論社會(huì)工作參與市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的制度建設(shè)

李 青 陳成文 王 勇

市域社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要基石（陳一新，2018），是將風(fēng)險(xiǎn)隱患化解在萌芽、解決在基層的最直接、最有效力的治理層級(jí)，是基層社會(huì)治理的中心環(huán)節(jié)（陳成文，2019）。在社會(huì)學(xué)意義上，市域社會(huì)治理指在設(shè)區(qū)的城市區(qū)域范圍內(nèi)社會(huì)治理主體（黨委、政府、群團(tuán)組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織、自治組織、公民）在形成合作性關(guān)系的基礎(chǔ)上，運(yùn)用一定社會(huì)控制手段（黨建、法律、道德、心理、科技、民規(guī)民約）化解社會(huì)矛盾、解決社會(huì)問題，達(dá)到促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定目的的一種樞紐性基層社會(huì)治理（陳成文、張江龍、陳宇舟，2020）。自2019年10月黨的十九屆四中全會(huì)提出“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”戰(zhàn)略目標(biāo)以來，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作已被提上黨和政府的重要議事議程，成為新時(shí)代基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要目標(biāo)。市域社會(huì)治理現(xiàn)代化包括治理理念、治理體系、治理能力的現(xiàn)代化，它以提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平為行動(dòng)目標(biāo)，以建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體為制度目標(biāo)的整體性社會(huì)發(fā)展過程（陳成文、陳靜、陳建平，2020）。推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作，是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程，既要抓好推進(jìn)理念、體系、能力建設(shè)，又要抓好推進(jìn)主體建設(shè)。作為推進(jìn)主體之一，社會(huì)工作具有獨(dú)特專業(yè)優(yōu)勢(shì)。要順利推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作，就必須增強(qiáng)社會(huì)工作參與的可能性，而根本的途徑在于加強(qiáng)制度建設(shè)。

一、研究背景

社會(huì)工作在幫助弱勢(shì)人群、維護(hù)社會(huì)公正、整合社會(huì)關(guān)系等方面有著不可替代的作用，是新時(shí)代社會(huì)治理的重要手段。它通過直接服務(wù)、政策倡導(dǎo)、發(fā)展性參與、倡導(dǎo)傳播協(xié)同合作的精神等形式參與社會(huì)治理，促進(jìn)治理理念、治理機(jī)制、治理體制、治理體系和能力等方面創(chuàng)新（王思斌，2016a）。關(guān)于社會(huì)工作參與社會(huì)治理“何以可能”“何以可為”這一類的問題，一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。已有的研究主要集中在以下四個(gè)方面：

社會(huì)工作參與社會(huì)治理的必要性。有學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)工作是遵循以人為本、助人自助、平等公正的專業(yè)價(jià)值觀，在社會(huì)服務(wù)及社會(huì)管理等領(lǐng)域，綜合運(yùn)用專業(yè)知識(shí)、技能和方法，幫助有需要的個(gè)人、家庭、群體和社區(qū)，整合社會(huì)資源、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、預(yù)防和解決社會(huì)問題、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧的專業(yè)和職業(yè)（王思斌，2016a）。另有學(xué)者認(rèn)為，十八屆三中全會(huì)關(guān)于“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”的四大戰(zhàn)略任務(wù)，即改進(jìn)社會(huì)治理方式、激發(fā)社會(huì)組織活力、創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制、健全公共安全體系，社會(huì)工作都可以有效介入并從中發(fā)揮獨(dú)特的作用（李迎生，2014）。還有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)治理創(chuàng)新必須“嵌入”社會(huì)工作方法、理念和制度等，只有“嵌入”社會(huì)工作的社會(huì)治理才能更好地促進(jìn)社會(huì)良性運(yùn)行與協(xié)調(diào)發(fā)展。社會(huì)工作是社會(huì)治理的重要載體，在目前的社會(huì)治理背景下，在激發(fā)生活困難群體的潛能、促進(jìn)流動(dòng)人口的社會(huì)融合、促進(jìn)犯罪人員的再社會(huì)化等方面，仍有較大的發(fā)展空間（陳成文、趙杏梓、張麗芬，2015）。

