從依附到合作：社會(huì)組織與政府信任關(guān)系的變遷與應(yīng)對(duì)策略研究

楊 榮 李 琪

一、問(wèn)題的提出與相關(guān)研究回顧

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，政府迫切需要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理體制，吸納社會(huì)力量參與社會(huì)治理和公共服務(wù)，而社會(huì)組織的存在能夠在一定程度上幫助社會(huì)建立起一套彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)失靈的替代性反應(yīng)機(jī)制。截至2017年底，全國(guó)共有社會(huì)組織80.3萬(wàn)個(gè)，同比上年增長(zhǎng)14.3%，數(shù)量激增①《社會(huì)組織藍(lán)皮書：中國(guó)社會(huì)組織報(bào)告（2018）》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社。；從2018年開始，社會(huì)組織逐漸從追求數(shù)量增長(zhǎng)的高速度發(fā)展階段向追求質(zhì)量和效益的高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)型②《社會(huì)組織藍(lán)皮書：中國(guó)社會(huì)組織報(bào)告（2019）》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社。。黨的十九大報(bào)告將社會(huì)組織納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，社會(huì)組織成為新時(shí)代全方位參與國(guó)家建設(shè)的重要力量。社會(huì)組織的專業(yè)性、靈活性與民主性等優(yōu)勢(shì)得到肯定，但在我國(guó)處理好與政府的關(guān)系是社會(huì)組織生存與發(fā)展的前提（王名、孫偉林，2010）。

在一切社會(huì)關(guān)系中，信任被認(rèn)為是最基本的維度，信任問(wèn)題也是人類社會(huì)的基本問(wèn)題。帕特南強(qiáng)調(diào)，社會(huì)資本是社會(huì)組織的特征，社會(huì)信任是社會(huì)資本的核心要素。從“信任”的維度探索政府與社會(huì)組織關(guān)系的轉(zhuǎn)變，更能回應(yīng)我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展過(guò)程中需要關(guān)注的關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)、參與等問(wèn)題。關(guān)于信任的內(nèi)涵，翟學(xué)偉（2014）認(rèn)為，人類生活中的依賴是必須的，人們之所以能夠生存是建立在彼此依賴的基礎(chǔ)之上，作為依賴形式之一的信任，則帶有更多的社會(huì)構(gòu)成和文化觀念的特點(diǎn)。社會(huì)組織與政府信任關(guān)系的建立也基于相互間的依賴，沒(méi)有依賴，就無(wú)所謂信任（翟學(xué)偉，2019），由此生成的依附型信任是雙方信任關(guān)系形成的開始。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的機(jī)制尚未成熟，政社合作的路徑與方式還在探索。政府對(duì)社會(huì)組織的態(tài)度時(shí)有變化，信任與猶疑兼具。社會(huì)組織既希望獲得政府信任和支持，又擔(dān)心失去獨(dú)立性?；谶@樣的現(xiàn)狀，筆者擬聚焦和研究如下問(wèn)題：在政府與社會(huì)組織相互接觸的過(guò)程中，雙方關(guān)系經(jīng)歷了哪幾個(gè)階段的演變并逐漸克服猶疑達(dá)成信任？社會(huì)組織先后面臨了哪些困境以及采取怎樣的應(yīng)對(duì)策略以建立和維系雙方的信任關(guān)系？

