合作治理的反思性闡釋：合作意涵、發(fā)生機(jī)理及政府引導(dǎo)

鄭家昊

一、文獻(xiàn)回顧與問題提出

20世紀(jì)中期開始，發(fā)達(dá)工業(yè)化國家和地區(qū)的社會學(xué)家與管理學(xué)家率先察覺到社會大轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)，對社會的變遷與發(fā)展做出預(yù)言與規(guī)劃，已創(chuàng)造出大量標(biāo)識未來社會特征的專門語詞，如“全球風(fēng)險社會”(烏爾里?！へ惪?、“流動的現(xiàn)代性”(齊格蒙特·鮑曼)、“網(wǎng)絡(luò)社會”(曼紐爾·卡斯特)、“知識社會”(彼得·德魯克)、“非理性時代”(查爾斯·漢迪)等。①20世紀(jì)70年代末以后，危機(jī)和失靈現(xiàn)象頻現(xiàn)(如石油危機(jī)、全球金融危機(jī)、恐怖主義全球化、群體性事件頻發(fā)等)，促使人們自覺加入社會學(xué)家和管理學(xué)家關(guān)于“社會大轉(zhuǎn)型”的思考中，加深了人們對工業(yè)社會的危機(jī)與社會轉(zhuǎn)型的必然性的理解。

“我們生活在激變的時代。毫無疑問，似乎我們總處在激變之中，但21世紀(jì)的激變更甚，其壓力和動亂的幅度達(dá)到了前所未有的程度?！@些巨大的挑戰(zhàn)很普遍，但是今天所面臨的那些挑戰(zhàn)已經(jīng)突破了常態(tài)，形成了巨大的空白地帶。”②危機(jī)面前，“只有合作才能拯救人類”。③檢視人類社會治理演進(jìn)的歷史，各種“危機(jī)”似乎總在扮演著社會治理變革的重要推手角色。在危機(jī)中，人與人之間、組織與組織之間、國家與國家之間會淡化競爭、強(qiáng)化合作。20世紀(jì)70年代以來爆發(fā)的區(qū)域性或全球性的危機(jī)在倒逼政府治理變革與創(chuàng)新時，凸顯了“合作”的治理價值。發(fā)展至今，全球范圍內(nèi)各個國家的治理實(shí)踐雖然各有特色，卻不約而同地突出了治理的合作方面，使得“合作治理”(Cooperative/Collaborative Governance)成為現(xiàn)代治理變革的一項重要共識?！昂献鳌币呀?jīng)成為20世紀(jì)后期以來的治理變革的精髓。筆者曾經(jīng)運(yùn)用關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)分析的方法對近50年來中美韓三國治理研究的1500多篇權(quán)威論文進(jìn)行分析，證實(shí)了“治理的本質(zhì)在于合作”“治理是合作的諸多可能性構(gòu)成的譜系”。④

當(dāng)前，“合作治理”不僅是世界各國尋求變革創(chuàng)新的時尚選擇，而且已成為國內(nèi)外政治學(xué)與公共管理領(lǐng)域的學(xué)者聚力研究的時髦課題。近年來，國內(nèi)外學(xué)者圍繞合作治理積極探索，取得了一些重要成果。從國外研究(以英文為眾)的文獻(xiàn)看，學(xué)者們延續(xù)了分析性思維和經(jīng)驗主義的研究特色，研究的重點(diǎn)聚焦在合作治理的概念與意義、分析框架和實(shí)踐應(yīng)用等方面。薩拉蒙(Lester M.Salamon)將合作視為新治理的主要特性⑤，多納休和澤克豪澤(John D. Donahue & Richard J.Zeckhauser)將合作治理定義為“依據(jù)共享裁量的原則將公共部門和私營部門的能力整合起來進(jìn)行精心設(shè)計”。⑥合作治理的分析框架與研究路徑十分繁雜，包括契約主義、公民主義、社會建構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)治理、公共價值、動態(tài)系統(tǒng)等。⑦在合作治理的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用方面，普倫蒂斯(Christopher R.Prentice)、伍茲和鮑曼(Neal D. Woods & Ann O’M.Bowman)等學(xué)者探討了政府間、政府與非政府組織間的合作工具⑧、合作機(jī)制⑨等問題。從國內(nèi)的研究文獻(xiàn)看，國內(nèi)學(xué)者關(guān)于合作治理的研究可分為 “問題導(dǎo)向式”“文獻(xiàn)述評式”和“理論建構(gòu)式”三類。問題導(dǎo)向式的研究是基于具體的治理問題對合作治理的問題、機(jī)制等做出研究，如空氣污染的跨域合作治理⑩、京津冀霧霾合作治理、區(qū)域生態(tài)府際合作治理等。文獻(xiàn)述評式研究主要對國外或國內(nèi)的一定時期內(nèi)的合作治理研究文獻(xiàn)進(jìn)行了述評與分析。理論建構(gòu)式的研究是在人類社會治理變革創(chuàng)新的視閾下對合作治理或合作行動體系做出理論規(guī)劃。相較于“問題導(dǎo)向式”和“文獻(xiàn)述評式”的研究，理論建構(gòu)式的研究占據(jù)主導(dǎo)地位，最有影響力的學(xué)者當(dāng)屬張康之教授。他聚焦合作社會及其治理，發(fā)表了數(shù)十篇論文、出版了系列學(xué)術(shù)著作(如《走向合作的社會》《合作的社會及其治理》《為了人的共生共在》《社會治理的經(jīng)絡(luò)》等)。他主張在后工業(yè)化、全球社會、風(fēng)險社會等歷史背景或條件下來審視合作治理，提出并論證了“合作治理是社會治理變革的歸宿”的重要命題。

