規(guī)范區(qū)分設(shè)置為第四章“保障措施”和第五章“激勵與促進(jìn)”的做法值得立法者關(guān)注?！氨Ｕ洗胧毕聝H設(shè)置義務(wù)性規(guī)范，而倡導(dǎo)性規(guī)范全數(shù)歸于“激勵與促進(jìn)”一章，這樣的條文排列方式直觀地將兩種模式區(qū)分開來，增強(qiáng)立法文本可讀性的同時，也使立法文本內(nèi)部更加協(xié)調(diào)和科學(xué)。

（三）完善立法內(nèi)容

第一，完善保障措施內(nèi)容。完善公共文化保障措施的內(nèi)容，對上位法所規(guī)定的保障措施依據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況予以側(cè)重和細(xì)化。尤其重視人、財、物的保障配備，在主要關(guān)注經(jīng)費(fèi)保障措施、專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)、社會力量參與公共文化服務(wù)供給這三個重要方面之外，還不能忽視對于文化行政管理部門公共文化服務(wù)工作的考核監(jiān)督，包括績效考評、引入第三方的考核評價制度、資金審計制度等，以及公共文化服務(wù)需求反饋?zhàn)稍儥C(jī)制。

第二，立法體現(xiàn)地方特色。地方立法的“有特色”是為解決是為解決地方的特殊問題。針對性強(qiáng)的地方立法能夠使當(dāng)?shù)氐母母锱c發(fā)展獲得專門的法律保障，較強(qiáng)的可操作性為地方立法落到實(shí)處提供保證[7](P98)。若失掉特色，地方立法會出現(xiàn)對上位法的重復(fù)，對解決地方實(shí)際問題沒有明顯效果。公共文化服務(wù)不僅只是公共文化設(shè)施的建設(shè)與管理，重要的是突顯文化的內(nèi)容與其所承載的精神文明，建設(shè)文化場館等公共文化實(shí)施僅僅充當(dāng)著公共文化服務(wù)的載體，如何使公共文化服務(wù)與地域特色相呼應(yīng)，如何滿足特殊群體的公共文化需求應(yīng)是立法機(jī)關(guān)需要重點(diǎn)關(guān)切的內(nèi)容。如陜西省公共文化服務(wù)地方性法規(guī)中對于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)“秦腔”“腰鼓”的普及推廣，將公共文化服務(wù)項(xiàng)目內(nèi)容與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄項(xiàng)目相結(jié)合，充分吸收中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化養(yǎng)分，陜西省公共文化服務(wù)地方立法的特色。