論監(jiān)察委員會的不可訴性

彭江輝,王忠仁

(1.湖南理工學(xué)院 政治與法學(xué)學(xué)院,湖南 岳陽 414006;2.湘潭大學(xué) 法學(xué)院,湖南 湘潭 411105)

早在國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)如火如荼的進(jìn)行時,學(xué)界有關(guān)監(jiān)察體制和監(jiān)察委員會的討論便同時熱火朝天地展開。其中引發(fā)熱議的就有“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”以及“監(jiān)察委員會是否可訴”的問題。在我國《憲法》修改、《監(jiān)察法》頒布后,重新探討監(jiān)察委員會的可訴性問題便顯得尤為必要,因?yàn)橐罁?jù)現(xiàn)行法律規(guī)定,界定監(jiān)察委員會的是否可訴問題所得出的結(jié)論會更有說服力,非停留在理論層面的不確定性所能相比的。筆者認(rèn)為,監(jiān)察委員會具有不可訴性。之所以產(chǎn)生監(jiān)察委員會是否可訴的爭議,監(jiān)察體制改革試點(diǎn)階段時監(jiān)察委員會在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位不明、權(quán)力屬性不明以及職能范疇不明的因素在其中起到重要的影響作用。因此,筆者試圖從監(jiān)察委員會的性質(zhì)和監(jiān)察權(quán)的屬性等方面闡述其不可訴的原因。

一、監(jiān)察委員會的性質(zhì)決定其不可訴性

《行政訴訟法》中明確規(guī)定,只有做出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)及其工作人員、行政機(jī)關(guān)委托的組織和法律、法規(guī)授權(quán)的組織才能作為行政訴訟的被告。由此看來,在一府兩院的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系下,人民法院和人民檢察院不在可訴范圍內(nèi),因其行使的是司法權(quán),故其行使職權(quán)的行為并非行政行為。那么,能否對監(jiān)察委員會進(jìn)行訴訟監(jiān)督,關(guān)鍵便是如何界定監(jiān)察委員的性質(zhì)。

在監(jiān)察體制改革之前,學(xué)者們就已經(jīng)對監(jiān)察委員會的性質(zhì)進(jìn)行過探討,國內(nèi)法學(xué)界對監(jiān)察委員會法律性質(zhì)的定位形成四種觀點(diǎn):一是行政機(jī)關(guān),二是司法機(jī)關(guān),三是政治機(jī)關(guān),四是兼具司法與行政兩種屬性的新型國家機(jī)關(guān)。其中以第四種為主流觀點(diǎn)。[1]一個機(jī)關(guān)的性質(zhì)由它所承擔(dān)的主要職能所決定。我國監(jiān)察委員會目前的主要職能是反貪污腐敗,而其所合并的有關(guān)行政監(jiān)察和反貪反瀆職能是實(shí)現(xiàn)反腐敗的手段和途徑,其實(shí)際上所具有的行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的雙重色彩決定了其既不可能是行政機(jī)關(guān)也不可能是司法機(jī)關(guān)。政治機(jī)關(guān)的定性過于泛化,缺乏特征和可比較性。事實(shí)上,筆者從未否認(rèn)監(jiān)察委員會的政治屬性,法的本質(zhì)就是統(tǒng)治階級的意志的體現(xiàn),法律制度作為上層建筑服務(wù)于政治,這決定黨和國家機(jī)構(gòu)均不可避免地具有政治性,從這個角度而言,所有的國家機(jī)關(guān)都是政治機(jī)關(guān),監(jiān)察委員會也不例外,有學(xué)者明確指出:“政治性是監(jiān)察法的靈魂”。[2]因此,認(rèn)為監(jiān)察委員會是政治機(jī)關(guān)的觀點(diǎn)正確但缺乏實(shí)際意義。持第四種觀點(diǎn)的學(xué)者們則認(rèn)為改革創(chuàng)設(shè)的監(jiān)察委員會作為專門的國家反腐敗機(jī)關(guān),通過行使國家監(jiān)察權(quán)實(shí)現(xiàn)反腐敗目標(biāo)。新設(shè)立的監(jiān)察委員會作為國家監(jiān)察權(quán)的行使主體,其在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)處于同一位階的地位。[3]不過以上觀點(diǎn)在當(dāng)時都只是停留在邏輯層面和法理層面的推測和分析,缺乏法律依據(jù)。直至2018年3月11日《中華人民共和國憲法修正案》在第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過后,新修訂的《憲法》第一百二十五條明確規(guī)定,中華人民共和國國家監(jiān)察委員會是最高監(jiān)察機(jī)關(guān),同時明確監(jiān)察委員會的產(chǎn)生方式與我國行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)一致,這意味著監(jiān)察委員會在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中與二者處于同一位階,具有相同的憲法地位。因此,與檢察院、法院不能成為行政訴訟的被告的理由一樣,監(jiān)察委員會既然不是行政機(jī)關(guān),那么它的憲法地位便注定其無法成為行政訴訟的被告。