總體來看，國內(nèi)外學(xué)者都推崇合作治理的應(yīng)用價值，認(rèn)為“合作治理”是20世紀(jì)80年代在全球范圍內(nèi)興起的全新治理模式，當(dāng)前集中體現(xiàn)為政府通過放權(quán)與非政府組織等開展協(xié)同合作的行動。但是，國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于合作治理研究的旨趣、方式與觀點(diǎn)上也存在著重要差異。國外學(xué)者的研究是在“分工—協(xié)作”的前提下進(jìn)行的，具有較為鮮明的問題與功能導(dǎo)向，注重在中觀、微觀的層面對公私合作的實(shí)現(xiàn)展開探討，“視角的多樣、理論基礎(chǔ)的繁雜以及經(jīng)驗研究的缺如也導(dǎo)致當(dāng)下的合作治理研究陷入困境?！毕噍^而言，國內(nèi)學(xué)者在立足現(xiàn)實(shí)和借鑒國外研究成果的同時，內(nèi)蘊(yùn)著強(qiáng)烈的理論建構(gòu)意識與情懷，主張將合作治理看成是面向未來全球社會治理的新的行動和組織方式，因此在確認(rèn)合作治理所具備的創(chuàng)新性程度和價值時視野更寬、戰(zhàn)略性更加突出。

毫無疑問，既有研究為合作治理的理論建構(gòu)與實(shí)踐創(chuàng)新提供了重要的基礎(chǔ)，但是，國內(nèi)外以“合作治理”為論題的研究幾乎都懸置了“合作治理究竟是什么？”“合作治理為什么會發(fā)生？”“合作治理中的政府如何履行職能？”等問題。這些問題是合作治理研究的基礎(chǔ)性問題，對這些問題的科學(xué)分析與解答，將有助于消除人們對合作治理認(rèn)知的模棱兩可、引導(dǎo)人們對合作治理的理解走向深入，有助于促進(jìn)合作治理穩(wěn)健地成熟發(fā)展，有助于當(dāng)前中國精準(zhǔn)有效地實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)?；诖耍P者秉持國內(nèi)合作治理研究中特有的理論建構(gòu)本色，嘗試從對合作的反思來詮釋合作治理，在復(fù)雜性視域下審視合作治理的發(fā)生，進(jìn)而對合作治理中的政府引導(dǎo)展開探索性分析。

二、合作治理中的合作意涵

在對合作治理的解讀中，國內(nèi)外學(xué)者習(xí)慣于從“治理”出發(fā)認(rèn)識“合作”，在承認(rèn)治理主體多元化的前提下探討多元主體間的協(xié)同共治，這種認(rèn)識方式及所得結(jié)論具有廣泛的影響力。因為，這種研究“高揚(yáng)人性價值”“突出人的主體性”，將“治理”定義為人或由人構(gòu)成的組織所采取的實(shí)現(xiàn)良序善治的行動，將“合作”限定在“人的行動”的范圍之中?！叭税炎约旱某晒w因于將其與其他動物區(qū)別開來的一些東西，比如：說話、火、農(nóng)事、書寫、工具，還有大規(guī)模的合作?！边@種在人的本能意義上審視合作的方法契合了現(xiàn)代社會科學(xué)從“自然狀態(tài)”的假定出發(fā)認(rèn)識合作的要求。