社會(huì)組織與政府的信任關(guān)系研究大多從宏觀和微觀兩個(gè)層面展開。在宏觀層面的“國(guó)家—社會(huì)”的框架之下探討社會(huì)組織的生存發(fā)展，揭示了政府力量與社會(huì)力量間的博弈過(guò)程，展示了雙方信任關(guān)系的發(fā)展。該層面的研究主要依托于法團(tuán)主義、公民社會(huì)、契約主義以及合作治理等四大理論。通過(guò)國(guó)家干預(yù)，能夠?qū)⑸鐣?huì)團(tuán)體吸納到國(guó)家決策結(jié)構(gòu)中，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的有機(jī)整合（楊曉紅，2017）。產(chǎn)生政社“依附型信任關(guān)系”，社會(huì)組織因?qū)Y源的依賴而形成對(duì)政府的依附，政府支持是社會(huì)組織發(fā)育成長(zhǎng)的前提條件，但“國(guó)家控制社會(huì)”的現(xiàn)狀并未改變，而是以“非政府”的方式對(duì)社會(huì)進(jìn)行“分類控制”，社會(huì)組織未能得到獨(dú)立自主權(quán)（康曉光，2011）。社會(huì)組織呈現(xiàn)出“從強(qiáng)依附到弱依附”（張旖旎，2015），以及“從分類控制體系”走向“嵌入性發(fā)展”的明顯轉(zhuǎn)變的特征（齊久恒，2015）。從公民社會(huì)理論的視角來(lái)看，隨著社會(huì)發(fā)展、政府職能轉(zhuǎn)變，政府與社會(huì)的“二元性質(zhì)”促成了雙方“制衡型信任關(guān)系”產(chǎn)生，強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織對(duì)政府的監(jiān)督制衡和決策影響作用，以及政府與社會(huì)組織的“競(jìng)爭(zhēng)”與“對(duì)立”關(guān)系（張博，2018；陸建華，2000）。契約主義理論強(qiáng)調(diào)契約與合同是政府協(xié)調(diào)自身與社會(huì)的重要工具（何元增，2018）。契約型信任關(guān)系是政社雙方基于市場(chǎng)交換原則進(jìn)行的互動(dòng)，雙方之間通過(guò)契約明確各自的權(quán)利與責(zé)任，進(jìn)而開展項(xiàng)目活動(dòng)。社會(huì)治理理論突出了多元參與的特征，主張政社雙方建立平等且穩(wěn)定互信的合作伙伴關(guān)系，這種合作伙伴型信任關(guān)系指雙方產(chǎn)生較為穩(wěn)固互信的長(zhǎng)期性合作伙伴關(guān)系（田凱，2005）。但是同為合作關(guān)系，也會(huì)表現(xiàn)出“平等合作”（句華，2017）與“不平等合作”（張紅艷，2004）兩種信任關(guān)系的對(duì)立。當(dāng)然，研究者指出若能形成合作伙伴型信任關(guān)系，則達(dá)到雙方都認(rèn)可的政府與社會(huì)組織關(guān)系的最佳狀態(tài)。

微觀層面主要聚焦社會(huì)組織的行動(dòng)實(shí)踐，分析信任關(guān)系建構(gòu)過(guò)程中的行動(dòng)策略。對(duì)政社信任關(guān)系的研究不應(yīng)僅依照政府權(quán)力與制度構(gòu)建出來(lái)互動(dòng)場(chǎng)景，也應(yīng)從社會(huì)組織自身的發(fā)展背景、際遇處境、實(shí)踐經(jīng)歷等微觀的生活實(shí)踐層面入手。學(xué)者們對(duì)社會(huì)組織解決發(fā)展困境所采取的策略研究主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，扎根基層，做實(shí)事，提供專業(yè)有效的服務(wù)（鄧國(guó)勝，2010；朱建剛，2004）；第二，堅(jiān)持組織理念與社會(huì)責(zé)任（姚華，2013）；第三，不斷反思，提升組織自身能力建設(shè)（朱建剛，2004）；第四，學(xué)習(xí)與政府間的合作（何艷玲，2009）。此外，張緊跟、莊文嘉（2008）認(rèn)為在國(guó)家的底線控制和社會(huì)組織的夾縫求生互動(dòng)中，需要建立一個(gè)培養(yǎng)公共參與意識(shí)的非正式政治行動(dòng)策略。林磊（2018）從“先社會(huì)，后政府”的理念出發(fā)，指出社會(huì)組織采用促進(jìn)社區(qū)居民獲得感及擁有感的行動(dòng)策略。龔志文、李萬(wàn)峰（2018）提出政府與社會(huì)組織的互動(dòng)策略因制度規(guī)則、政府層級(jí)、社會(huì)組織活動(dòng)性質(zhì)、資源關(guān)系等因素的差異表現(xiàn)出很強(qiáng)的權(quán)變性。朱興濤、李琳琳（2019）在個(gè)案研究的基礎(chǔ)上，具體分析了社會(huì)組織通過(guò)主動(dòng)尋求正式注冊(cè)、積極參與政府活動(dòng)、依托高校聯(lián)建、拓展社會(huì)關(guān)系等策略推動(dòng)了社會(huì)組織合法性身份的建構(gòu)。

研究發(fā)現(xiàn)，宏觀層面對(duì)社會(huì)組織與政府信任關(guān)系變遷過(guò)程的研究具備較為完整的理論框架。在微觀層面，如何研究社會(huì)組織在關(guān)系形成變遷過(guò)程中遇到的困境和挑戰(zhàn)？提出行動(dòng)策略的考量和邏輯是什么？筆者認(rèn)同，社會(huì)資本是一種附帶“資本”屬性的社會(huì)資源，組織間的資源互換、共享能夠提升彼此間的信任，產(chǎn)生一定的社會(huì)效益（龐明牌，2016；方然，2016）。社會(huì)資本的表現(xiàn)形式多樣（Lin-Nan，2001；科爾曼，1990），文化（福山，2001）、互惠規(guī)范、參與網(wǎng)絡(luò)（帕特南，2001）等是形成社會(huì)資本的重要元素，信任是社會(huì)資本的核心，相關(guān)要素的發(fā)展能夠促進(jìn)信任的形成與維系（翟學(xué)偉，2014）。社會(huì)資本的文化、互惠、網(wǎng)絡(luò)等核心要素能為政社雙方信任關(guān)系的形成策略提供依據(jù)與思路，有助于筆者探索社會(huì)組織與政府關(guān)系變遷過(guò)程中的內(nèi)在邏輯與行動(dòng)策略。