二、監(jiān)察權(quán)的屬性決定監(jiān)察委員會的不可訴性

改革后的國家監(jiān)察委員會所行使的監(jiān)察權(quán)的權(quán)力來源分別是原屬行政監(jiān)察部門的行政監(jiān)察權(quán)、行政違法預(yù)防權(quán),以及原隸屬于檢察機(jī)關(guān)的反貪污賄賂、反瀆職偵查權(quán)與職務(wù)犯罪預(yù)防權(quán)。新創(chuàng)設(shè)的監(jiān)察權(quán)究竟是這五種權(quán)力的簡單相加,還是整合五種權(quán)力后根據(jù)自身性質(zhì)完成的一次涅槃,使之優(yōu)化組合成高度協(xié)調(diào)的有機(jī)統(tǒng)一體,這也是監(jiān)察委員會是否可訴的問題之關(guān)鍵。概因原屬于行政監(jiān)察部門的行政監(jiān)察權(quán),本質(zhì)上是一種行政權(quán),行政監(jiān)察部門在行使行政監(jiān)察權(quán)時,就是一種行政行為。如果新創(chuàng)設(shè)的監(jiān)察權(quán)只是幾種權(quán)力的簡單整合,那么監(jiān)察權(quán)中這部分權(quán)力的本質(zhì)并沒有發(fā)生改變,也就意味著監(jiān)察委員會在行使監(jiān)察權(quán)時若涉及原來的行政監(jiān)察職能,其行為應(yīng)具有可訴性。有學(xué)者認(rèn)為,對于一般違紀(jì)、職務(wù)違法的調(diào)查是行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán),而職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)實(shí)質(zhì)上是刑事偵查權(quán),即原屬于檢察院反貪反瀆、職務(wù)犯罪的偵查權(quán)。[4]這實(shí)際上就是把監(jiān)察權(quán)視為五種權(quán)力的簡單相加,根據(jù)具體行使職權(quán)時分別看待不同的權(quán)力屬性,割裂了五種權(quán)力共同作為監(jiān)察權(quán)的構(gòu)成部分之間的內(nèi)在聯(lián)系。監(jiān)察委員會作為監(jiān)察體制改革的成果,意在形成“集中統(tǒng)一,權(quán)威高效”的監(jiān)督體系,監(jiān)察權(quán)如果只是五種權(quán)利的簡單相加,不同權(quán)力的行使仍然依據(jù)原本的法律規(guī)定各行其事,那么監(jiān)察權(quán)在實(shí)際運(yùn)行過程中必然會出現(xiàn)與“集中統(tǒng)一,權(quán)威高效”的改革理念背道而馳的狀況。畢竟,不同的法律所調(diào)整的對象和法律關(guān)系有所不同,在根本目的上的出入甚至更大。