社會(huì)工作參與社會(huì)治理的現(xiàn)狀。有學(xué)者認(rèn)為，由于社會(huì)工作本土化歷程的漸進(jìn)性，共建共治共享的社會(huì)治理機(jī)制尚未成熟，社會(huì)工作參與社會(huì)治理在深度與廣度上都是有限的（王思斌，2016b）。社會(huì)工作實(shí)踐主要圍繞社會(huì)政策實(shí)施、社會(huì)服務(wù)提供、服務(wù)效果達(dá)成展開，通過服務(wù)整理的經(jīng)驗(yàn)和訴求很難嵌入到城市公共安全治理的決策機(jī)制中（陳成文、何蛟龍、周靜雅，2015）。同時(shí)，專業(yè)化、國(guó)際化與復(fù)合型的社會(huì)工作人才缺乏，還不能充分施展社會(huì)工作應(yīng)有的創(chuàng)新、研究、管理與決策功能（王思斌，2019a）。

社會(huì)工作參與社會(huì)治理的制約因素。學(xué)者們對(duì)于導(dǎo)致社會(huì)工作在社會(huì)治理中參與不足的制約因素有著不同的研究。社會(huì)工作介入社會(huì)管理的機(jī)制尚未健全、缺乏制度保障、長(zhǎng)效動(dòng)力不足（李迎生、方舒、衛(wèi)小將、王婭酈、李文靜，2013）；政府和社會(huì)的認(rèn)識(shí)不足導(dǎo)致社會(huì)工作、社會(huì)工作人員身份感缺失（王思斌，2014a）；整合性制度體系尚未搭建，協(xié)商、調(diào)節(jié)、道德約束機(jī)制的精細(xì)化不夠（王思斌，2014b）；我國(guó)專業(yè)社會(huì)工作制度建設(shè)本身還不完善，法制水平低（關(guān)信平，2017）；缺乏社會(huì)工作精準(zhǔn)嵌入社會(huì)治理的彈性制度保障（吳浩宇、崔占峰，2019）；存在保障社會(huì)工作人才隊(duì)伍培養(yǎng)與發(fā)展的制度缺陷（王思斌，2016b）；缺乏嚴(yán)格的職業(yè)資格準(zhǔn)入制度、精細(xì)化的社會(huì)福利制度（王思斌，2019b）；政府購(gòu)買服務(wù)制度對(duì)專業(yè)社會(huì)工作制度建立促進(jìn)不夠（關(guān)信平，2017）。

促進(jìn)社會(huì)工作參與社會(huì)治理的具體路徑。學(xué)者們從自身學(xué)科背景提出不同看法。推動(dòng)社會(huì)工作立法，制定社會(huì)工作職業(yè)準(zhǔn)入制度（李迎生、方舒、衛(wèi)小將、王婭酈、李文靜，2013）；形成科學(xué)化、法治化、規(guī)范化社會(huì)工作職業(yè)法律體系，依法提升社會(huì)工作者的專業(yè)素養(yǎng)、職業(yè)技能、專業(yè)權(quán)威和職業(yè)聲望（袁光亮，2016）；創(chuàng)建有中國(guó)特色的社會(huì)工作知識(shí)與制度體系（何雪松、楊超，2019）；社會(huì)工作積極融合與嵌入社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的同時(shí)，需不斷提升“自治理”能力，促成社會(huì)工作制度體系的完善（王思斌，

2012）。

綜上所述，雖然學(xué)術(shù)界已經(jīng)關(guān)注了社會(huì)工作參與社會(huì)治理的可能性、現(xiàn)狀、影響因素和具體路徑等問題。但是，從總體上看，已有研究大多囿于一般化的對(duì)策研究，很少涉及社會(huì)工作參與社會(huì)治理的深層次結(jié)構(gòu)因素，即制度因素。事實(shí)上，所謂社會(huì)工作參與市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，就是指社會(huì)工作嵌入市域社會(huì)治理現(xiàn)代化結(jié)構(gòu)之中。這種“嵌入性”是指外部因素對(duì)社會(huì)工作參與市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的約束，并受到嵌入其中的制度因素固有屬性的影響。因此，深入探討社會(huì)工作參與市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的制度建設(shè)問題，具有十分重要的學(xué)術(shù)開拓價(jià)值。

二、制度建設(shè)：社會(huì)工作參與市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)

