我國行政法院設立的可行性分析

劉 東

(甘肅政法大學 法學院,甘肅 蘭州 730070)

一、我國行政訴訟制度的現(xiàn)狀

2017年《行政訴訟法》進行了修改,但是,改革的力度稍弱,且改革針對行政訴訟案件的解決作用不甚明顯。在實踐中,行政訴訟仍存在公權(quán)力干涉過多、法院缺乏獨立性、案件“執(zhí)行難”、法官專業(yè)素質(zhì)有待提高等問題。

(一)訴訟過程中公權(quán)力干涉過多

首先,我國法院的財政支出由同級政府財政負擔,法院財政受同級政府限制,在訴訟過程中很難保證公正審理、獨立審判。雖然，我國司法體制改革確定了由省級財政統(tǒng)籌地方三級法院財政保障的政策，但是據(jù)了解尚未得到真正落實。在審理案件的過程中,法官不僅受到外部公權(quán)力的影響,也有來自法院內(nèi)部系統(tǒng)的壓力,這就使得法官在審理案件時難以保持中立地位,以致原告的利益得不到有效保障。其次,地方保護主義還未完全消除,法院為了減小行政訴訟案件所造成的影響,維護政府公信力,往往會做出相對不損害政府形象的判決,這樣的判決實際上已經(jīng)在一定程度上損害了原告的合法利益,并且在不公正的裁決做出后法院自身的權(quán)威也受到了質(zhì)疑。再者,當行政訴訟案件進入執(zhí)行階段時,又會出現(xiàn)“執(zhí)行難”的問題,行政訴訟案件究竟怎樣執(zhí)行?又該如何執(zhí)行?關于此類問題目前尚未得出明確統(tǒng)一的結(jié)論。盡管根據(jù)最高人民法院發(fā)布的報告可以得知:目前“執(zhí)行難”已經(jīng)基本解決。但必須明確的是,報告中所述的“執(zhí)行難”問題針對的絕大多數(shù)案件都是民事案件,現(xiàn)實情況下真正進入執(zhí)行程序的行政訴訟案件數(shù)量較少,并且由于司法缺乏獨立等原因,此類案件很難得到執(zhí)行。

(二)行政相對人受到公權(quán)力和法院的雙重壓力

中國自古以來就有官本位的思想,公民對公權(quán)力本身就有著天然的懼怕之情。在實踐中,“民告官”往往需要克服極大的現(xiàn)實阻礙。法院由于受到行政權(quán)力的干涉,往往會勸告行政相對人撤訴,進行私下調(diào)解,甚至哄騙行政相對人撤訴,導致行政訴訟案件的撤訴率相對其他類型的案件偏高,從而使得進入審判階段的行政訴訟案件數(shù)量較為稀少。就行政相對人而言,他們提起行政訴訟的意識比較淡薄,很多相對人由于不清楚訴訟流程,出于避免麻煩等的考量,最終選擇不了了之。

(三)訴訟過程中缺少專業(yè)性的法官

行政訴訟涉及的領域往往較為專業(yè),新興的一些領域,比如近幾年十分普遍的環(huán)保、食品安全等領域中的案件也對法官的專業(yè)知識廣度提出了新的要求。但對于這類新型案件,法官的知識儲備不足,在訴訟過程中往往會依據(jù)自身的判案經(jīng)驗進行裁決,很難從專業(yè)的角度做出最合理的判決。此外,由于員額法官人數(shù)少、工作強度高、辦案壓力大等原因,法官很難做到針對每個案件都咨詢相關的專業(yè)技術(shù)人員,所以判案的嚴謹公正性值得探究。

二、我國行政法院設立的憲法依據(jù)

(一)依法治國的需要

《憲法》第五條第一款規(guī)定“中華人民共和國實行依法治國,建設社會主義法治國家”。設置獨立于普通訴訟體系的行政法院,不僅能夠提高行政審判的獨立性,更能在制度設計層面上體現(xiàn)憲法、法律的權(quán)威。行政法院的設立是對行政訴訟制度的補充和完善,一定程度上能夠解決現(xiàn)行行政訴訟存在的一些問題,完全符合《憲法》中規(guī)定的建設社會主義法治國家的現(xiàn)實要求。依法治國歸根到底是依憲治國,根據(jù)《憲法》的原則和理念,與時俱進,將法律法規(guī)進一步細化實施,在憲法和法律的框架下進行合理的改革,合理借鑒域外的制度經(jīng)驗,對現(xiàn)行行政制度進行完善和補充。