與監(jiān)察委員會的獨(dú)立憲法地位相一致,監(jiān)察委員會依照《監(jiān)察法》獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán),不受任何行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。因此,將監(jiān)察權(quán)作為一個整體看待,承認(rèn)監(jiān)察權(quán)是對既往權(quán)力的改造和揚(yáng)棄,從而完成監(jiān)察權(quán)權(quán)力屬性的重組,既符合監(jiān)察委員會的憲法地位,也符合監(jiān)察委員會獨(dú)立行使權(quán)力的要求。所以,從監(jiān)察權(quán)的權(quán)力屬性來看,監(jiān)察委員會不具有可訴性,單純的認(rèn)為其整合的權(quán)力包含行政監(jiān)察的職能便認(rèn)為監(jiān)察委員會同時承繼了行政機(jī)關(guān)的性質(zhì),繼而認(rèn)為監(jiān)察委員會在行使這部分權(quán)力時具有可訴性,割裂了監(jiān)察權(quán)的屬性,沒有從整體上把握監(jiān)察委員會的性質(zhì)和監(jiān)察權(quán)的屬性。況且《監(jiān)察法》出臺后,監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能于法有了明確規(guī)定,監(jiān)察機(jī)關(guān)在其職責(zé)范圍內(nèi)行使職權(quán)所應(yīng)適用的只能是監(jiān)察法,而不是不同法律的大雜燴。因此,監(jiān)察機(jī)關(guān)可訴的說法于法無據(jù)。

三、監(jiān)察制度的演變規(guī)律決定監(jiān)察委員會的不可訴性

近代監(jiān)察制度的起源可追溯至18世紀(jì)初的瑞典的議會監(jiān)察專員制度,現(xiàn)代監(jiān)察制度同樣源自域外,發(fā)展至今,監(jiān)察制度呈現(xiàn)多元化趨勢,監(jiān)察范圍不斷擴(kuò)大,監(jiān)察內(nèi)容也不斷演變。[5]我國當(dāng)前的監(jiān)察體制改革是中國特色社會主義新型權(quán)力構(gòu)架建設(shè)的積極嘗試,現(xiàn)階段改革動因在于推進(jìn)國家腐敗治理戰(zhàn)略的需要。因此,盡管《監(jiān)察法》明確規(guī)定監(jiān)察權(quán)包含監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)職責(zé),但通讀《監(jiān)察法》后便能輕易發(fā)現(xiàn)監(jiān)察委員會的工作重心在當(dāng)前階段明顯傾向于調(diào)查和處置,而關(guān)于如何履行監(jiān)督職責(zé)的問題,《監(jiān)察法》鮮有提及。調(diào)查、處置職權(quán)的行使于反腐反貪而言是一種事后救濟(jì)的方式,僅能實(shí)現(xiàn)反腐倡廉建設(shè)的第一步即“不敢腐”。但作為反腐倡廉建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)的“不敢腐、不能腐、不想腐”體制機(jī)制,“不敢腐”是近期目標(biāo),是治標(biāo);“不能腐”是中期目標(biāo);“不想腐”是長遠(yuǎn)目標(biāo),是治本。即從長遠(yuǎn)來看,我們要實(shí)現(xiàn)的是“不能腐”甚至是“不想腐”局面,從根本上拔除貪污腐敗的病因。[6]放眼歷史長河,一味地依仗監(jiān)察委員會調(diào)查處置貪污腐敗行為顯然并非最佳選項(xiàng)。因此,可以預(yù)見,監(jiān)察體制改革絕不會停留在懲戒腐敗這一步,畢竟這僅能達(dá)到“不敢腐”的效果。事實(shí)也的確如此。新一輪的深化監(jiān)察體制進(jìn)程中,監(jiān)察權(quán)包含的監(jiān)督職能逐漸受到重視,如黑龍江省紀(jì)委監(jiān)委設(shè)立36家派駐紀(jì)檢監(jiān)察組,實(shí)現(xiàn)對97家省一級黨和國家機(jī)關(guān)派駐監(jiān)督全覆蓋;全省共配備鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察專員812名、監(jiān)察員1504名,打通監(jiān)察監(jiān)督“最后一公里”。[7]同時,有學(xué)者認(rèn)為:“監(jiān)督職能是國家監(jiān)察委員會的第一職能,全面激活國家監(jiān)察委員會監(jiān)督職能具有非凡意義”。[8]監(jiān)察體制改革的重心將會漸漸傾斜于監(jiān)督職責(zé),力求在根本上杜絕貪污腐敗,同時促使公權(quán)力機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)“善治”。反觀行政訴訟的本質(zhì),是以司法的力量干預(yù)、督促公權(quán)力機(jī)關(guān)依法行使職責(zé),保護(hù)公民合法利益。在良法善治的目標(biāo)指引下,當(dāng)監(jiān)察委員會本身即具有行政訴訟監(jiān)督的功能和價值時,再討論是否需要通過行政訴訟來促使監(jiān)察委員會實(shí)現(xiàn)這種功能價值,無疑是多此一舉。