所謂社會(huì)工作參與市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，是一種可能性，既指參與機(jī)會(huì)，又指參與能力。制度是約束人類行為的一系列規(guī)則的總和，它包括正式制度和非正式制度。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾斯指出：“制度是人所設(shè)計(jì)用于調(diào)節(jié)人們互動(dòng)的約束。這些約束由正式約束（例如，規(guī)則、法律、憲法）、非正式約束（例如，行為規(guī)范、習(xí)俗、自定的行為準(zhǔn)則）以及他們實(shí)施特征等構(gòu)成”（North，Douglass C.，1993）。所謂正式制度，是指各種成文的規(guī)則、法律、憲法等對(duì)人們行為產(chǎn)生正式約束的規(guī)則；非正式制度則指各種不成文的傳統(tǒng)文化、傳統(tǒng)觀念、習(xí)慣、習(xí)俗、潛規(guī)則、默契等對(duì)人們行為產(chǎn)生非正式約束的規(guī)則。無論社會(huì)工作參與市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的機(jī)會(huì)，抑或能力，都不僅受到嵌入其中的正式制度因素約束，而且受到非正式制度因素約束。換言之，加強(qiáng)制度建設(shè)，既有助于增強(qiáng)社會(huì)工作在市域社會(huì)治理現(xiàn)代化中的參與機(jī)會(huì)，又有助于提升參與能力。一言以蔽之，制度建設(shè)是社會(huì)工作參與市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)。

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)，有助于增強(qiáng)社會(huì)工作在市域社會(huì)治理現(xiàn)代化中的參與機(jī)會(huì)

所謂參與機(jī)會(huì)，是指社會(huì)工作參與市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的外在可能性。這種可能性既來源于外部環(huán)境的“饋贈(zèng)”，又來源于主體自身的“奮斗”。從社會(huì)工作本身來看，源于外部環(huán)境“饋贈(zèng)”的機(jī)會(huì)屬于委托性機(jī)會(huì)，即黨委政府部門、群團(tuán)組織、經(jīng)濟(jì)組織、自治組織委托給社會(huì)工作機(jī)構(gòu)服務(wù)項(xiàng)目的機(jī)會(huì)；來源于主體自身“奮斗”的機(jī)會(huì)屬于自致性機(jī)會(huì)，即社會(huì)工作機(jī)構(gòu)通過參與競(jìng)標(biāo)而獲得服務(wù)項(xiàng)目的機(jī)會(huì)。在一個(gè)地方，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)獲得參與市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的委托性機(jī)會(huì)的多少，首先取決于黨委政府部門對(duì)社會(huì)工作作為一種職業(yè)或者一門專業(yè)的“制度偏好”。這種偏好，體現(xiàn)了黨委政府部門因受社會(huì)主流價(jià)值觀的影響而導(dǎo)致處理某些事情的制度傾斜。而社會(huì)工作機(jī)構(gòu)能否獲得黨委政府部門的“制度偏好”，取決于兩個(gè)條件：一是市域社會(huì)治理現(xiàn)代化在黨委政府工作中的重要性，即是否納入了黨委政府工作的重要議事議程；二是社會(huì)工作作為一種職業(yè)或者一門專業(yè)在黨委政府部門主要領(lǐng)導(dǎo)者認(rèn)知中的地位，即黨委政府部門主要領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)社會(huì)工作作為一種職業(yè)或者一門專業(yè)的認(rèn)同度，亦稱社會(huì)認(rèn)同度。可喜的是，2020年2月23日，習(xí)近平總書記在統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作部署會(huì)議上強(qiáng)調(diào)指出，要打贏疫情防控這場(chǎng)人民戰(zhàn)爭(zhēng)，就“要發(fā)揮社會(huì)工作的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，支持廣大社工、義工和志愿者開展心理疏導(dǎo)、情緒支持、保障支持等服務(wù)”①習(xí)近平《在統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作部署會(huì)議上的講話》，.http://www.ccps.gov.cn/xtt/202002/t20200223_138233.shtml.?？梢钥隙?，各級(jí)黨委政府部門主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)社會(huì)工作的認(rèn)同度，必將逐漸提升。這樣，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)就越有可能獲得黨委政府部門的“制度偏好”，也就越有可能獲得黨委政府部門的委托性服務(wù)項(xiàng)目機(jī)會(huì)。黨委政府部門對(duì)社會(huì)工作作為一種職業(yè)或者一門專業(yè)的“制度偏好”必將影響群團(tuán)組織、經(jīng)濟(jì)組織、自治組織對(duì)社會(huì)工作作為一種職業(yè)或者一門專業(yè)的認(rèn)同度，也就必將影響群團(tuán)組織、經(jīng)濟(jì)組織、自治組織對(duì)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的“項(xiàng)目偏好”。而又必將導(dǎo)致群團(tuán)組織、經(jīng)濟(jì)組織、自治組織委托給社會(huì)工作機(jī)構(gòu)服務(wù)項(xiàng)目機(jī)會(huì)的增加。