二、個(gè)案選擇與研究方法

筆者通過(guò)對(duì)X組織的研究分析，關(guān)注其在不同發(fā)展時(shí)期的行動(dòng)策略。2003年，倡導(dǎo)“團(tuán)結(jié)協(xié)作，助人自助”的X組織成立，主要服務(wù)對(duì)象是農(nóng)民工、流動(dòng)兒童和孤寡老人等困境人群。組織初創(chuàng)期，因其工商注冊(cè)的“企業(yè)的身份”不容易得到政府和社會(huì)的認(rèn)可與信任。在發(fā)展過(guò)程中，X 組織與政府、企業(yè)、社會(huì)組織及志愿者廣泛合作，構(gòu)建“服務(wù)創(chuàng)新—研究倡導(dǎo)—專業(yè)支持”三位一體的服務(wù)體系。截至2018年底，X組織為超過(guò)92萬(wàn)人次的農(nóng)民工及其子女、孤寡老人提供專業(yè)服務(wù)，連續(xù)多年被評(píng)為“5A級(jí)”社會(huì)組織，其組織模式已被復(fù)制推廣。

選擇X組織考慮兩點(diǎn)因素：第一，從組織自身來(lái)看，作為北京市第一家的由民政局直接主管的民辦社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)，成立早、發(fā)展快，專業(yè)服務(wù)品質(zhì)和組織定位是同類組織效仿的標(biāo)桿，具有良好的經(jīng)驗(yàn)研究?jī)r(jià)值。第二，X組織與政府關(guān)系的構(gòu)建過(guò)程，從最初的不信任、磨合、依附到逐漸的信任與合作，長(zhǎng)達(dá)十六年的過(guò)程完整而清晰。X組織與政府之間的互動(dòng)行為和細(xì)節(jié)足以展示其應(yīng)對(duì)策略及其內(nèi)在邏輯。

本文采用質(zhì)性研究方法。陳向明（2000）提出質(zhì)性研究是以研究者本人作為研究工具，在自然情景下采用多種資料收集方法對(duì)社會(huì)現(xiàn)象進(jìn)行整體性探究，使用歸納法分析資料并形成理論，通過(guò)與研究對(duì)象互動(dòng)，對(duì)其行為和意義建構(gòu)解釋性理解的一種活動(dòng)。筆者深度參與X組織的項(xiàng)目實(shí)施和評(píng)估工作，通過(guò)與被研究者間的互動(dòng)理解其行為與意義解釋。筆者與X組織成員展開半結(jié)構(gòu)訪談，充分了解X組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和管理、服務(wù)項(xiàng)目的醞釀和實(shí)施、危機(jī)處理和公共關(guān)系的建設(shè)。在組織發(fā)展和服務(wù)實(shí)施過(guò)程中，筆者詳細(xì)觀察和了解與信任關(guān)系相關(guān)的個(gè)人和組織的觀點(diǎn)與感受。同時(shí)，X組織的創(chuàng)始人LT早年從事傳媒行業(yè)，善于文本的撰寫和歸納，有意識(shí)地留存了大量的影像資料，使得該組織的歷史文檔和年鑒非常豐富。X組織自己撰寫發(fā)表的研究文章、案例匯總等也為筆者提供了一個(gè)觀察社會(huì)組織自我反思與成長(zhǎng)的獨(dú)特角度。這些訪談和原始資料包含的細(xì)節(jié)與內(nèi)容使得X組織與政府信任關(guān)系的建立過(guò)程顯得立體而真實(shí)。