四、《監(jiān)察法》構(gòu)建的自我監(jiān)督體系使得訴訟監(jiān)督已無必要

西方偉大的思想家、法學(xué)家孟德鳩斯曾說:“一切擁有權(quán)力的人都趨于濫用權(quán)力,這是一條亙古不變的真理。”[9]沒有制約的權(quán)力固然是危險的,王岐山同志強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)決防止燈下黑”“打鐵還需自身硬”便是正視“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題,他認(rèn)為信任不能代替監(jiān)督,正人必須先正己。[10]盡管“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程,但建立對監(jiān)察委員會的監(jiān)督體系卻是必不可少的。只是筆者認(rèn)為,這個過程要防止陷入“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的死循環(huán),否則監(jiān)督體系的建構(gòu)與權(quán)力制約的原理背道而馳。監(jiān)察委員會統(tǒng)領(lǐng)監(jiān)督、調(diào)查、處置一切公職人員的職責(zé),需要有效的權(quán)力制約機(jī)制對其進(jìn)行限制無需多言,但是否一定需要依仗行政訴訟的方式來進(jìn)行制約,值得商榷。

(一)《監(jiān)察法》明確規(guī)定了對監(jiān)督機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督途徑

《監(jiān)察法》在規(guī)定自身接受人大及其常務(wù)委員會監(jiān)督的同時,為保證對自身監(jiān)督體系的完善,對監(jiān)察委員會的外部監(jiān)督途徑實(shí)行民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督并舉的模式,并且在內(nèi)部注重自我凈化,通過設(shè)立內(nèi)部專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)等方式,加強(qiáng)對監(jiān)察人員執(zhí)行職務(wù)和遵守法律情況的監(jiān)督,通過設(shè)立監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案人員的回避制度,避免與案件有利害關(guān)系的監(jiān)察人員參與案件,堅(jiān)決杜絕破壞公平正義、招致貪污腐敗的任何可能性。另外,由于監(jiān)察委員會和紀(jì)律檢查委員會合署辦公的特質(zhì),決定了它實(shí)際上直接接受黨的監(jiān)督,在日常執(zhí)行職務(wù)的過程中,幾乎等同于把權(quán)力曝光在陽光下。在內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督并舉的監(jiān)督體系下,對監(jiān)察委員會自身權(quán)力的制約已經(jīng)涵蓋了訴訟監(jiān)督以外的幾乎所有監(jiān)督途徑和方式,在這樣的前提下,是否仍然有必要增添訴訟監(jiān)督這一途徑。