(二)專門法院能更好地發(fā)揮作用

《憲法》第一百二十九條第一款規(guī)定“中華人民共和國設立最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院”。制定憲法之初,立法者就預料到隨著社會的不斷發(fā)展會出現(xiàn)針對專門領域的法院,我國《憲法》沒有對設立何種專門人民法院進行完全列舉,而是用了一個“等”字加以概括,為行政法院的合憲性提供了根據(jù),例如:中國已經(jīng)成立了專門的知識產(chǎn)權(quán)法院,這是對“等”字的現(xiàn)實解釋。目前專門人民法院除了知識產(chǎn)權(quán)法院之外,還有軍事法院、海事法院、鐵路法院、森林法院、農(nóng)墾法院、石油法院等,因此現(xiàn)行《憲法》的規(guī)定已經(jīng)為設立專門行政法院提供了充分的法律依據(jù)。[1]行政法院的設立主要是為了司法權(quán)的獨立行使,減少公權(quán)力的干涉和影響,不存在超越目前憲法和法律而重新設立新的行政訴訟制度的情況。行政法院的設立有著明確的法律依據(jù),雖然其設立的設想可能是借鑒外國行政法院的運行模式,但是在當今中國,行政法院的設立有現(xiàn)實基礎和法律基礎,符合中國特色社會主義法治體系的制度改革。

(三)有利于獨立行使審判權(quán)

《憲法》第一百三十一條規(guī)定“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán),不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。不管是從制度設計本身,還是現(xiàn)實實施的情況來看,因為牽涉到政府機關自身的利益,當前的行政訴訟制度在實施的過程中難免存在公權(quán)力介入的情況,政府部門對行政訴訟的干涉力度較強。在現(xiàn)行司法體制下,行政訴訟案件的審理僅依靠設立于普通法院系統(tǒng)內(nèi)部的行政審判庭來履行行政審判職能,并沒有形成獨立于普通法院系統(tǒng)之外的行政法院對行政訴訟案件進行司法審判的行政法院系統(tǒng),[2]這與《憲法》中所提及到的人民法院司法獨立的初衷有著很大的現(xiàn)實脫節(jié),因而將行政法院獨立設置有其現(xiàn)實必要性。

法院本身象征公平正義,如果在公民的心中司法與行政掛鉤,不僅法院會失去在公民心中的威望,政府自身的威信也一定會降低,而公民對政府、法院的不信任也會牽涉到國家的穩(wěn)定發(fā)展。但需要強調(diào)的是,我國司法權(quán)的獨立行使,不是在三權(quán)分立體制下的獨立,而是基于我國憲法所提出的審判獨立,是基于司法公平的原則而提出的司法獨立。相較于民事訴訟、刑事訴訟而言,行政訴訟更加需要獨立地位,因為我國的行政機關在面對司法機關甚至立法機關時尤為強勢。鑒于此,在我國設立行政法院意味著設置了一個足以應對強勢行政機關的責任機構(gòu),從制度上構(gòu)建了一個法院制約行政機關的法律保障體系,在體制上設置了一個維持各方面平衡的切入點,而不是行政機關一家獨大,從而現(xiàn)實地解決了行政審判工作所面臨的困境與問題,且更加充分地實現(xiàn)了司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的目的。[3]

筆者構(gòu)想的行政法院實行模式,是在最高院下掛靠一個最高行政法院,作為其下屬的一個分支機構(gòu),專門負責最后行政訴訟案件的審理。在地方,根據(jù)不同地域的經(jīng)濟、人口、案件數(shù)量等現(xiàn)實情況,設立兩級到三級不等的行政法院,與此同時,可以突破地域限制,跨省、市設置區(qū)域法院。例如,針對經(jīng)濟較為發(fā)達的華東地區(qū),如蘇州、南京、杭州等市及下轄的區(qū)設立兩級行政法院,分為一審和上訴法院,在華東地區(qū)的中心上海,可以設置一個負責華東地區(qū)重大案件跨省的行政法院。而針對案件數(shù)量相對較少的西北地區(qū),可以在地方設置兩級法院,避免司法資源的浪費,做到資源的合理分配。行政法院的財政支出來自國家的直接撥款,不再依賴于政府財政,且人事選用方面突破傳統(tǒng)的地域限制,放寬對法官地域的要求,注重法官才能的考察。行政法院設置的標準均是現(xiàn)實因素,不存在所謂的地域?qū)用娴钠缫晢栴}。