社會(huì)工作機(jī)構(gòu)獲得參與市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的自致性機(jī)會(huì)多少，取決于以下三個(gè)條件：一是政府購(gòu)買公共服務(wù)制度狀況（是否建立或者建立，是否健全）；二是社會(huì)工作機(jī)構(gòu)作為一種社會(huì)組織的合法性地位狀況；三是社會(huì)工作的社會(huì)認(rèn)同度。第一個(gè)條件在實(shí)踐中有兩種情況：有些地方政府根本沒有建立政府購(gòu)買公共服務(wù)制度；有些地方政府建立了政府購(gòu)買公共服務(wù)制度，但是，由于政府購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目的征集、論證、采購(gòu)、評(píng)估等事項(xiàng)缺乏規(guī)范性，項(xiàng)目供給（數(shù)量與經(jīng)費(fèi)水平）往往難以滿足需求。以上兩種情況實(shí)質(zhì)為“制度缺失”的表現(xiàn)，這種現(xiàn)象必然影響社會(huì)工作機(jī)構(gòu)獲得參與市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的自致性機(jī)會(huì)。第二個(gè)條件在實(shí)踐中常常表現(xiàn)為社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的身份認(rèn)同問題。社會(huì)工作機(jī)構(gòu)只有擁有與市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的黨委、政府、群團(tuán)組織、經(jīng)濟(jì)組織、自治組織、公民等行動(dòng)主體平等的身份地位，才能獲得黨委政府部門、群團(tuán)組織、經(jīng)濟(jì)組織、自治組織、公民的身份認(rèn)同，才能憑借自身努力獲得自致性服務(wù)項(xiàng)目機(jī)會(huì)。這就表明，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的身份認(rèn)同在市域社會(huì)治理現(xiàn)代化中重要性。而社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的身份認(rèn)同只能依靠法律制度賦予。第三個(gè)條件既與政府部門對(duì)社會(huì)工作認(rèn)知有關(guān)，又與大眾傳播媒介的認(rèn)知有關(guān)?？梢?，無論是社會(huì)工作機(jī)構(gòu)獲得委托性性機(jī)會(huì)，還是自致性機(jī)會(huì)，都取決于制度建設(shè)。因此，加強(qiáng)制度建設(shè)，是增強(qiáng)社會(huì)工作在市域社會(huì)治理現(xiàn)代化中參與機(jī)會(huì)的根本途徑。

（二）加強(qiáng)制度建設(shè)，有助于提升社會(huì)工作在市域社會(huì)治理現(xiàn)代化中的參與能力

所謂參與能力，是指社會(huì)工作參與市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的內(nèi)在可能性。其來源于社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)水平。社會(huì)工作的專業(yè)服務(wù)水平具體實(shí)踐中表現(xiàn)為價(jià)值引領(lǐng)、訴求表達(dá)、服務(wù)提供、矛盾化解、資源動(dòng)員、人才培養(yǎng)、決策參與、政策評(píng)估等8個(gè)方面的能力。這是社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在市域社會(huì)治理現(xiàn)代化中的核心能力：價(jià)值引領(lǐng)是指社會(huì)工作機(jī)構(gòu)通過自身活動(dòng)，倡導(dǎo)奉獻(xiàn)、友愛、互助、進(jìn)步社會(huì)價(jià)值觀的介入；訴求表達(dá)反映了社會(huì)工作機(jī)構(gòu)通過對(duì)服務(wù)對(duì)象的需求調(diào)查分析，將服務(wù)對(duì)象的利益訴求真實(shí)地反映給各級(jí)管理人員的過程；服務(wù)提供通過社會(huì)工作機(jī)構(gòu)自身的專業(yè)活動(dòng)，幫助服務(wù)對(duì)象滿足各種民生需求；矛盾化解則通過社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的服務(wù)，化解各種矛盾糾紛；在資源動(dòng)員方面，機(jī)構(gòu)憑借自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和服務(wù)聲譽(yù)，廣泛動(dòng)員社會(huì)資源參與社會(huì)治理；人才培養(yǎng)則通過社會(huì)工作機(jī)構(gòu)自身持續(xù)的專業(yè)服務(wù)活動(dòng)，培養(yǎng)專業(yè)社會(huì)工作者的能力；而決策參與，則反映社會(huì)工作機(jī)構(gòu)通過自身積極努力，與其他市域社會(huì)治理現(xiàn)代化行動(dòng)主體共同商議市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的決策，為制定市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的決策提供智力支持的過程；對(duì)于政策評(píng)估，表達(dá)了社會(huì)工作機(jī)構(gòu)通過對(duì)自身服務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，對(duì)公共服務(wù)類社會(huì)政策的效果進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)與判斷。這些能力，既代表著社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的專業(yè)服務(wù)水平，又體現(xiàn)了社會(huì)工作參與市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的內(nèi)在可能性。