現(xiàn)代社會科學(xué)在探秘和解釋人的集體行動的發(fā)生邏輯時，習(xí)慣于從“自然狀態(tài)”假定開始?！皩τ谧匀粻顟B(tài)的基本設(shè)定，在霍布斯、洛克和盧梭那里存在著很多不同，但是他們都得出了‘人是基于原始的理性個人主義’的假設(shè)。正是基于理性推算，人類最終告別各行其是、開展社會合作，所以社會合作是達(dá)到各自目標(biāo)的最佳方法。”合作被認(rèn)為是人在自然狀態(tài)下基于理性推算而選擇的實(shí)現(xiàn)各自目標(biāo)的最佳方法。然而，這種方法，相較于競爭而言，長期以來并沒有在政治秩序與政治制度的設(shè)計中獲得充足的體現(xiàn)。

20世紀(jì)后半葉，當(dāng)人們遵循競爭規(guī)則建立的治理體系出現(xiàn)了嚴(yán)重失靈時，人們在對競爭的批判與反思中開始聚焦合作。但是，合作依然被認(rèn)為是人的共同行動的特有形式，“人類社會與其他動物群體的一個重要區(qū)別是，人與人之間可以通過運(yùn)用個人理性而達(dá)致某種形式的合作?！本呦蟮焦仓卫矸懂牐昂献鳌北徽J(rèn)為是“公職人員通過尋求與私營企業(yè)、團(tuán)體或個人合作的方式來完成一項公共任務(wù)的情況。”合作的范圍被擴(kuò)展到幾乎所有與人的生存生活息息相關(guān)的環(huán)節(jié)，“如勞動與社會分工、專業(yè)化，市場交易，合伙與共同經(jīng)營企業(yè)，以及在經(jīng)濟(jì)組織、社會團(tuán)體、政黨、政治聯(lián)盟、各種民間和公益團(tuán)體中人們的相互協(xié)作、交往和協(xié)調(diào)行動，等等?！薄皬膰c國之間的軍備競賽、國際貿(mào)易、關(guān)稅協(xié)定的制定和恪守，到商家雙頭和多頭競爭、合伙制與現(xiàn)代科層制公司內(nèi)部的運(yùn)行和管理、公共物品的提供，再到鄰里相處、朋友相交、夫妻之道、家庭維系……這時時、處處、事事似乎都充滿著超越囚徒困境博弈的合作選擇問題，以至于可以認(rèn)為，沒有人與人之間的合作，沒有人們對單次或重復(fù)囚徒困境博弈均衡選擇的超越，就沒有人類的文明社會。”無疑，這種對合作的含義和范圍的描述，進(jìn)一步確認(rèn)了社會合作的重要性，是一種對基于自然狀態(tài)假定下的合作意涵的擴(kuò)展和極致化處理?！叭祟惏l(fā)展的歷史表明，個體一直是通過組織這樣的集體來對付環(huán)境復(fù)雜性的?！鄙鐣献魇菓?yīng)對環(huán)境復(fù)雜變化的重要行為模式。

但是，這種從“人的本能”和“人的理性選擇”出發(fā)來界定合作，將合作限定在“社會合作”范圍的做法，在闡釋和處理“人與環(huán)境的關(guān)系”方面，存在天然的局限，會遭遇“二律背反”的困局。從社會合作的范疇上看合作，合作是人與人之間、組織與組織之間、國家與國家之間避免過度競爭的良策，也是人與人之間、組織與組織之間和國家與國家之間共同應(yīng)對外在環(huán)境的風(fēng)險與威脅的戰(zhàn)略選擇，卻不必然地影響與改變(或者絲毫沒有改變)人以及由人構(gòu)成的組織視環(huán)境因素為“剩余因素”的認(rèn)知觀念。而且，從治理出發(fā)認(rèn)識合作，“治理主體”的地位與功能是依據(jù)人的治理地位與功能設(shè)定的，人與人之間合作、組織與組織之間、國家與國家之間的合作都強(qiáng)調(diào)了人的主體性，隱含著對人之外的要素的控制導(dǎo)向。換言之，既有的關(guān)于合作治理中“合作”的界定有效回應(yīng)了社會合作的問題，卻忽視了社會與社會之外環(huán)境因素之間的合作問題。這可以被看成是既有合作治理研究存在的“二律背反”——人們將合作治理作為未來的治理模式，卻因在處理人與人之外環(huán)境因素時重新回歸到競爭與控制的思維中，進(jìn)而對“合作”進(jìn)行了否定。

