生態(tài)環(huán)保公益訴訟與賠償訴訟銜接分析

史丁元

(中共鐵嶺市委黨校,遼寧 鐵嶺 112000)

目前,我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展,逐漸創(chuàng)造了世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上的一個(gè)東方奇跡。但我國(guó)的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)法制模式過(guò)于依賴于生態(tài)環(huán)境與自然資源,發(fā)展也對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重的破壞,損害了人民群眾的合法權(quán)益。生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為整個(gè)社會(huì)的關(guān)注焦點(diǎn)。2015年頒發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱為《方案》)等相關(guān)法律法規(guī)都強(qiáng)調(diào)了公眾的生態(tài)權(quán)益索賠權(quán)以及生態(tài)責(zé)任追究制度等,從而奠定了生態(tài)賠償?shù)姆苫A(chǔ)。從生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的具體實(shí)踐來(lái)看,生態(tài)環(huán)境惡化損害的是公共權(quán)益,因此公益訴訟必須要能被有效的應(yīng)用于生態(tài)法治建設(shè)的進(jìn)程當(dāng)中,實(shí)際上大多數(shù)生態(tài)賠償訴訟都是以公益訴訟來(lái)發(fā)起的,在具體司法實(shí)踐中也暴露出許多需要進(jìn)一步完善與優(yōu)化的問(wèn)題,其中公益訴訟與賠償訴訟之間的銜接問(wèn)題表現(xiàn)的最為突出。本文對(duì)生態(tài)環(huán)保中的公益訴訟與賠償訴訟的具體銜接進(jìn)行系統(tǒng)的分析,旨在促進(jìn)我國(guó)生態(tài)環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。

一、生態(tài)公益訴訟與賠償訴訟銜接的前提條件

(一)生態(tài)公益訴訟與賠償訴訟在目的上是一致的

在司法實(shí)踐中生態(tài)公益訴訟的根本目標(biāo)在于保護(hù)生態(tài)環(huán)境,其手段則主要是以發(fā)起生態(tài)訴訟的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),通過(guò)給與破壞環(huán)境和諧的責(zé)任人一定的經(jīng)濟(jì)懲罰來(lái)維護(hù)生態(tài)環(huán)境的核心。賠償訴訟的目標(biāo)則主要是為了彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境破壞的受害人一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。由此可見,生態(tài)公益訴訟與賠償訴訟在目的上存在著高度的一致性,二者之間存在著相互銜接的基礎(chǔ)。實(shí)際上,生態(tài)環(huán)境破壞往往并不是在短期內(nèi)形成的,而是需要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的積累方能實(shí)現(xiàn)。因此,人們?cè)诔跗陔A段往往并不能有效感知到環(huán)境的變化,往往只有發(fā)展到較為嚴(yán)重的階段才能凸顯出問(wèn)題的嚴(yán)重程度。大量的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)也充分告訴我們,加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有至關(guān)重要的意義,生態(tài)惡化也難以逆轉(zhuǎn),必須要采用多重路徑對(duì)生態(tài)環(huán)境惡化問(wèn)題進(jìn)行遏制,公益訴訟與賠償訴訟的銜接有效打通了生態(tài)法治進(jìn)程的制度藩籬,能進(jìn)一步提升生態(tài)法治的有效性。

(二)生態(tài)公益訴訟與賠償訴訟在司法適用方面存在一定的重疊

《方案》對(duì)生態(tài)破壞賠償制度的具體范圍進(jìn)行了明確的界定,即生態(tài)環(huán)境破壞被定義為“因?yàn)榄h(huán)境污染、生態(tài)破壞所導(dǎo)致的環(huán)境要素以及生物要素的有害變化,以及以上要素所構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)的有害變化,而對(duì)生態(tài)公益訴訟的適用范圍進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)也被定義為就生態(tài)系統(tǒng)與生物要素有害變化而發(fā)起的訴訟。由此可見,在實(shí)際司法實(shí)踐當(dāng)中生態(tài)公益訴訟與賠償訴訟的適用也存在著普遍的重疊性。在《方案》當(dāng)中,對(duì)于生態(tài)賠償類別的劃分規(guī)定為“清除污染物的費(fèi)用、受損生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)的費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境永久性損傷補(bǔ)償費(fèi)用以及生態(tài)司法實(shí)踐中所產(chǎn)生的鑒定、調(diào)查費(fèi)用等”,這與公益訴訟中關(guān)于生態(tài)索賠的規(guī)定也基本上保持一致。