2017年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作‘三社聯(lián)動(dòng)’”。這就表明，要健全完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，就必須充分發(fā)揮社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的獨(dú)特作用。推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，主要應(yīng)該解決理念踐行、體系建設(shè)、能力提升與制度創(chuàng)新等問題，而社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在這些方面發(fā)揮不同作用。具體表現(xiàn)在，由于社會(huì)工作機(jī)構(gòu)具有價(jià)值引領(lǐng)能力，因而它是推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的理念踐行者；由于社會(huì)工作機(jī)構(gòu)具有訴求表達(dá)能力、服務(wù)提供能力和矛盾化解能力，因而它是體系建設(shè)者；由于社會(huì)工作機(jī)構(gòu)具有資源動(dòng)員能力和人才培養(yǎng)能力，因而它是能力提升者；由于社會(huì)工作機(jī)構(gòu)具有決策參與能力和政策評(píng)估能力，因而它是制度創(chuàng)新者。這就意味著，社會(huì)工作參與市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的內(nèi)在可能性直接表現(xiàn)為社會(huì)工作機(jī)構(gòu)能否成為推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的“四種角色”。要達(dá)到此目標(biāo)，就必須加強(qiáng)社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)能力的制度建設(shè)。這是增強(qiáng)社會(huì)工作在市域社會(huì)治理現(xiàn)代化中參與能力的根本途徑。

三、制度創(chuàng)新：推進(jìn)社會(huì)工作參與市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的治本之舉

2017年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》還強(qiáng)調(diào)，通過“制定完善孵化培育、人才引進(jìn)、資金支持等扶持政策”，以達(dá)到“統(tǒng)籌發(fā)揮社會(huì)力量協(xié)同作用”的目的。2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)又提出“完善黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)組織制度”“發(fā)揮群團(tuán)組織、社會(huì)組織作用”的戰(zhàn)略目標(biāo)。所有這些都表明，黨和政府已經(jīng)高度重視社會(huì)組織參與國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的制度建設(shè)問題。從社會(huì)組織的類型劃分來看，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)屬于城鄉(xiāng)服務(wù)類社會(huì)組織。因此，加強(qiáng)社會(huì)工作參與市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的制度建設(shè)，已是勢(shì)在必行。但是，目前實(shí)踐中出現(xiàn)的社會(huì)工作結(jié)構(gòu)“自動(dòng)消失”或“弱勢(shì)退出”等現(xiàn)象實(shí)質(zhì)上反映了制度建設(shè)的“短板”，即“制度缺失”。要補(bǔ)齊“短板”，就必須加強(qiáng)社會(huì)工作參與市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的制度創(chuàng)新。只有推進(jìn)制度創(chuàng)新，才能增強(qiáng)社會(huì)工作在市域社會(huì)治理現(xiàn)代化中的參與機(jī)會(huì)，才能提升社會(huì)工作在市域社會(huì)治理現(xiàn)代化中的參與能力，這是治本之舉。在這個(gè)過程中，既要注重正式制度建設(shè)，著力健全政府購(gòu)買公共服務(wù)制度，建立社會(huì)工作機(jī)構(gòu)身份制度與社會(huì)工作專業(yè)能力建設(shè)制度，又要注重非正式制度建設(shè)，建立社會(huì)工作社會(huì)認(rèn)同制度。