那么，如何克服以“社會合作”界定合作治理中合作所帶來的問題？拓展合作的范圍與意涵是一個有效途徑。對此，動物的政治學(xué)與數(shù)學(xué)生物學(xué)的研究成果蘊(yùn)含著有益啟示。佩尼西(Elizabeth Pennisi)在《科學(xué)》雜志撰文曾論述了“合作行為”的議題，指出“動物們互幫互助的方式非常多樣”。早在20世紀(jì)70年代，德瓦爾(Frans de Waal)通過觀察黑猩猩的行為，證明了政治的起源比人類更古老，其中體現(xiàn)合作的結(jié)盟方式是黑猩猩政治的重要方面。梅利斯和托馬塞洛(Alicia P.Melis & Michael Tomasello)專門研究了黑猩猩的團(tuán)隊協(xié)作問題，發(fā)現(xiàn)“在黑猩猩中，協(xié)作中的許多限制更多的是動機(jī)而不是認(rèn)知。”因而，在動物的政治學(xué)看來，合作并非人類所獨(dú)有的行為方式，而是包含人在內(nèi)的所有生物的本能。在數(shù)學(xué)生物學(xué)研究領(lǐng)域，諾瓦克和海菲爾德(Martin A.Nowak & Roger Highfield)的研究更進(jìn)一步，認(rèn)為“無論復(fù)雜度高低，各種生物都會在其生存的過程中彼此合作。”在這個意義上，合作被認(rèn)為是進(jìn)化的總設(shè)計師。因此，“生物演化的基本原理可改寫為：(1)遺傳變異；(2)自然選擇；(3)合作。”將“合作”的界定從“人的本能”拓展到“生物的本能”，極大地拓展了合作治理的范圍與意涵。除在社會層面開展合作之外，在處理人與人之外的環(huán)境要素的關(guān)系時，人們必須尊重和重視生物的合作本能，消弭“合作專屬于人”的“偏見”，進(jìn)而以“他在性”的立場審視人之外的所有“環(huán)境因素”，友好地對待環(huán)境(因素)而不是控制環(huán)境(因素)。

時至今日，盡管人們所使用的相互交往方式有著巨大不同，但是每一個人都已處于一個巨大的全球性網(wǎng)絡(luò)之中，這是一個將合作與競爭合為一體的巨大漩渦。合作相較于競爭所具備的治理價值，規(guī)定了合作治理的獨(dú)特性和優(yōu)越性。一方面，合作治理是一個歷史范疇，旨在推進(jìn)社會進(jìn)步。因為，合作在不同的時空閾限下呈現(xiàn)出多元樣態(tài)，決定了隨著時間演進(jìn)合作治理的境界會有不同的呈現(xiàn)。同時，合作作為重要的進(jìn)化原則，決定了合作治理在社會的文明演進(jìn)中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用。而且，進(jìn)化的動態(tài)性，預(yù)示著合作治理所建構(gòu)的美好社會將臻于至善，甚至?xí)浆F(xiàn)代人基于現(xiàn)代邏輯所展開的一切想象。另一方面，合作治理必須尊重并遵循生物的合作本性，科學(xué)處理與競爭的關(guān)系。合作不僅是人的本能而且是所有生物的本性，合作治理應(yīng)當(dāng)順勢而為、尊重生物的合作本性，既為人的合作本能實(shí)踐創(chuàng)造條件，又要處理好人與生物界、乃至自然界之間存在的合作聯(lián)系。另外，合作與競爭都是集體行動的方式，“合作不僅僅是指為了共同的目標(biāo)而工作，而是指具體的一層意思，即原先的競爭對手決定開始互相幫助”。這就意味著合作治理需要重視競爭的因素，力爭在競爭中實(shí)現(xiàn)合作，在合作中發(fā)揮競爭的積極作用，必要的時候可以通過小范圍的建設(shè)性的競爭促成大范圍的實(shí)質(zhì)性合作。