二、生態(tài)公益訴訟與賠償訴訟銜接的關(guān)鍵問(wèn)題

從上文的研究中可以發(fā)現(xiàn)生態(tài)公益訴訟與賠償訴訟之間在具體銜接方面存在著深厚的基礎(chǔ),但實(shí)際上生態(tài)公益訴訟與賠償訴訟在具體實(shí)踐方面也并不是完全一致的,必須要處理好一些關(guān)鍵性的問(wèn)題才能實(shí)現(xiàn)二者的有效銜接。其中生態(tài)公益訴訟與賠償訴訟在訴訟制度適用方面的先后順序就是首先需要解決的一個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題。例如,當(dāng)受害人發(fā)現(xiàn)自身的合法權(quán)益已經(jīng)受到了不法侵害,決定采用法律手段來(lái)維護(hù)自身的合法權(quán)益,那么首先就必須要對(duì)準(zhǔn)確衡量?jī)煞N訴訟制度的利弊以及在司法實(shí)踐中的舉證難度,從而維護(hù)自身的合法權(quán)益。那么從法律層面來(lái)看,立法者究竟該為受害人訴訟選擇提供什么樣的幫助呢?

(一)環(huán)境公益訴訟

環(huán)境公益訴訟與賠償訴訟在訴訟主體的界定方面并不是完全一致的,而是存在著明顯的差異,公益訴訟對(duì)訴訟主體的要求相對(duì)較為嚴(yán)格,并非是任意主體都可以發(fā)起公益訴訟,根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》中的相關(guān)內(nèi)容,只有特定的社會(huì)組織、團(tuán)體等才擁有發(fā)起公益訴訟的權(quán)利,具體在《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條中具有詳細(xì)的規(guī)定:設(shè)區(qū)的市級(jí)別以上的人民政府民政部門辦理登記手續(xù)的社會(huì)組織,以及專業(yè)進(jìn)行環(huán)保公益事宜并且連續(xù)五年保持正當(dāng)不違法的專門公益組織。此外,該條法律規(guī)定的條文解釋中還對(duì)公益組織與社會(huì)組織進(jìn)行了詳細(xì)的說(shuō)明,這種說(shuō)明是經(jīng)過(guò)了法律認(rèn)可決不允許放松的規(guī)定,在具體司法實(shí)踐中無(wú)論是何種司法主體也都不會(huì)僭越這一規(guī)定。這就為生態(tài)公益訴訟的適用埋下了一定的隱患,在一些生態(tài)破壞案件當(dāng)中,甚至因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)主體而無(wú)法發(fā)起公益訴訟。在《方案》當(dāng)中還規(guī)定“試點(diǎn)地方省級(jí)政府經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)后,作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人,可指定相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作”,從中可以發(fā)現(xiàn)相對(duì)于生態(tài)公益訴訟,賠償訴訟的人性化程度更高,不僅充分考慮了社會(huì)公眾的現(xiàn)實(shí)需求,同時(shí)也更貼近生態(tài)環(huán)保事業(yè)的發(fā)展規(guī)律,能夠促進(jìn)我國(guó)生態(tài)環(huán)保事業(yè)的快速發(fā)展。