因此，應(yīng)抓好以下四個(gè)著力點(diǎn)：

（一）健全政府購(gòu)買公共服務(wù)制度

由于政府購(gòu)買公共服務(wù)制度與黨委政府部門“制度偏好”息息相關(guān)，直接關(guān)系到社會(huì)工作在市域社會(huì)治理現(xiàn)代化中的參與機(jī)會(huì)，因此，國(guó)家必須加快政府購(gòu)買公共服務(wù)的立法進(jìn)程，盡快出臺(tái)《中華人民共和國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)法》，用法律的形式規(guī)范公共服務(wù)項(xiàng)目的征集、論證、采購(gòu)、評(píng)估等事宜，以確保社會(huì)工作機(jī)構(gòu)獲得政府購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目的可及性和可持續(xù)性。一是納入發(fā)展規(guī)劃，確保政府購(gòu)買公共服務(wù)制度的可持續(xù)性。目前，各級(jí)政府購(gòu)買公共服務(wù)制度具有較大隨意性。這就嚴(yán)重地影響了社會(huì)工作機(jī)構(gòu)獲得公共服務(wù)項(xiàng)目的持續(xù)穩(wěn)定性。因此，要扭轉(zhuǎn)這種狀況，就必須將政府購(gòu)買公共服務(wù)制度納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃之中，將購(gòu)買經(jīng)費(fèi)列為地方財(cái)政預(yù)算的常規(guī)目錄，加大公共財(cái)政支持力度。明確購(gòu)買范圍和類別，提供項(xiàng)目指引。只有這樣，才能確保社會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)展的資源供給，增強(qiáng)社會(huì)工作參與市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的可持續(xù)性。二是完善購(gòu)買流程，推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)制度的法治化。目前，我國(guó)政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)還沒有建立起一套規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和法治化的機(jī)制，存在隨意性大、不規(guī)范等問題（黨秀云，譚偉，2016）。要制定完善的標(biāo)準(zhǔn)化購(gòu)買流程，搭建申報(bào)與監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，以確保購(gòu)買流程的標(biāo)準(zhǔn)化、購(gòu)買規(guī)則的規(guī)范化、購(gòu)買信息的透明化，這是政府購(gòu)買公共服務(wù)制度化、法治化的內(nèi)在要求。因?yàn)橹挥兄贫?biāo)準(zhǔn)化的購(gòu)買流程，才能確保購(gòu)買過程公正；只有制定規(guī)范化的購(gòu)買規(guī)則，才能確保購(gòu)買結(jié)果公平；只有實(shí)現(xiàn)透明化的購(gòu)買場(chǎng)景，確保購(gòu)買信息公開。為此，政府必須建立職能轉(zhuǎn)移委托項(xiàng)目庫(kù)、項(xiàng)目投招標(biāo)管理信息系統(tǒng)和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，促進(jìn)信息數(shù)據(jù)共享，規(guī)范政府購(gòu)買公共服務(wù)行為，從而做到政府購(gòu)買公共服務(wù)制度的公平、公開、公正，為社會(huì)工作機(jī)構(gòu)獲得政府購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目營(yíng)造良好的制度環(huán)境。

（二）建立社會(huì)工作機(jī)構(gòu)身份制度

由于社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的身份認(rèn)同與社會(huì)工作機(jī)構(gòu)作為一種社會(huì)組織的合法性地位息息相關(guān)，也直接關(guān)系到社會(huì)工作在市域社會(huì)治理現(xiàn)代化中的參與機(jī)會(huì)。因此，國(guó)家必須加快包括社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在內(nèi)的社會(huì)組織的立法進(jìn)程，盡快出臺(tái)《中華人民共和國(guó)社會(huì)組織法》，用法律的形式規(guī)范社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的主管部門、登記注冊(cè)、孵化培育、社會(huì)服務(wù)、崗位設(shè)置、稅收優(yōu)惠和監(jiān)督評(píng)估等事項(xiàng)，以確保社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在市域社會(huì)治理現(xiàn)代化中的合法身份與地位，從而提升社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的社會(huì)認(rèn)同度，增強(qiáng)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在市域社會(huì)治理現(xiàn)代化中的參與機(jī)會(huì)。這一問題已經(jīng)得到學(xué)術(shù)界的回應(yīng)。有學(xué)者指出，民政部門應(yīng)主動(dòng)聯(lián)系立法部門對(duì)于社會(huì)組織相關(guān)法規(guī)和各類規(guī)范性文件進(jìn)行全面審查，對(duì)那些存在缺陷和不足的條例法規(guī)和政策制度開啟必要的廢除與修訂程序（高紅、楊秀勇，2018）。另有學(xué)者指出，立法部門應(yīng)盡快籌備“社會(huì)組織基本法”的出臺(tái)，以法律的形式對(duì)社會(huì)組織的地位、條件、權(quán)利、義務(wù)等做出全面規(guī)定，明確社會(huì)組織的指導(dǎo)思想、法律地位、服務(wù)宗旨、服務(wù)范圍、賠償機(jī)制、法律責(zé)任、審批程序、監(jiān)督體制等（周曉梅、謝水明、李蜜，2008）。還有學(xué)者提出，《中華人民共和國(guó)社會(huì)組織法》的制定目標(biāo)：應(yīng)對(duì)社會(huì)組織章程的基本要素做出明確規(guī)定，包括社會(huì)組織成員在組織中的權(quán)利與義務(wù)、社會(huì)組織管理部門的組成與運(yùn)行原則、社會(huì)組織負(fù)責(zé)人的職責(zé)權(quán)限、社會(huì)組織內(nèi)部的理事會(huì)監(jiān)事會(huì)制度、社會(huì)組織負(fù)責(zé)人侵害組織及組織成員利益應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任、社會(huì)組織的行為規(guī)范以及組織撤銷和注銷等程序（柴振國(guó)、趙新潮，2015）。可見，只有通過頂層法律制度設(shè)計(jì)，才能真正厘清政府與社會(huì)組織、社會(huì)組織與企業(yè)、社會(huì)組織與社區(qū)的責(zé)任邊界，才能真正確定社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在市域社會(huì)治理現(xiàn)代化中的合法性地位，才能真正增強(qiáng)社會(huì)工作在市域社會(huì)治理現(xiàn)代化中的參與機(jī)會(huì)。