三、信任關(guān)系的變遷與策略分析

（一）形成期：權(quán)力不對(duì)等形成的依附型信任

2003年，創(chuàng)始人與志愿者們開啟了抗擊“非典”農(nóng)民工緊急救援服務(wù)，由此X組織誕生。2010年6月，X組織突破了雙重管理制度限制，在北京市民政局正式注冊(cè)，得到了合法性身份，成為北京市第一家兼具服務(wù)性與支持性的市級(jí)民辦社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)。在我國(guó)，受傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治型社會(huì)治理模式影響，政府與社會(huì)組織之間是一種單向的、依附型的忠誠(chéng)關(guān)系——政府以對(duì)待下屬單位的管理方式對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行管理，社會(huì)組織在人力資源、項(xiàng)目和資金等方面幾乎完全依賴于政府的撥款和項(xiàng)目支持（劉傳銘，2012），其發(fā)展的關(guān)鍵在于政府資源的給予。有了依賴，就會(huì)產(chǎn)生信任（翟學(xué)偉，2019），政府與社會(huì)組織雙方形成了依附型信任關(guān)系，是一種政社雙方的“弱關(guān)系”狀態(tài)，社會(huì)組織獨(dú)立性弱、決策力小，政府對(duì)社會(huì)組織的信任度低。

1.面臨困境：權(quán)力不對(duì)等與可替代性難題

依附型合作存在不平等的依附關(guān)系，擁有更多權(quán)力的一方可以強(qiáng)制性的命令推動(dòng)雙方合作。依附型合作具有“人治”的特征，受人的習(xí)性、習(xí)慣等影響比較大，合作具有不平等性和不穩(wěn)定性（伲永貴，2019）。從實(shí)際情況來(lái)看，政社雙方關(guān)系中存在一定的資源不對(duì)稱性。資源不對(duì)稱性的核心是權(quán)力的不對(duì)等，互動(dòng)主體間掌握資源多的一方擁有更多的支配權(quán)與話語(yǔ)權(quán)，政府掌握和控制社會(huì)組織的資源與項(xiàng)目獲得。X組織的收入與項(xiàng)目資源依賴政府，如2016年總收入中，政府購(gòu)買服務(wù)占80%；捐贈(zèng)收入僅占20%。同時(shí)，X組織還面臨同類組織激烈競(jìng)爭(zhēng)政府資源的挑戰(zhàn)，若不能形成自己的優(yōu)勢(shì)，則面臨可替代性難題。為了破解難題，X組織提出“文化認(rèn)同”策略來(lái)凸顯競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)以獲取更多的政府信任與支持。

2.信任策略：理念契合與文化認(rèn)同

福山提出，信任是在一個(gè)群體之中，成員對(duì)彼此常態(tài)、誠(chéng)實(shí)、合作行為的期待，基礎(chǔ)是成員們共同擁有的規(guī)范，社會(huì)資本最終呈現(xiàn)為信任，信任又以文化為基礎(chǔ)，因此文化成為社會(huì)資本重要條件（福山，2001）。文化認(rèn)同則是指人們對(duì)文化表現(xiàn)出的具有傾向性的認(rèn)可，這是人們形成文化歸屬感的基礎(chǔ)（石春軒子，2019）。對(duì)社會(huì)組織而言，組織理念與文化是組織發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)，也是其社會(huì)資本的重要體現(xiàn)，建立一定的文化認(rèn)同是社會(huì)組織與政府信任產(chǎn)生的前提。

X組織的理念是相信每個(gè)生命的尊嚴(yán)，每個(gè)弱者的力量。組織的行動(dòng)目標(biāo)致力于賦權(quán)“弱者”、增能“草根”。“（我們）將政府當(dāng)作我們的服務(wù)對(duì)象之一，起初政社雙方還存在很多不了解，但我們認(rèn)為絕不能將政府置于對(duì)立面，而是需要用同理的理念去理解政府?！保╔組織倡導(dǎo)部副主任WLH）X組織找到了與政府合作最重要的基礎(chǔ)，將自己的專業(yè)助人服務(wù)與政府服務(wù)型治理的思路保持一致。X組織的服務(wù)對(duì)象是政府最為關(guān)注的弱勢(shì)群體，符合政府對(duì)相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)化社會(huì)服務(wù)的要求以及對(duì)于此類社會(huì)組織的要求。在依附型信任關(guān)系的磨合階段，政府與非營(yíng)利組織的合作關(guān)系模式分為三種：協(xié)同增效、服務(wù)代替和拾遺補(bǔ)缺（伲永貴，2019）。這三種模式都突出了社會(huì)組織參與社會(huì)治理過(guò)程中為政府發(fā)揮的積極作用。毫無(wú)疑問(wèn)，社會(huì)組織在初期的關(guān)系構(gòu)建過(guò)程中若能做到這些就會(huì)促進(jìn)雙方信任關(guān)系的發(fā)展。X組織以提供專業(yè)服務(wù)為先導(dǎo)，找尋與政府合作的切入點(diǎn)與平衡點(diǎn)，這個(gè)方向看起來(lái)是明智的。

