疫情防控與解決群眾實際困難并重①

唐 鈞

平心而論，現(xiàn)在討論“因疫致貧”“因疫返貧”，似乎為時過早?！耙摺笔且粋€具有時間性和空間性的概念，同時又是一個有開頭也有結尾的過程性概念。當前正處于這個過程之中，一時恐怕還難言何時結束。所以，要討論是否會因疫致貧和返貧，有多少人致貧和返貧，最好到這個“疫”的過程結束時再來作系統(tǒng)的評估。

接下來，再來看“致貧”和“返貧”。十三五期間的“精準扶貧”從定性和定量的角度給予了“貧困”嚴格的界定和度量：一是農(nóng)村扶貧的扶貧標準，即以2010 年不變價的家庭年人均2300 元為標準，以2019年現(xiàn)價計算的標準為3747元。二是社會救助的低保標準，2019年第4季度的城市低保標準是家庭月人均645元，農(nóng)村低保標準是家庭年人均5354元；還有一個農(nóng)村特困人員救助標準，是月人均439元。當然，以上提及的種種標準，應該說是絕對貧困的標準。

通常所說的致貧和返貧，其原因被提及得最多的是“因病”，這個“病”指的是慢性非傳染性疾病，其特點是長期以病痛折磨扶貧或救助對象，并使之喪失勞動能力?，F(xiàn)在若要歸因于“因疫”，因疫也是因病。如今所說之疫，指的就是“新冠病毒肺炎”，一種顯然與慢性病不同的急性傳染性疾病。從這個意義上講，因疫致貧或返貧實際上就是專指因為罹患新冠病毒肺炎而致貧或返貧。

從以往的扶貧政策看，由于執(zhí)行的是絕對貧困標準，所以因疫而導致的生活困難，一般不在制度覆蓋的范圍之內(nèi)。原因有二：其一，只要家庭中有一個家庭成員外出打工，一般這個家庭就很難被確定為貧困戶，因為2019年農(nóng)民工的月平均收入已經(jīng)達到3962元，即使其中的1/4，也遠高于上述絕對貧困標準。其二，也可能有農(nóng)民家庭無人外出打工，但這些貧困戶大多地處偏遠，那里地廣人稀，人口的流動性也有限，所以罹患新冠肺炎的可能性很小。

但是，2020年中國社會已趨全面小康，十九屆四中全會決定中提出：要“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”。從相對貧困的理念出發(fā)，因疫而導致的家庭生活困難就可以有個說法了。

相對貧困，是指“社會上一般認為或風俗習慣認為應該享有的食物、基本設施、服務與活動的缺乏與不足。”理念的轉變，解決的方式也隨之改變，最主要的變化是：若是按絕對貧困標準，家庭人均收入是扶貧或救助的唯一標準；若是按相對貧困的理念，就是可以不死摳家庭人均收入，而是按照個人和家庭的實際困難和實際需要來提供扶貧和救助。

這種按實際困難和實際需要提供救助的方式，其實在實際工作中早有實踐，在圈內(nèi)稱為對“支出性貧困”的扶貧或救助。就是說，考慮扶貧或救助，不要光看家庭收入，家庭因支出劇增而發(fā)生經(jīng)濟困難的，也可以給予救助。在《社會救助暫行辦法》將這種救助方式規(guī)定為“臨時救助”。《辦法》中說：國家對因意外事件，家庭成員突發(fā)重大疾病等原因，導致基本生活暫時出現(xiàn)嚴重困難的家庭，或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，導致基本生活暫時出現(xiàn)嚴重困難的最低生活保障家庭，以及遭遇其他特殊困難的家庭，給予臨時救助。現(xiàn)在來看看，在當前疫情之下，是否會有個人和家庭符合這樣的條件。