（三）建立社會(huì)工作專業(yè)能力建設(shè)制度

社會(huì)組織專業(yè)能力直接關(guān)系到社會(huì)組織在市域社會(huì)治理現(xiàn)代化中參與的內(nèi)在可能性，即參與能力。因此，在推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的過程中，國(guó)家以及地方黨委、政府必須將加強(qiáng)社會(huì)工作專業(yè)能力建設(shè)提上議事議程，著力加強(qiáng)制度建設(shè)，尤其是加強(qiáng)社會(huì)工作人才培養(yǎng)的制度建設(shè)。將社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)納入國(guó)家和地方人才發(fā)展規(guī)劃，地方要結(jié)合實(shí)際制定社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)的專項(xiàng)規(guī)劃。加強(qiáng)社會(huì)工作人才培養(yǎng)的制度建設(shè)，不僅是社會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)展壯大的基本前提，而且也是確保社會(huì)工作者職業(yè)地位的制度條件。一些實(shí)證研究的結(jié)果表明，提升專業(yè)地位與職業(yè)地位是社會(huì)工作人才培養(yǎng)制度建設(shè)的重點(diǎn)。一是加強(qiáng)社會(huì)工作人才專業(yè)地位的制度建設(shè)。要實(shí)現(xiàn)社會(huì)工作人才隊(duì)伍的專業(yè)化，就必須推進(jìn)社會(huì)工作專業(yè)倫理、專業(yè)價(jià)值、專業(yè)體系和專業(yè)特色制度的法治化進(jìn)程。制定社會(huì)工作人才的成長(zhǎng)計(jì)劃（包括培養(yǎng)、使用與評(píng)價(jià)等）。制定社區(qū)服務(wù)人員的培訓(xùn)計(jì)劃，使之向?qū)I(yè)化的社會(huì)工作人才轉(zhuǎn)換。二是加強(qiáng)社會(huì)工作人才職業(yè)地位的制度建設(shè)。社會(huì)工作人才發(fā)展前景是由其職業(yè)地位所決定的。社會(huì)工作人才的職業(yè)地位主要包括職業(yè)身份制度、職業(yè)資格制度、職業(yè)薪酬制度和職業(yè)晉升制度。實(shí)現(xiàn)社會(huì)工作人才隊(duì)伍的職業(yè)化，就必須推進(jìn)社會(huì)工作人才職業(yè)身份制度、職業(yè)資格制度、職業(yè)薪酬制度和職業(yè)晉升制度的法治化進(jìn)程。建立常規(guī)化的社會(huì)工作人才登機(jī)注冊(cè)管理制度，將社會(huì)工作人才納入民政部門事業(yè)編制范圍，從而增強(qiáng)社會(huì)工作人才的身份認(rèn)同感。制定社會(huì)工作人才的崗位資格標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)崗位類別的不同確定社會(huì)工作人才差異性的崗位薪酬，有條件的地方可以探索社工協(xié)議薪酬制度。此外，還要制定社會(huì)工作人才職務(wù)晉升制度，努力擴(kuò)大社會(huì)工作人才職務(wù)晉升的制度空間。