X組織用“注重人性、勤奮刻苦、精益求精、專業(yè)務(wù)實(shí)、團(tuán)隊(duì)合作”塑造組織的文化內(nèi)涵?！吧绻I(yè)性體現(xiàn)在兩個(gè)層面，一是專業(yè)的服務(wù)技術(shù)，二是專業(yè)的精神，一定要做到精益求精。這是從組織建立之初就要延續(xù)下來(lái)的?！保╔組織創(chuàng)始人LT）社會(huì)工作者對(duì)組織文化的理解、共享、改進(jìn)、傳承的過(guò)程也是其產(chǎn)生歸屬感與滿足感、與組織建立信任的過(guò)程。社會(huì)工作者以其專業(yè)的倫理操守和服務(wù)能力幫助社會(huì)弱勢(shì)群體，以“協(xié)作者”的身份協(xié)助政府解決社會(huì)問(wèn)題，滿足居民所需。X組織逐漸從同類組織中勝出并得到政府的嘉許，以及更多的項(xiàng)目資金支持。

（二）磨合期：政府主導(dǎo)下的契約型信任

當(dāng)X組織以協(xié)辦單位的身份協(xié)助政府開展系列工作，政府以契約的形式固化雙方的合作，側(cè)面反映出政府對(duì)X 組織的關(guān)注度與認(rèn)可度的提升。政府運(yùn)用正式的契約與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引導(dǎo)社會(huì)組織的行為，建立了雙方信任關(guān)系的紐帶（馬全中，2017）。政社雙方以契約或合同為基礎(chǔ)，嚴(yán)格按照契約辦事，明確邊界保持距離，既合作又對(duì)抗，由原來(lái)依附性的單向義務(wù)關(guān)系轉(zhuǎn)化為法定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的契約關(guān)系。契約型信任關(guān)系實(shí)際上是對(duì)依附型關(guān)系的超越，以法治代替人治，雙方逐步磨合，表現(xiàn)出明顯的工具理性主義。

1.面臨困境：自主空間不足與自我管理缺位

契約關(guān)系是一種以理性計(jì)算為前提、以資源交換為基礎(chǔ)的計(jì)算式的信任。X組織在項(xiàng)目開展前需與合作方簽訂契約，明確甲乙雙方的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任后方可開展合作。契約既是彼此間的承諾，也是活動(dòng)開展的重要前提和風(fēng)險(xiǎn)防范的基本保障，促進(jìn)了政社雙方信任關(guān)系的轉(zhuǎn)變?！拔覀兣c政府的合作都有契約保障，不能隨意違背合作協(xié)議的有關(guān)規(guī)定，不是我們想怎樣合作就怎樣合作的。”（X組織創(chuàng)始人LT）

契約雖然明確了雙方的責(zé)權(quán)利，但是政府在發(fā)布項(xiàng)目、資金支持、組織審核、項(xiàng)目驗(yàn)收過(guò)程中依然居于主導(dǎo)地位，社會(huì)組織自我發(fā)揮與自主管理的空間仍然有限。X組織更多是在執(zhí)行和完成政府的項(xiàng)目，沒(méi)有參與制定與項(xiàng)目相關(guān)政策的權(quán)力，缺少平等合作的機(jī)會(huì)。社會(huì)組織在前期通過(guò)理念塑造和文化積累，一定程度上得到了政府的尊重與認(rèn)可。隨著雙方契約關(guān)系的形成，X組織獲取政府支持謀求合作的策略重心開始從抽象的“文化認(rèn)同”轉(zhuǎn)向具體的“資源交換”。

2.信任策略：專業(yè)服務(wù)與資源交換

布迪厄?qū)⑸鐣?huì)資本看作是一種與社會(huì)成員和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系在一起的資源，這些資源必須通過(guò)社會(huì)關(guān)系、與他人互換才能獲得，不可被人所直接占有（布迪厄，1997）。在政社契約關(guān)系中，政府對(duì)公共資源進(jìn)行有效分配，社會(huì)組織扎根基層，關(guān)懷困境人群，以服務(wù)對(duì)象利益最大化為服務(wù)原則，使公共資源得以有效配置（李濤，2012）。政府發(fā)揮行政力量分配資源并做好評(píng)估與監(jiān)管，社會(huì)組織發(fā)揮專業(yè)力量開展服務(wù)。在資源交換的過(guò)程中，社會(huì)組織要始終保持服務(wù)意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感，扎根基層社區(qū)并注重在持續(xù)發(fā)展中提升專業(yè)服務(wù)品質(zhì)。