三、合作治理的發(fā)生機(jī)理

合作治理發(fā)生的時空閾限問題是合作治理研究必須回應(yīng)的問題。目前，國內(nèi)外學(xué)者基本上都認(rèn)同：合作治理發(fā)端于20世紀(jì)80年代，是一場風(fēng)靡全球的行動。但是，對“合作治理為什么會在20世紀(jì)80年代在全球范圍內(nèi)興起”這一問題，并沒有給出具有說服力的說明與解釋。事實(shí)上，詮釋合作治理的發(fā)生機(jī)理需要復(fù)雜性理論的支持。復(fù)雜性理論發(fā)端于自然科學(xué)領(lǐng)域，后來被引入社會科學(xué)研究領(lǐng)域，已經(jīng)被廣泛應(yīng)用到社會治理變革的分析之中。在復(fù)雜性視角下審視社會發(fā)展的歷史進(jìn)程，社會復(fù)雜性的日益增長正在將人類帶入一個高度復(fù)雜性和高度不確定性的歷史階段，對傳統(tǒng)的政府治理模式提出了全新的變革要求。

眾所周知，自現(xiàn)代國家產(chǎn)生以來，政府一直是國家行使公權(quán)力的全權(quán)代表，代表著國家行使治權(quán)，以應(yīng)對社會復(fù)雜性的增長及其引致的治理問題。因為長期壟斷著社會治理權(quán)，政府在公共管理實(shí)踐中持有一種控制主義的行政傲慢。人們常說政府“在管理國家”，就好像整個社會是由政府掌控的一個組織似的。在政府壟斷治理權(quán)的情勢下，面對社會復(fù)雜性的驟增、社會治理環(huán)境的質(zhì)變以及治理問題日益多樣化和復(fù)雜化，政府推進(jìn)治理的唯一有效方案是不斷地擴(kuò)大行政人員的規(guī)模、擴(kuò)張自身的職能范圍。但是，受制于公共財政等各種治理資源條件的限制，政府的職能擴(kuò)張具有天然局限性，政府不可能沒有限制地通過擴(kuò)張規(guī)模和擴(kuò)大職能來大包大攬地管理社會。因而，“政府治理所處環(huán)境的復(fù)雜性增長的無限性與政府規(guī)模擴(kuò)張的有限性之間的矛盾是政府治理行動必須正視的基本矛盾”?？梢哉f，從誕生的那一刻起，政府一直面臨著一項治理難題——政府職能(擴(kuò)張)的有限性與社會(治理問題)復(fù)雜性增長的無限性間的矛盾。歷史地看，當(dāng)社會(環(huán)境)復(fù)雜性超越個體的人的應(yīng)對能力范疇時，政府誕生并且扮演起了履行公權(quán)力、維護(hù)公共利益的角色。同樣地，當(dāng)社會的復(fù)雜性程度超越政府的治理能力時，政府壟斷治理權(quán)的治理格局必然要發(fā)生改變。因此，社會復(fù)雜性無限制增長的現(xiàn)實(shí)必然要求包括政府在內(nèi)的多元化治理力量共同采取多樣化的合作行動。由此，合作治理的發(fā)生是歷史的必然。

那么，為什么直到20世紀(jì)80年代“合作治理”才成為一個普遍現(xiàn)象，并被人們所自覺認(rèn)知？因為，20世紀(jì)80年代，社會學(xué)家和管理學(xué)家關(guān)于“社會大轉(zhuǎn)型”的討論中所揭示出的治理模式的變革要求在現(xiàn)實(shí)中得到了很大程度的應(yīng)驗。面對全球化深刻推進(jìn)、信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)飛速發(fā)展、公民權(quán)利意識高漲以及恐怖主義與群體性沖突，全球范圍各國政府在實(shí)施治理時手忙腳亂，真切體會到傳統(tǒng)治理模式已不能適應(yīng)高度復(fù)雜性與高度不確定性的社會所提出的治理要求?！?0世紀(jì)70年代末80年代初以來，西方各國同時掀起一輪行政改革浪潮。這一輪行政改革浪潮幾乎遍布于現(xiàn)代化較高發(fā)展階段的所有西方國家，如地處大西洋西海岸的美國、加拿大，地處南太平洋的澳大利亞和新西蘭，地處歐洲大陸的法國、德國、荷蘭、瑞典、意大利、希臘等。這輪同時發(fā)端的行政改革曠日持久，并且已經(jīng)持續(xù)到21世紀(jì)。西方這輪行政改革具有相當(dāng)大的影響力和傳播性?！@種行政改革的潮流迅速向處于現(xiàn)代化中等發(fā)展階段的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家、新型工業(yè)化國家，以及處于現(xiàn)代化較低發(fā)展階段的發(fā)展中國家彌散；兼之在其他因素的綜合作用下，最終形成一股世界化的行政改革潮流?！边@場全球性的行政改革運(yùn)動啟動了“合作治理”的按鈕。