（四）建立社會(huì)工作社會(huì)認(rèn)同制度

上述分析表明，社會(huì)工作的制度供給不足既包括正式制度的供給不足，也包括非正式制度的供給不足。目前，社會(huì)工作社會(huì)認(rèn)同制度的缺失正是非正式制度供給不足的重要表現(xiàn)。因此，加快建立社會(huì)工作的社會(huì)認(rèn)同制度，已是勢(shì)在必行。在具體的社會(huì)互動(dòng)情境中，對(duì)社會(huì)工作的片面認(rèn)知甚至錯(cuò)誤認(rèn)知，極大地影響了社會(huì)工作參與市域社會(huì)治理的進(jìn)程?？梢哉f，社會(huì)認(rèn)知偏差已經(jīng)成為阻礙社會(huì)組織參與市域社會(huì)治理的最為重要非正式制度影響因素之一。因此，要推進(jìn)社會(huì)工作參與市域社會(huì)治理，就必須糾正社會(huì)認(rèn)知偏差。社會(huì)認(rèn)知偏差是在社會(huì)互動(dòng)中形成的，是基于認(rèn)知主體、認(rèn)知客體與社會(huì)環(huán)境的共同作用下形成的。無論是政府還是社會(huì)公眾，其認(rèn)知偏差既有本身的“刻板印象”相關(guān)，也和交往過程中對(duì)社會(huì)工作的片面認(rèn)識(shí)相關(guān)。要徹底糾正社會(huì)認(rèn)知偏差，就必須從認(rèn)知主體的習(xí)慣性認(rèn)知改變和主體間的交流互動(dòng)增強(qiáng)入手。一是促進(jìn)政府工作人員正確認(rèn)知的形成。政府工作人員在推進(jìn)社會(huì)工作參與市域社會(huì)治理中發(fā)揮中無可替代的作用。政府工作人員的認(rèn)知直接關(guān)系到社會(huì)工作在市域社會(huì)治理中的參與機(jī)會(huì)、參與深度和廣度。因此，必須促進(jìn)政府工作人員正確認(rèn)知的形成。一是改變以往“官本位”思想（陳思、凌新，2017），剔除“習(xí)慣性的行政手段”，把社會(huì)工作當(dāng)作市域社會(huì)治理的參與主體來對(duì)待。改變“部門或地方保護(hù)主義”心態(tài)，敞開社區(qū)大門“容納”社會(huì)工作，為社會(huì)工作參與市域社會(huì)治理提供足夠的空間和條件，實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理的“多元共治”。轉(zhuǎn)變“經(jīng)濟(jì)發(fā)展至上”和“大政府、小社會(huì)”的固有思維，高度重視市域社會(huì)治理，促進(jìn)市域社會(huì)治理共同體的形成。此外，政府要定期召開或參加社會(huì)工作研討會(huì)、展交會(huì)、交流會(huì)，學(xué)習(xí)并了解社會(huì)工作相關(guān)知識(shí)，增加了解提升認(rèn)知，消除認(rèn)知偏差，推動(dòng)社會(huì)工作參與市域社會(huì)治理。二是促進(jìn)社會(huì)公眾正確認(rèn)知的形成。目前社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)工作仍舊是一知半解，很多社區(qū)居民對(duì)社會(huì)工作參與市域社會(huì)治理都抱有觀望態(tài)度，甚至社區(qū)“兩委”對(duì)社會(huì)工作的治理功能持懷疑態(tài)度。因此，增強(qiáng)社會(huì)公眾的認(rèn)可度，是推進(jìn)社會(huì)工作參與市域社會(huì)治理的基礎(chǔ)性工作。要努力轉(zhuǎn)變社會(huì)公眾習(xí)慣性的救助方式，逐步消除“家丑不可外揚(yáng)”的固有思維模式，積極擴(kuò)建除親朋好友外的橋接型社會(huì)資本，建構(gòu)多元化的求助網(wǎng)絡(luò)和途徑。逐步改變社區(qū)居民“利益至上”“利己主義”“各人自掃門前雪，休管他人瓦上霜”的處事方式，培養(yǎng)社區(qū)責(zé)任意識(shí)，激發(fā)社區(qū)公益熱情，為社會(huì)工作參與市域社會(huì)治理提供資源支持。充分發(fā)揮大眾媒介作用，加大正面宣傳，增進(jìn)社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)工作的認(rèn)知、理解與支持。