與政府簽訂合作協(xié)議后，X組織建立了以社區(qū)為資源配置平臺(tái)，以社會(huì)組織為組織載體，以社會(huì)工作人才隊(duì)伍為專業(yè)支撐的“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制。政府發(fā)揮“行政引擎”的關(guān)鍵功能，社會(huì)組織提供專業(yè)服務(wù)，項(xiàng)目合作變成了雙方資源互換與相互支持的載體。雙方合作過(guò)程中難免產(chǎn)生分歧?！绊?xiàng)目初期，（政府和社區(qū)）都認(rèn)為我們工作效率低，但我們?cè)陂_展項(xiàng)目前期的確需要做充分的準(zhǔn)備和規(guī)劃。還是要堅(jiān)守原則，最終我們用專業(yè)服務(wù)和項(xiàng)目成果證明了自己。”（X組織倡導(dǎo)部副主任WLH）依托契約協(xié)議的資源交換與共享的合作關(guān)系在一定程度上彌補(bǔ)了政社雙方工作理念與做事方法的差異性。社會(huì)組織注重過(guò)程、講求制度規(guī)范；政府注重結(jié)果、追求效率為先。彼此信任能減少機(jī)會(huì)主義行為的產(chǎn)生、降低雙方的交易成本，讓雙方關(guān)注共同目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，從而增進(jìn)信息交換和資源共享，促進(jìn)X組織內(nèi)部反思與策略調(diào)整。彼此之間的信任所形成的較為包容的工作氛圍利于組織和政府間的有效溝通，同時(shí)也有利于彼此關(guān)系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）發(fā)展期：多元主體參與促成平等合作型信任

進(jìn)入組織全面發(fā)展階段之后，X組織接受政府委托開始運(yùn)營(yíng)和管理社會(huì)組織發(fā)展中心，對(duì)全市社會(huì)組織提供年檢輔導(dǎo)、政策咨詢和培育孵化等服務(wù)，此舉被認(rèn)為是政社合作推動(dòng)社會(huì)治理的創(chuàng)新。政府逐漸改變?cè)瓉?lái)的控制導(dǎo)向轉(zhuǎn)向政社合作共治。社會(huì)組織發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)積極開展專業(yè)服務(wù)，響應(yīng)政府與社會(huì)需求。政社雙方相互獨(dú)立又相互依賴，就項(xiàng)目展開深度合作（句華，2017）。相較于契約型關(guān)系來(lái)說(shuō)，平等合作型信任是政社關(guān)系的進(jìn)階，逐步實(shí)現(xiàn)了從“弱關(guān)系”到“強(qiáng)關(guān)系”的轉(zhuǎn)變，社會(huì)組織獨(dú)立發(fā)展的空間與機(jī)遇增加，雙方在合作共贏的前提下相互促進(jìn)、互利互惠。

1.面臨困境：信任危機(jī)與可持續(xù)發(fā)展

在平等合作型信任關(guān)系中，X組織的身份逐漸從“服務(wù)者、被領(lǐng)導(dǎo)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺珜?dǎo)者、發(fā)起者”，積極有效的社會(huì)響應(yīng)與專業(yè)的政策倡導(dǎo)能力是贏得政府信任的關(guān)鍵。“平等合作的關(guān)系，就是我們可以合作，也可以不合作，雙方是平等的，專業(yè)服務(wù)是合作開展的核心，保持底線是合作開展的前提?！保╔組織社工部主任LJY）因社會(huì)治理創(chuàng)新的需要，政府簡(jiǎn)政放權(quán)，社會(huì)組織得到了一部分自主選擇和獨(dú)立承接公共事務(wù)的機(jī)會(huì)。2020年初，新冠肺炎疫情全面爆發(fā)，X組織開展了“困境流動(dòng)家庭抗疫救援行動(dòng)”，盡其所能協(xié)調(diào)資源，幫助有困難的家庭和務(wù)工人員渡過(guò)難關(guān)。這樣及時(shí)有效地回應(yīng)重大公共衛(wèi)生與健康的危機(jī)事件并能迅速提供專業(yè)服務(wù)，既是X組織發(fā)展成熟、能力提升的展示，也為后續(xù)更多的合作做好了鋪墊。平等合作型信任關(guān)系增強(qiáng)了政社雙方的合作意識(shí)，提升政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)水平，一定程度上解決了契約關(guān)系中的不對(duì)等問(wèn)題。但是隨著X組織承擔(dān)的公共事務(wù)日益增多，組織內(nèi)部容易出現(xiàn)社工職業(yè)倦怠、社會(huì)服務(wù)低效、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)疏散、志愿者流失等問(wèn)題，這些問(wèn)題或多或少會(huì)影響服務(wù)質(zhì)量，直接導(dǎo)致政府對(duì)項(xiàng)目評(píng)估的下滑，引發(fā)雙方合作關(guān)系的波動(dòng)甚至是信任危機(jī)。在保障提供專業(yè)服務(wù)質(zhì)量的前提下，如何進(jìn)一步維系和鞏固雙方的信任關(guān)系亟需社會(huì)組織思考新的策略。