在這場改革運(yùn)動中，發(fā)端于歐美的“新公共管理運(yùn)動”，通過私有化與市場化的方式，引入市場中的競爭因素及經(jīng)濟(jì)管理技術(shù)與方法來變革既有政府治理模式、更新政府履職方式，提升治理效果與效率?！案骷壵畽C(jī)構(gòu)有大量機(jī)會可以與私營參與者合作，從而較之政府自身更有效地實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)。當(dāng)合作治理的方式得到很好的運(yùn)用，它能夠成為創(chuàng)造公共價值的有力手段?！痹谒接谢褪袌龌^程中，政府將很多職能以契約外包等形式轉(zhuǎn)移給了企業(yè)和非政府組織，向企業(yè)和非政府組織共享了社會治理權(quán)，這為多元力量能夠?qū)嵸|(zhì)性參與社會治理創(chuàng)造了條件。通過契約訂立或信任網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)等方式，多方治理力量得以平等合作，促進(jìn)了合作治理格局的形成。在這場以公私合作為底色的改革運(yùn)動中，“傳統(tǒng)的權(quán)力—服從模式的行政管理(government)逐步演變?yōu)閰f(xié)商—合作模式的公共治理(governance)……促成和體現(xiàn)這種公共治理與新行政法模式的制度及其運(yùn)作方式是多種多樣的，其中最主要的有協(xié)商制定行政規(guī)則、協(xié)商頒發(fā)行政許可、行政職能外包、非政府組織設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)等?！?/p>

總之，合作治理的興起是歷史的必然?；仡?0世紀(jì)80年代以來發(fā)生在全球范圍的改革運(yùn)動，世界各國政府的改革行動則更多的是高度復(fù)雜性的社會治理條件“倒逼”的結(jié)果，是因應(yīng)高度復(fù)雜性的社會條件及其引致的失靈所做出的應(yīng)急反應(yīng)。政府實(shí)施市場化和私有化的改革運(yùn)動的目的重在提升政府效能和增進(jìn)公民對政府的信任，并非為了推動合作治理。但需注意的是，許多國家和地區(qū)的政府通過訂立契約等方式來達(dá)成公共部門與私人部門之間的合作，實(shí)質(zhì)上促成了政府與其他治理主體之間的治理權(quán)力共享，已觸及傳統(tǒng)政府治理模式中“政府壟斷治理權(quán)”的前提，并促使政府類型從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變。未來，“服務(wù)型政府將成為合作行動體系中的主要行動者，將通過引導(dǎo)的方式去與社會中成長起來的行動者開展合作，實(shí)現(xiàn)合作治理?！?/p>

四、合作治理中的政府引導(dǎo)

合作治理是應(yīng)對社會復(fù)雜性增長的有效方式，也是社會復(fù)雜性無限增長所導(dǎo)致的必然結(jié)果。目前，全球范圍內(nèi)的合作治理實(shí)踐還處于探索發(fā)展的初級階段，合作治理的實(shí)現(xiàn)要求政府履職從“被動應(yīng)對”轉(zhuǎn)為“主動謀劃”，積極地履行引導(dǎo)型職能。具體而言，在推進(jìn)合作治理的實(shí)踐創(chuàng)新中，政府除了在合作治理格局的營造中履行好把握方向、確立原則、戰(zhàn)略規(guī)劃等傳統(tǒng)的超前引領(lǐng)職責(zé)之外，還應(yīng)當(dāng)推進(jìn)權(quán)力共享機(jī)制的完善、合作治理情勢的營造、治理主體能力的提高、治理平臺的更新以及良好治理秩序的維護(hù)。