三、我國行政法院設立的現(xiàn)實合理性

(一)有利于司法的獨立性

行政法院作為專門法院,不論是在財政還是人事上都與政府的牽連性進一步降低,司法獨立性得到提高。在審理案件過程中,不管是在立案階段還是審理執(zhí)行階段,行政法院專門負責,環(huán)節(jié)互相緊扣,減少了公權(quán)力介入的可能性。與此同時,因為是跨省、市而設立的法院,地方保護主義的傾向性降低,一定程度上避免了地方政府與法院利用職權(quán)互相行使便利情況的發(fā)生,進一步保證了法院在判案過程中的獨立性。

(二)有利于培養(yǎng)專業(yè)化法官

前文提到目前行政訴訟的發(fā)展趨勢是逐漸專業(yè)化,因而此類案件對法官自身的知識層次提出了更高的要求,法官不僅要掌握法律本身,更要利用其他領域的專業(yè)知識剖析案件,做出公正裁決。基于當前的現(xiàn)實需求,從國家到地方都應培養(yǎng)一批具有專業(yè)水準,專門解決此類案件的法官,拓寬法官的知識廣度,進一步提高法官整體隊伍的綜合能力。此類法官的培養(yǎng)不僅依賴于法官自身的學習,國家和地方也應給予相應的輔助培訓和指導,例如定期舉行課題講座、案例指導等,時時更新法官的理論知識,以免法官由于自身工作壓力等原因忽視了理論前沿的進展而做出不合理的判決。

(三)有利于司法機關對行政機關的監(jiān)督

對行政機關的監(jiān)督分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督,內(nèi)部監(jiān)督主要是政府上下級之間的監(jiān)督,外部監(jiān)督往往側(cè)重于人大及立法機關的監(jiān)督而忽視了司法機關的監(jiān)督。行政法院作為和政府聯(lián)系最為密切的法院,其獨立的設立本身就對行政機關起到了較為重要的監(jiān)督作用,因為不再依靠政府財政撥款,人事安排也區(qū)別于普通法院,進而對政府的監(jiān)督也能真正落到實處。行政法院可以根據(jù)案件暴露出的政府行政執(zhí)法上的問題,一一解剖分析,更為具體地監(jiān)督行政機關執(zhí)法過程中存在的種種行為,一定程度上減少了行政機關執(zhí)法過程中濫用職權(quán)、越權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生。

(四)有利于提高案件司法效率

由于行政法院的法官均具備相當高的專業(yè)水準,他們不僅精通法學知識,而且對其他領域的專業(yè)知識也都有所了解,因而在案件審理過程中,對案件核心的把握度較高,對案情的理解能力也相對更加完備,在審理過程中,往往能做出更為公正的裁判,減少了法官僅僅根據(jù)以往的判案經(jīng)驗來裁決的可能性。隨著案件裁判質(zhì)量的提升,案件的總體上訴率也會在一定程度上降低。在具體執(zhí)行過程中,得益于具有專業(yè)知識的法官,執(zhí)行的難度進一步降低,法官運用自身的方法技能,把理論與實踐進行結(jié)合,能更好地完成執(zhí)行工作,避免了將判決變成一紙空文而難以實行的情況。因為政府部門的干涉進一步減弱,案件審理的過程中法官半強迫行政相對人撤訴的可能性大大降低,不僅提高了司法的公正性,也進一步提升了政府部門的公信力,真正體現(xiàn)政府部門為人民服務的宗旨。

(五)有利于合理分配司法資源

行政法院的設置主要是以現(xiàn)實為基礎,以經(jīng)濟、人口、案件數(shù)量等客觀因素作為衡量標準,不像普通法院那樣只是單純根據(jù)行政區(qū)域來設置法院,這就使得資源的分配更加合理高效。法院在設置上更加注重人性化,準確依據(jù)當?shù)氐男枨筮M行設立,法院的人員配備也很大程度上依賴于所要處理的案件數(shù)量的多少,真正做到“人有所值”,而不是像目前不同地區(qū)法院所存在的那樣:發(fā)達地區(qū)的法官工作量大、強度高,而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的法官往往案件數(shù)量少,工作壓力小,浪費了有限的司法資源。