(二)環(huán)境侵權(quán)訴訟

雖然我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)并未對(duì)發(fā)起環(huán)境侵權(quán)訴訟的主體進(jìn)行限制,基本上任何社會(huì)組織與個(gè)人都擁有發(fā)起環(huán)境侵權(quán)訴訟的權(quán)利,但實(shí)際上這一制度卻在舉證方面提出了嚴(yán)格的要求,而這對(duì)于大部分社會(huì)公眾來(lái)說(shuō)都存在著一定的難度,為此,我國(guó)生態(tài)環(huán)保司法體系將舉證職責(zé)進(jìn)行了倒置處理?，F(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》以及相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定,在環(huán)境侵權(quán)案件訴訟審理過(guò)程當(dāng)中采用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則,在庭審過(guò)程當(dāng)中,首先假定企業(yè)對(duì)生態(tài)環(huán)境污染承擔(dān)著一定的職責(zé),同時(shí)需要對(duì)原告進(jìn)行賠償,但企業(yè)可以通過(guò)舉證自身生產(chǎn)行為與環(huán)境污染之間并不存在直接關(guān)系,若企業(yè)無(wú)法解釋清自身與環(huán)境污染之間的關(guān)系,則推動(dòng)企業(yè)生產(chǎn)是造成生態(tài)環(huán)境污染的罪魁禍?zhǔn)?并需要承擔(dān)對(duì)應(yīng)的賠償責(zé)任。通過(guò)這種方式,就將舉證這種較為復(fù)雜的司法行為從民眾轉(zhuǎn)移到企業(yè)當(dāng)中,降低了民眾所需承擔(dān)的后果,同時(shí)也可以鼓勵(lì)受害人在遇到環(huán)境損害事件時(shí)充分發(fā)揮法律作用,維護(hù)自身的合法權(quán)益。

從總體上來(lái)看,現(xiàn)階段進(jìn)入到公益訴訟以及賠償訴訟程序中的生態(tài)環(huán)保類案件依然相對(duì)較少,據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,2018年我國(guó)各級(jí)地方法院共計(jì)審理了生態(tài)環(huán)保公益訴訟案件不超過(guò)百起,其中大多還集中在礦產(chǎn)、森林等自然資源訴訟層面當(dāng)中,另外,大多數(shù)訴訟案件也都是由專業(yè)環(huán)保組織所發(fā)起。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的主要原因在于,在這類案件中原告大多為群眾團(tuán)體或公益性的社會(huì)組織,同時(shí)案情大多也相對(duì)較為復(fù)雜,審理周期相對(duì)較長(zhǎng)。因此,若要充分發(fā)揮兩種制度的優(yōu)勢(shì),提升生態(tài)環(huán)境訴訟的有效性就必須要從司法實(shí)踐出發(fā),采取適當(dāng)?shù)拇胧┮龑?dǎo)社會(huì)公眾更有效的實(shí)施公益訴訟,并獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)賠償。例如,政府部門可以為公益訴訟提供必要的法律幫扶,為發(fā)起生態(tài)公益訴訟的個(gè)人與組織提供必要的資金補(bǔ)貼,同時(shí)還可以在社會(huì)上積極廣泛的宣傳推廣生態(tài)公益訴訟制度,通過(guò)舉辦公益講座、免費(fèi)法律咨詢等方式向社會(huì)公眾宣傳生態(tài)公益訴訟的優(yōu)點(diǎn)以及發(fā)起公益訴訟的具體流程。另外,針對(duì)公益訴訟的法律援助還應(yīng)積極拓展到司法鑒定、調(diào)查取證、數(shù)據(jù)分析等多個(gè)方面,為民眾發(fā)起公益訴訟提供更全面的幫助。

三、生態(tài)公益訴訟與賠償訴訟銜接的具體路徑

(一)要把精力集中到政府職能履行層面之中

在上文當(dāng)中我們已經(jīng)對(duì)生態(tài)環(huán)保公益訴訟與賠償訴訟銜接的基礎(chǔ)進(jìn)行了分析,并找到了銜接的關(guān)鍵要素,那么在具體實(shí)踐當(dāng)中究竟通過(guò)何種方式才能實(shí)現(xiàn)有效銜接呢?筆者認(rèn)為,制度銜接必須要以對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)的銜接為先導(dǎo),盡管公益訴訟制度與賠償訴訟制度在生態(tài)環(huán)保目的方面存在著明顯的一致性,但由于二者之間的法理基礎(chǔ)存在顯著差異性,訴訟主體也并不完全相同,因此,制度銜接的基礎(chǔ)并不可靠,必須要從法律銜接入手才能從根本上解決制度銜接問(wèn)題。