第一，完善權(quán)力共享機(jī)制?！昂献鞯谋举|(zhì)是共享裁量權(quán)。”權(quán)力共享是合作的基礎(chǔ)與前提，完善權(quán)力共享機(jī)制對于合作治理至關(guān)重要。但是，多納休與澤克豪澤發(fā)現(xiàn)，合作治理“經(jīng)常會被政策制定者及公眾誤解——它通常會與傳統(tǒng)的行政合約或慈善行為相混淆，或是融于‘公私伙伴關(guān)系’的模糊概念中”。事實(shí)上，他們的擔(dān)憂是客觀存在的，尤其是政策制定者如果僅僅是在行政合約的層面上來認(rèn)識合作治理抑或?qū)⒑献髦卫砑{入“公私伙伴關(guān)系”的范疇，權(quán)力共享機(jī)制的建立將會被限定在非常狹小的范圍。因此，政府應(yīng)當(dāng)識別合作治理的要求，注重在合作治理的全域范疇上完善權(quán)力共享機(jī)制，在推動政府內(nèi)的權(quán)力賦權(quán)機(jī)制健全的同時，也要致力于完善政府與非政府組織之間的權(quán)力分享機(jī)制。

第二，營造合作治理的情勢。全球性行政改革的市場化與私有化行動，在觸發(fā)合作治理按鈕的同時，也將市場中的競爭行為“貫穿到社會治理的每一個環(huán)節(jié)之中?！比绾翁幚砗酶偁幣c合作的關(guān)系，是合作治理中的重要課題。合作來自濃厚的、全面的友好關(guān)系。因此，政府通過營造全面友好的情勢和良好的信息溝通氛圍，有利于所有合作者展現(xiàn)自身真實(shí)想法，彼此建立起一種真實(shí)的信任網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系。尤其是當(dāng)前合作關(guān)系并不是非常融洽，合作者依然受到競爭思維的迷誘，政府必須展現(xiàn)出其在合作網(wǎng)絡(luò)中的領(lǐng)導(dǎo)力——凝心聚力的能力(Enablement Skills)——這種能力能夠吸引合作伙伴在網(wǎng)絡(luò)水平層面有序有效一起工作，能夠在一個相互依賴的情勢中凝聚多種利益相關(guān)者并實(shí)現(xiàn)共同目的。

第三，培育治理主體的能力。合作治理的能力建設(shè)包括政府能力的提升、其他治理力量的能力建設(shè)以及合作治理網(wǎng)絡(luò)協(xié)同能力的提高。其中，治理主體能力水平是治理網(wǎng)絡(luò)協(xié)同能力提高的基礎(chǔ)。當(dāng)前，治理主體能力不足是掣肘合作治理的首要因素。在很多治理場景中，基層政府經(jīng)常因為缺少治理經(jīng)驗和治理能力而很難承擔(dān)上級政府授權(quán)的治理職責(zé)，非政府組織等治理主體在承接政府授權(quán)方面的能力不足現(xiàn)象頻現(xiàn)。在這種情況下，合作治理要求的似乎是一種靈活、助成的政府觀念。政府必須扮演多重角色：經(jīng)紀(jì)人、網(wǎng)絡(luò)管理者、監(jiān)督者、執(zhí)行者與合作伙伴，等等。一方面，通過一定程度上的權(quán)力讓渡和縮小規(guī)模，以提升治理質(zhì)量為目標(biāo)，集中力量履行好“本質(zhì)上政府的職能”；另一方面，培育并引導(dǎo)其他治理力量勝任起政府讓渡的治理職責(zé)。

第四，注重治理平臺的更新。合作治理平臺是多元主體開展合作行動的空間或場所，其范疇非常廣泛，幾乎涉及社會治理各方面，如政務(wù)服務(wù)平臺、公共服務(wù)供給平臺、信息網(wǎng)絡(luò)共享平臺、網(wǎng)絡(luò)安全合作平臺等。合作治理平臺的更新包括新平臺的搭建和舊平臺的翻新。平臺的及時更新有利于多元主體順利合作。2020年3月26日，成都在全國首創(chuàng)性提出“城市機(jī)會清單”，就是一種平臺更新的積極嘗試，為參與城市治理的供需方提供了重要的合作途徑。