如前所述，疫情終究是時間性、空間性和過程性的。較為樂觀的估計是，在以舉國之力管控疫情的大背景下，疫情不可能無限度地延續(xù)。按照相對貧困的理念和對策，需要關注的是，從2020年1月中旬算起，在長達兩個月或更長一點的時間內(nèi)，是否會有人因治療新冠病毒肺炎而發(fā)生醫(yī)療費用或生活費用上的暫時困難，而這些困難在沒有外力支持下一時又無法解決。另外，可能還需要關注是否會有人或人群因為管控疫情而不能返回工作地復工，或者返回工作地后被暫時隔離，或者農(nóng)產(chǎn)品因為市場或交通或其他原因而發(fā)生滯銷，因而發(fā)生生活上的困難，而這些困難在沒有外力支持下一時又無法解決。當然，要強調(diào)的是，這些困難與疫情一樣，也具有時間性、空間性和過程性的特點。

日前有媒體披露，當前國有企業(yè)、大中型企業(yè)以及與國際貿(mào)易相關的企業(yè)復工率較高，達到了60%—80%；而沒有復工的大多是小微企業(yè)、民營企業(yè)，前兩天的數(shù)據(jù)只有30%。但是，在中國社會承擔就業(yè)重任的卻是小微企業(yè)、民營企業(yè)。2019年，中國的農(nóng)民工數(shù)量高達29077萬人，其中，本地農(nóng)民工11652萬人，外出農(nóng)民工17425萬人。若說是受疫情影響，可能性最大的是一部分在小微企業(yè)、民營企業(yè)就業(yè)的勞動者。其中大多是農(nóng)民工，但也包括從中小城市流動出來的城鎮(zhèn)勞動者。同時，因為“封城”和社區(qū)隔離而導致交通封鎖和市場封閉以及線上線下的交易都受限，造成了當季的農(nóng)產(chǎn)品大量滯銷，農(nóng)民的收入大受影響，這也會造成部分農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)民的生活困難。

從這個意義上說，簡單地提因疫致貧和因疫返貧可能不夠妥慎，因為畢竟2020年是邁入全面小康之年。以絕對貧困的思路看，因疫致貧和因疫返貧的情況不能說沒有，但如前所述，也許不會與現(xiàn)有扶貧人群的范圍相差太多。

在疫期內(nèi)，可能要關注的人群及其面臨的問題是，罹患新冠病毒肺炎的人及其家庭超出醫(yī)保報銷范圍而自己又無力支付的醫(yī)療費用；罹患新冠病毒肺炎的人及其家庭的生活困難；因疫不能復工的流動人口，包括已經(jīng)離開原居住地而沒能復工的流動人口和農(nóng)民工的生活困難；到工作地后因受隔離的流動人口和農(nóng)民工的生活困難；因農(nóng)產(chǎn)品滯銷而造成收入銳減的農(nóng)民的生活困難；其他難以預計的人或人群的醫(yī)療超支和生活困難。具體而言，可以考慮采取以下相應的政策措施：

其一，罹患新冠病毒肺炎的人及其家庭超出醫(yī)保報銷范圍而自己又無力支付的醫(yī)療費用?？筛鶕?jù)《社會救助暫行辦法》，以醫(yī)療救助或臨時救助的辦法去解決，仍然有缺口可考慮用社區(qū)基金或慈善捐款的方式解決。

其二，罹患新冠病毒肺炎的人及其家庭的生活困難。可根據(jù)《社會救助暫行辦法》以臨時救助的辦法解決，仍然有缺口可考慮用社區(qū)基金或慈善捐款的方式解決。

具體操作：一是“罹患新冠病毒肺炎的人”或其家庭成員可向居住地村、居委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道（視當?shù)鼐唧w規(guī)定）提出申請，然后由政府或其指派的機構或人員進行核實，若情況屬實，則按《社會救助暫行辦法》以及當?shù)氐膶嵤┘殑t進行救助。二是社區(qū)基金或慈善捐款可以起到兩個作用：在申請政府救助的等候期給予救急；幫助解決醫(yī)療費用的自付和自費部分。