(二)《監(jiān)察法》明確了監(jiān)察對象的救濟(jì)渠道

有權(quán)利必有救濟(jì)。監(jiān)察委員會擁有的監(jiān)督、調(diào)查和處置公職人員違紀(jì)違法以及職務(wù)犯罪之權(quán)力,在行使職權(quán)的過程中,即使有完整的內(nèi)外監(jiān)督體系共同制約監(jiān)察權(quán),但難以避免出現(xiàn)工作上的差錯,特別是在監(jiān)察委員會剛成立之際,監(jiān)察人員的辦案能力尚未成熟,法法銜接的復(fù)雜之處也絕非剛接手的監(jiān)察人員一時就能熟稔的。綜合前述原因,再基于人權(quán)保障的理念,給予監(jiān)察對象救濟(jì)的權(quán)利和渠道確有必要。而《監(jiān)察法》也明確規(guī)定了其對監(jiān)察委員會作出的涉及本人的處理決定不服的,可以申請復(fù)審,對復(fù)審決定不服后還可以向上一級監(jiān)察委員會請求復(fù)核的一系列申訴權(quán)利。這充分體現(xiàn)了有權(quán)利必有救濟(jì)的理念。除此之外,《監(jiān)察法》在法律責(zé)任一章中特別規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)時如果侵犯了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的,依法給予國家賠償。

應(yīng)當(dāng)肯定的是,《監(jiān)察法》明確了對監(jiān)察對象的權(quán)利救濟(jì),既有內(nèi)部的申訴渠道,又有外部的國家賠償作為兜底,兩相結(jié)合之下,既能避免監(jiān)察權(quán)在行使的過程中出現(xiàn)紕漏,又能對一些難以避免的差錯及時進(jìn)行彌補(bǔ)。

(三)《監(jiān)察法》明確規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的法律責(zé)任

《監(jiān)察法》第六十五條詳細(xì)列舉了監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任的九種情形,既有保護(hù)監(jiān)察對象人身安全和財(cái)產(chǎn)安全的目的,也有出于保證舉報(bào)、控告線索及時得到處理,確保檢舉、控告人舉報(bào)事項(xiàng)和個人信息不被外泄的考量,同時,違規(guī)干涉監(jiān)察工作的情形也被列入其中?？此浦挥卸潭叹趴畹囊?guī)定,卻幾乎囊括了監(jiān)察委員會可能出現(xiàn)的濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守的所有情形,這等同于設(shè)置了一張權(quán)力清單,上面明確哪些行為可行,哪些行為是被禁止的,哪些行為是需要承擔(dān)法律風(fēng)險和責(zé)任的,而這還僅僅是監(jiān)察委員會內(nèi)部的自我管理和凈化,對于監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的職務(wù)行為構(gòu)成犯罪的,還應(yīng)依法追究刑事責(zé)任。不僅如此,以往權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我管理機(jī)制一般只針對直接責(zé)任人,負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員如分管領(lǐng)導(dǎo)之類,并不需要承擔(dān)責(zé)任,為確保監(jiān)察委員會行使權(quán)力慎之又慎,在自我約束上嚴(yán)之又嚴(yán),對于監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員違紀(jì)違法的行為,《監(jiān)察法》罕見地規(guī)定了雙重責(zé)任制,即監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員有《監(jiān)察法》列舉的九種情形之一的,負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員共同擔(dān)責(zé)。這樣就能確保整個監(jiān)察委員會自上而下,緊密約束自我和他人,確保依法行使職權(quán)。

探討監(jiān)察委員會是否可訴的問題時,如果忽略了監(jiān)察制度設(shè)立的目的以及監(jiān)察權(quán)的屬性,無異于本末倒置。簡言之,當(dāng)我們創(chuàng)設(shè)一項(xiàng)權(quán)力對另一項(xiàng)權(quán)力進(jìn)行制約時,卻因?yàn)閾?dān)心它過于強(qiáng)大,企圖壯大第三種權(quán)力從而制約它,這樣無疑陷入“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的死循環(huán)。認(rèn)清監(jiān)察委員會和監(jiān)察權(quán)的本質(zhì)屬性,理順其演變規(guī)律,明確法律具體規(guī)定,監(jiān)察委員會的不可訴性便得以全面證成。