2.信任策略：服務(wù)網(wǎng)絡(luò)與互惠互利

帕特南提出社會(huì)資本是指社會(huì)組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過(guò)促進(jìn)合作行為來(lái)提高社會(huì)的效率。其中“網(wǎng)絡(luò)”和“互惠”是社會(huì)資本的基本組成部分，能有效促進(jìn)信任水平的提升（帕特南，2001）。服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的形成有利于成員之間的溝通和協(xié)調(diào)，擴(kuò)大聲譽(yù)，解決集體行動(dòng)的困境，有助于社會(huì)組織動(dòng)員和信任關(guān)系的發(fā)展（朱孟光，2014）。X組織構(gòu)建起“以服務(wù)對(duì)象為核心”的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，涵蓋了流動(dòng)兒童、困境家庭、農(nóng)民工、孤寡老人、志愿者、社會(huì)組織和政府等主體。服務(wù)網(wǎng)絡(luò)將有需求的服務(wù)對(duì)象和提供服務(wù)的社會(huì)組織、政府聯(lián)系起來(lái)，形成需求、服務(wù)、資源鏈接的系統(tǒng)?！笆嗄昵?，當(dāng)時(shí)看到他們做的事情很扎實(shí)，與服務(wù)對(duì)象之間建立了持續(xù)性的聯(lián)系，（我們）就挖掘出來(lái)開展合作?！保ㄕぷ魅藛TWQY）服務(wù)網(wǎng)絡(luò)需具備較強(qiáng)的系統(tǒng)性和整合性才能持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，X組織將面向個(gè)人和家庭的經(jīng)濟(jì)資助、陪伴服務(wù)、能力建設(shè)以及最后的政策倡導(dǎo)整合在一起，形成完整的“以服務(wù)對(duì)象為中心”的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，穩(wěn)定的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)是信任關(guān)系得以維系的基礎(chǔ)保障。

如果說(shuō)“網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建”是信任形成的基礎(chǔ)，那“互惠”就是信任形成的核心（帕特南，2001），“互惠”也是政社信任關(guān)系維系的核心要素。從理論上講，互惠是指人們同時(shí)交換對(duì)彼此有價(jià)值的東西，但并不一定在第一時(shí)間取得回報(bào)。從現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，X組織與服務(wù)網(wǎng)絡(luò)其他參與者之間是雙向互利互惠的過(guò)程。在服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)的基礎(chǔ)上，互利互惠的合作機(jī)制能夠幫助組織與服務(wù)對(duì)象建立持久穩(wěn)定的聯(lián)系。X組織已培育一萬(wàn)四千余名志愿者，五十個(gè)志愿者社團(tuán)。“志愿者們付出時(shí)間、精力的同時(shí)學(xué)習(xí)專業(yè)知識(shí)，提升社會(huì)服務(wù)、項(xiàng)目管理、宣傳倡導(dǎo)等能力，使志愿參與變成一種自發(fā)性的、長(zhǎng)期穩(wěn)定的行為，這是我們與志愿者建立信任關(guān)系的精髓所在?！保╔組織創(chuàng)始人LT）同樣，X組織積極與政府之間營(yíng)造互利互惠的信任關(guān)系。政府為組織提供必要的資源與政策支持，加強(qiáng)宏觀引導(dǎo)與監(jiān)督管理，X組織為困境人群開展專業(yè)社會(huì)服務(wù)，落實(shí)政府的政策，參與多項(xiàng)社會(huì)政策與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的起草和制定。不難看出，構(gòu)建服務(wù)網(wǎng)絡(luò)與互利互惠的合作機(jī)制是社會(huì)組織在契約之上進(jìn)一步加強(qiáng)與政府信任關(guān)系的另一個(gè)重要策略。

X組織與政府信任關(guān)系的發(fā)展經(jīng)歷了從依附到契約再到平等合作的過(guò)程。其中，依附型信任和契約型信任都在不同程度上限制了社會(huì)組織的獨(dú)立性，而平等合作型信任相應(yīng)減少了對(duì)社會(huì)組織的強(qiáng)制與約束，社會(huì)組織有了一定的自我發(fā)揮的空間，雙方經(jīng)歷了從“弱關(guān)系”到“強(qiáng)關(guān)系”的發(fā)展過(guò)程。文化認(rèn)同、資源交換、網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建與互利互惠策略在雙方信任關(guān)系發(fā)展的各階段發(fā)揮了作用，促進(jìn)雙方信任關(guān)系的轉(zhuǎn)變和加固亦提升了社會(huì)資本。需要強(qiáng)調(diào)的是，X組織在政社信任關(guān)系發(fā)展過(guò)程中采取的策略不是固定的。在組織發(fā)展的不同階段，同一策略需根據(jù)組織發(fā)展的特定環(huán)境與實(shí)際需要靈活使用。