其三，因疫不能復工的流動人口和農(nóng)民工，包括已經(jīng)離開原住地的人而沒能復工的流動人口和農(nóng)民工的生活困難?？煽紤]以根據(jù)《社會保險法》以失業(yè)保險基金（在當?shù)乩U納過失業(yè)保險費的）或根據(jù)《社會救助暫行辦法》以臨時救助的辦法解決，仍然有缺口可考慮用社區(qū)基金或慈善捐款的方式解決。也可以根據(jù)《救助管理辦法》從救助管理的渠道，在自愿的前提下，將其送回原住地。

其四，到工作地后而受隔離的流動人口和農(nóng)民工的生活困難?？煽紤]以根據(jù)《社會保險法》以失業(yè)保險基金（在當?shù)乩U納過失業(yè)保險費的）或根據(jù)《社會救助暫行辦法》以臨時救助的辦法解決，仍然有缺口可考慮用慈善捐款的方式解決。

具體操作：一是因疫不能復工的流動人口和農(nóng)民工，包括已經(jīng)離開原住地的但沒能復工的和按現(xiàn)行政策受隔離的流動人口和農(nóng)民工，如果去年在工作地繳納失業(yè)保險費滿12個月，應該可以向當?shù)厣鐣ｋU部門申請失業(yè)保險金，審核通過后，由當?shù)厥I(yè)保險部門按當?shù)氐臉藴拾l(fā)給失業(yè)保險金。二是不能享受失業(yè)保險待遇的，可向居住地村、居委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道（視當?shù)鼐唧w規(guī)定）提出申請，然后按《社會救助暫行辦法》規(guī)定的程序進行救助，前文有詳述。三是社區(qū)基金或慈善捐款的用途見前文。四是上述對象外出后自愿返回原居住地而又無力支付路費的，可按《救助管理辦法》由當?shù)氐木戎芾碚編推滟徺I返鄉(xiāng)的單程車票。

其五，因農(nóng)產(chǎn)品滯銷而造成收入銳減的農(nóng)民的生活困難?？煽紤]根據(jù)《社會救助暫行辦法》以臨時救助的辦法解決，仍然有缺口可考慮用慈善捐款的方式解決。也可動用扶貧基金，用資金扶持以維持再生產(chǎn)的方式解決。

具體操作：一是因農(nóng)產(chǎn)品滯銷而造成收入銳減的農(nóng)民可向居住地村、居委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道（視當?shù)鼐唧w規(guī)定）提出申請，然后按《社會救助暫行辦法》規(guī)定的程序進行救助，前文有詳述。二是社區(qū)基金或慈善捐款的用途見前文。三是2020年扶貧資金的安排，應該考慮扶持因農(nóng)產(chǎn)品滯銷而造成收入銳減的農(nóng)民恢復生產(chǎn)。

其他難以預計的人或人群的醫(yī)療超支和生活困難，應靈活運用上述各種政策及公共款項予以解決。

需要強調(diào)的是，上述種種問題并不完全同于以往農(nóng)村扶貧和社會救助工作中的因病致貧或返貧的，但又是當前必須要解決的社會問題。因此要轉變思維，扶貧和救助的目標要從絕對貧困走向相對貧困。在反貧困工作中，常有“救急”和“救窮”的爭議，而且常常在順序上把救急放在救窮之前，現(xiàn)在當務之急要解決的就是“救急”的問題。急難時刻的保障和救助，政府和社會都萬萬不可掉以輕心，不然就有可能出現(xiàn)不測事件乃至導致仇視和報復社會。雖然可以用刑罰和問責加以震懾，但這些責罰制度和措施都是在事發(fā)之后才能啟動，遠不如未雨綢繆，防患于未然。

常識告訴人們，事先預防盡顯主動，事后責罰則常常處于被動。何況事發(fā)之后善后的用度，一般都會大大超過事先預防所需的資金。即使從經(jīng)濟上算計成本與效益，也應是預防優(yōu)于責罰。