第五，注重良好治理秩序的維護(hù)。在合作治理的初級階段，實(shí)踐創(chuàng)新通常超前于規(guī)范的出臺，治理失序現(xiàn)象時常發(fā)生。比如，在公共服務(wù)市場化探索中，通過訂立契約開展合作，會因為國家沒有及時出臺統(tǒng)一的針對訂約方履約范圍和責(zé)任的指導(dǎo)性規(guī)范文件，而出現(xiàn)訂約方對具體的公共服務(wù)供給職責(zé)范圍的模糊性界定，進(jìn)而導(dǎo)致訂約方不是出于維護(hù)公共利益而是根據(jù)有利己方的原則履約，公共服務(wù)供給的有效性大打折扣。尤其是，政府過度依賴企業(yè)或者非政府組織時，就可能面臨被反向鎖定的風(fēng)險，嚴(yán)重削弱政府履職能力并影響治理的效率與效果。為促進(jìn)良好秩序的形成，政府應(yīng)當(dāng)是公共服務(wù)需求的確認(rèn)者，是公共服務(wù)類型、數(shù)量、質(zhì)量的最終確定者，是精明的購買者，是政府購買服務(wù)的規(guī)則制定者、謹(jǐn)慎的財政資助者、合同管理者、公私合作伙伴關(guān)系的管理者，是所購公共服務(wù)的評估者。

五、簡單的結(jié)語

現(xiàn)代社會是一個快節(jié)奏社會，整個社會都為求新、求異的沖動所控制，每天都似乎有許多新東西產(chǎn)生。作為一種新的治理實(shí)踐形式，合作治理日日新、又日新，不斷地走向成熟與圓融。但是，合作治理的成熟離不開科學(xué)的理論指導(dǎo)。因此，以對合作的反思性闡釋來把握“合作治理”的特有屬性，在復(fù)雜性視閾下審視合作治理興起的必然，在合作治理的實(shí)現(xiàn)層面思考政府引導(dǎo)職能的履行，是非常及時和必要的。伴隨中國全面深化改革的穩(wěn)步推進(jìn)，合作治理將成為中國實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方式或重要依準(zhǔn)，在這種情況下，適時地對合作治理進(jìn)行系統(tǒng)化的理論反思，具有重要的指導(dǎo)意義。

“研究表明，合作也有周期性的興衰過程。生物個體的合作能力是起伏不定的，就像大自然的心跳一樣。這就是人類社會中的沖突與分裂一直存在，也永遠(yuǎn)不會消失的原因，即使我們都是非凡的合作者?！碑?dāng)前，合作治理的合作方面才剛剛得到重視，但是全球治理中的合作卻到了一個臨界點(diǎn)。比如，在防控新冠肺炎疫情的過程中，以美國為代表的國家或地區(qū)采取的非合作行為且肆意抹黑他國的做法，不僅損害了自身的利益、他國的利益，而且破壞了全球合作治理的前景。因此，合作治理不僅屬于某一個國家，而是屬于全人類，需要全世界各個國家在“合作是生物本能”的意義上規(guī)劃合作，各國的政府應(yīng)當(dāng)自覺地履行引導(dǎo)職能，引導(dǎo)多元社會力量開展創(chuàng)造性的合作并最大限度地發(fā)揮合作的創(chuàng)造力。只有這樣，合作治理才能更好地造福人類。

③ Bertrand Russell，HumanSocietyinEthicsandPolitics，New York: Taylor & Francis Group,2009,p.203.

④ 鄭家昊、丁貴梓：《差異與共識：治理研究的反思性闡釋——基于中美韓三國治理研究權(quán)威論文的關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)分析》，《陜西師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2020年第4期。

⑤ Lester M. Salamon，TheToolsofGovernment:AnIntroductiontotheNewGovernance，New York: Oxford University Press,2002．

⑥ John D. Donahue and Richard J. Zeckhauser，CollaborationGovernance:PrivateRolesforPublicGoalsinTurbulentTimes，Princeton University Press, 2011.

⑦ 呂志奎：《通向包容性公共管理:西方合作治理研究述評》，《公共行政評論》2017年第2期。

⑧ Christopher R. Prentice et al.，“Conceptualizing the Collaborative Toolbox: A Dimensional Approach to Collaboration”，AmericanReviewofPublicAdministration, 2019.

⑨ Neal D. Woods and Ann O’M. Bowman，“Collective Action and the Evolution of Intergovernmental Cooperation”,PolicyStudiesJournal, 2018.

⑩ 汪偉全：《空氣污染的跨域合作治理研究——以北京地區(qū)為例》，《公共管理學(xué)報》2014年第1期；張成福等：《跨域治理：模式、機(jī)制與困境》，《中國行政管理》2012年第3期。