四、結(jié)論與討論

X 組織的個(gè)案研究呈現(xiàn)出政社信任關(guān)系變遷過(guò)程中社會(huì)組織的發(fā)展困境與行動(dòng)邏輯?？梢钥闯?，隨著社會(huì)組織合法性身份建立、政社雙方合作增強(qiáng)、社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)變、政府簡(jiǎn)政放權(quán)等事件的發(fā)生與推進(jìn)，雙方間信任關(guān)系“從弱到強(qiáng)”。縱觀其整個(gè)發(fā)展過(guò)程，社會(huì)組織面對(duì)各階段困境的應(yīng)對(duì)策略既主動(dòng)又被動(dòng)，既有權(quán)宜之計(jì)，又有長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。X組織以專業(yè)的服務(wù)理念與組織文化的方式“取悅政府”，以資源交換的形式服務(wù)政府，以網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建與互惠合作緊跟政府，通過(guò)較高水準(zhǔn)的服務(wù)質(zhì)量和長(zhǎng)期積累的行業(yè)口碑得到政府與社會(huì)的信任。政府在與組織互動(dòng)的過(guò)程中亦表現(xiàn)出積極回應(yīng)的姿態(tài)，探索更靈活多樣的政府購(gòu)買服務(wù)方式，提供更多的服務(wù)項(xiàng)目和資金支持。這些良性互動(dòng)的漣漪效應(yīng)極大減少了雙方的交易成本，最終形成以信任為紐帶的合作，達(dá)成雙方樂(lè)意看到的局面。

政社雙方在建立了平等合作型信任關(guān)系之后，社會(huì)組織通過(guò)自身的進(jìn)一步發(fā)展以及與政府的博弈獲取更多自主發(fā)展的空間，政社之間“能促型信任關(guān)系”得以實(shí)現(xiàn)。能促就是“使之能”，指通過(guò)賦權(quán)增能為組織提供保證選擇和自由的真實(shí)能力，通過(guò)促進(jìn)這些能力的成長(zhǎng)來(lái)達(dá)成社會(huì)治理的目標(biāo)（林閩剛、戰(zhàn)建華，2018）。但社會(huì)組織在起步階段很難與政府達(dá)到能促型信任，只有在進(jìn)入成熟階段后，擁有了對(duì)“責(zé)任與道義”“專業(yè)性服務(wù)水平”“規(guī)范的組織管理制度”等理念的秉持與發(fā)展，才能使其在政社關(guān)系中能促發(fā)展（曾琰，2017）。對(duì)于X組織而言，“能促”發(fā)展主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，政府對(duì)X組織的賦權(quán)增能，政府給予X組織高度的信任與支持，通過(guò)項(xiàng)目支持、權(quán)力下放等方式，使組織能夠高效地承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的公共服務(wù)，展現(xiàn)了政府權(quán)力向社會(huì)權(quán)力的轉(zhuǎn)化與傳導(dǎo)的過(guò)程。第二，X組織對(duì)其他社會(huì)組織的孵化增能，X 組織提供專業(yè)支持助力那些仍處于“初創(chuàng)期、成長(zhǎng)期”的社會(huì)組織向“成熟期”穩(wěn)步發(fā)展，促進(jìn)了組織間的合作與信任，增強(qiáng)了社會(huì)組織的自治性力量。這樣的能促型信任是對(duì)平等合作型信任的進(jìn)一步提升，政社雙方達(dá)到高度信任關(guān)系，構(gòu)建了一種政府與社會(huì)組織基于不同功能發(fā)揮而相互增權(quán)、彼此信任、共同形塑的治理格局。

值得思考的是，筆者選取的個(gè)案X組織代表了處于“成熟期”且具備良好的內(nèi)部治理、專業(yè)服務(wù)、政社合作能力的社會(huì)組織，具有一定的經(jīng)驗(yàn)研究?jī)r(jià)值。社會(huì)組織與政府信任關(guān)系的發(fā)展并不局限于筆者提出“依附、契約、合作”型的變遷過(guò)程。筆者構(gòu)建的信任關(guān)系類型難以解釋變動(dòng)的具體場(chǎng)域情境里的政社關(guān)系，雙方關(guān)系會(huì)隨著時(shí)代背景、政策變化、社會(huì)沖突與發(fā)展而變化，政社信任關(guān)系間的循環(huán)往復(fù)、類型疊加、跨越式發(fā)展等復(fù)雜的變化也是值得研究與思考的問(wèn)題。