要想解決法律銜接問(wèn)題就必須要關(guān)注政府的職能履行。環(huán)境保護(hù)的公益屬性就決定了環(huán)境法的特定原則與功能,即環(huán)境司法并非是單純地考慮社會(huì)公眾與發(fā)展效益,而是必須要把生態(tài)環(huán)保放在首要地位,在解決不同社會(huì)主體矛盾的同時(shí)維護(hù)大家賴以生存的公共環(huán)境,從而保證社會(huì)公眾的權(quán)益。從社會(huì)學(xué)角度來(lái)看,政府既是公正的集合,也是公共權(quán)益的維護(hù)者,在生態(tài)環(huán)境司法實(shí)踐當(dāng)中,無(wú)論何種問(wèn)題最終都必須要呈送到政府面前,而政府也不能作為一個(gè)旁觀者,而必須要全面地滲入到司法實(shí)踐的方方面面,解決生態(tài)環(huán)保中的深層次問(wèn)題,讓生態(tài)環(huán)保訴訟發(fā)揮對(duì)應(yīng)的效果,在這一進(jìn)程當(dāng)中,政府的職能發(fā)揮情況將對(duì)公益訴訟制度的有效性產(chǎn)生直接的影響。

(二)現(xiàn)階段政府部門職能落實(shí)的具體內(nèi)容

為了切實(shí)推進(jìn)政府在生態(tài)環(huán)保事業(yè)中的職能落實(shí),具體需要從以下幾個(gè)方面入手加強(qiáng)改善相關(guān)工作:

1.要建立生態(tài)環(huán)保責(zé)任清單,明確不同部門與相關(guān)責(zé)任人的具體權(quán)責(zé)。政府部門作為環(huán)境治理與監(jiān)管的重要主體,在生態(tài)司法實(shí)踐中也發(fā)揮著至關(guān)重要的意義,這就要求政府部門必須要全力配合生態(tài)環(huán)保法治建設(shè)的需求,明確不同部門與主體在生態(tài)環(huán)保中的具體職責(zé),從而滿足生態(tài)環(huán)保法律動(dòng)態(tài)化的發(fā)展需求。例如,政府部門需要結(jié)合區(qū)域內(nèi)大氣污染、水污染等生態(tài)環(huán)保事業(yè)的發(fā)展情況,出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī),為社會(huì)公眾提供更加便捷有效的生態(tài)訴訟路徑展開訴訟,維護(hù)自身權(quán)益。具體而言,政府部門需要建立生態(tài)職能清單,并按照清單定期展開考核。

2.要建立多元化矛盾解決機(jī)制。從生態(tài)司法訴訟的角度來(lái)看,大多數(shù)案件所造成的后果都相對(duì)較為嚴(yán)重,涉及到的賠償數(shù)額也相對(duì)較高,同時(shí)輿情壓力也相對(duì)交大。但生態(tài)訴訟的本質(zhì)并不在于加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的懲處,而是在于塑造和諧友好的生態(tài)環(huán)境,從而維護(hù)更多人的利益。從社會(huì)發(fā)展的角度來(lái)看,經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是現(xiàn)階段我們必須要關(guān)注的問(wèn)題,若是一味強(qiáng)化對(duì)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)懲罰對(duì)于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展往往也會(huì)造成一定的不利影響。為此,政府部門在全面推廣生態(tài)訴訟制度的同時(shí),也必須要探索多元化的矛盾解決機(jī)制,綜合權(quán)衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)保之間的需求,即留住和諧美麗的家園,同時(shí)也創(chuàng)造出更為豐厚的經(jīng)濟(jì)效益。

3.全面加強(qiáng)民主集中制建設(shè),聽取人民群眾心聲。政府部門生態(tài)環(huán)保職能發(fā)揮必須要以滿足公眾權(quán)益為先導(dǎo)。因此,生態(tài)環(huán)保相關(guān)法律法規(guī)的制定與完善也必須要堅(jiān)持聽取人民群眾的心聲,鼓勵(lì)人民群眾更廣泛的參與到制度與法律建設(shè)當(dāng)中,提出更為寶貴的意見,畢竟社會(huì)公眾才是法律的踐行者,問(wèn)題也只有在實(shí)踐中才能凸顯出來(lái)。例如,政府部門在對(duì)生態(tài)環(huán)保相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂時(shí)可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、權(quán)威媒體征集各界意見,滿足不同社會(huì)群體的需求。