從“權(quán)力本位”到“責(zé)任本位”：政府職責(zé)體系建設(shè)的理念變革

田玉麒 張賢明

一、 問題的提出

政府職責(zé)體系涉及各級政府及其組成部門的職能配置與權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，是政府在進(jìn)行公共管理、處理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)、參與公共治理過程中的任務(wù)劃分、關(guān)系規(guī)定及其運(yùn)行機(jī)制的綜合。黨的十九屆四中全會(huì)明確了優(yōu)化政府職責(zé)體系是堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系的重要內(nèi)容。就此而言，優(yōu)化政府職責(zé)體系是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分，在促進(jìn)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的過程中扮演著重要角色。因此，探索優(yōu)化政府職責(zé)體系的有效路徑是新時(shí)代深化行政體制改革的重要任務(wù)，也是推進(jìn)政府治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

優(yōu)化政府職責(zé)體系是一項(xiàng)系統(tǒng)性、全方位的工作，可以從多個(gè)維度進(jìn)行透視，其中價(jià)值理念變革是政府職責(zé)體系建設(shè)的先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性工程。政府職責(zé)體系構(gòu)建的價(jià)值理念核心在于如何處理權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系問題。權(quán)力和責(zé)任是政府職責(zé)的兩翼，權(quán)責(zé)關(guān)系是政府職責(zé)體系的基本前提。從中國行政體制改革以及政府職責(zé)體系建設(shè)的過程來看，權(quán)力本位和責(zé)任本位是兩種典型的價(jià)值理念。權(quán)力本位的價(jià)值理念強(qiáng)調(diào)政治權(quán)力的先置性、支配性地位，認(rèn)為在政府職責(zé)體系建設(shè)過程中，政府組織先掌握權(quán)力后配置責(zé)任，政府職責(zé)的確立及其履行依據(jù)掌握的權(quán)力大小而定。責(zé)任本位的價(jià)值理念是對權(quán)力本位的顛覆與重構(gòu)，更加強(qiáng)調(diào)責(zé)任的基礎(chǔ)性、前提性作用，認(rèn)為責(zé)任優(yōu)先于權(quán)力，根據(jù)責(zé)任大小配置相適應(yīng)的權(quán)力，權(quán)力只是保障責(zé)任履行的工具。按照這種分析思路，政府行權(quán)、履職與負(fù)責(zé)之間有著深刻的邏輯關(guān)系，政府職責(zé)體系建設(shè)以責(zé)任為基本前提，通過行使公共權(quán)力為履行責(zé)任提供堅(jiān)實(shí)保障，政府責(zé)任又對權(quán)力行使進(jìn)行限定和規(guī)約：一方面，確保政府掌握的公共權(quán)力在恰好能夠履行職能的范圍內(nèi)行使；另一方面，促使政府履行職能對人民是否滿意進(jìn)行負(fù)責(zé)。

在中華人民共和國成立初期，權(quán)力本位的價(jià)值理念曾在一定時(shí)期內(nèi)影響到政府職責(zé)體系建設(shè)。隨著改革開放的深入發(fā)展和中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，尤其是隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總目標(biāo)的提出，權(quán)力本位的價(jià)值理念已經(jīng)不能適應(yīng)職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系的要求。在此背景下，找回責(zé)任在政府職責(zé)體系建設(shè)中的主導(dǎo)地位，彌補(bǔ)權(quán)力本位價(jià)值取向給政府職責(zé)體系造成的缺陷和問題，實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)體系建設(shè)的理念變革成為優(yōu)化政府職責(zé)體系、推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵舉措。本文旨在分析政府職責(zé)體系建設(shè)過程中權(quán)力本位價(jià)值理念產(chǎn)生的根源及其流弊，進(jìn)而闡釋政府職責(zé)體系建設(shè)進(jìn)程中價(jià)值理念從權(quán)力本位向責(zé)任本位變革的過程，最后探討基于責(zé)任本位的政府職責(zé)體系建設(shè)的發(fā)展指向，為行政體制改革和政府治理現(xiàn)代化提供價(jià)值觀和路線圖參考。

二、 權(quán)力先置：政府職責(zé)體系建設(shè)中的權(quán)力本位傳統(tǒng)及其流弊

中華人民共和國成立以來的一段時(shí)期內(nèi)，政府職責(zé)劃分及其運(yùn)行受到權(quán)力本位價(jià)值觀念的影響。雖然權(quán)力本位的價(jià)值理念與政權(quán)性質(zhì)無關(guān)，而是源于傳統(tǒng)社會(huì)歷史遺留的自上而下、逐級管制的“金字塔”式層級結(jié)構(gòu)和政治運(yùn)行機(jī)制，以及傳統(tǒng)集權(quán)體制下政府“權(quán)力—責(zé)任—利益”的配置模式；但是，這卻在事實(shí)上對政府職能配置和權(quán)責(zé)關(guān)系產(chǎn)生了影響，有必要對其產(chǎn)生根源與弊端進(jìn)行分析。

(一)權(quán)力本位的產(chǎn)生根源及其樣態(tài)

權(quán)力本位是傳統(tǒng)集權(quán)體制下的一種價(jià)值理念，強(qiáng)調(diào)權(quán)力在政治生活中的支配地位。權(quán)力本位并不是現(xiàn)代社會(huì)的產(chǎn)物，而是根植于傳統(tǒng)歷史文化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之中。

首先，權(quán)力本位有其深刻的歷史文化根源。中國古代政治思維中的權(quán)力觀是權(quán)力本位的根源之一。“中國古代的政治思維，是中華民族傳統(tǒng)政治思維的主體，哲學(xué)的、經(jīng)濟(jì)的、文化的、倫理的等等思維無不受其制約。”①在中國古代政治思維中，權(quán)力支配一切，對社會(huì)成員具有普遍的震懾力和誘惑力，尤其是在等級森嚴(yán)的政治體制中，上位者掌握著權(quán)力和資源對下位者形成支配。在古代禮法中，“君權(quán)”“官權(quán)”和“父權(quán)”都是上位權(quán)力，“君權(quán)”和“父權(quán)”是天賦權(quán)力，“官權(quán)”成為競相追逐的權(quán)力，整個(gè)社會(huì)崇尚做官，“官本位”現(xiàn)象突出?！肮俦疚弧贝呱斯倭盘貦?quán)。自秦以后，皇權(quán)獨(dú)攬?zhí)煜拢偈軝?quán)于上而治下，官僚體制使得“官權(quán)”成為逐官求權(quán)、特權(quán)殊利的推力。察舉制、九品中正制以及科舉制度等為“官權(quán)”的獲取提供了途徑，以入仕求官追逐特權(quán)殊利的政治思維對社會(huì)價(jià)值觀念形成沖擊并上升為社會(huì)各階層的理念共識。在科舉時(shí)代，入仕求官與追逐官權(quán)、利益、名分和俸祿均事出一轍，通過科舉及第從官位名第上造出特權(quán)優(yōu)越的傳說，自高自夸，與民相隔，這種思維影響了當(dāng)時(shí)的權(quán)力觀，并使其在很長歷史時(shí)期統(tǒng)治并影響了中國政治社會(huì)。近代中國在資產(chǎn)階級改良主義和革命運(yùn)動(dòng)的雙重推動(dòng)下，傳統(tǒng)官僚體制被推翻，但官僚特權(quán)思維并未徹底消亡，以新官僚特權(quán)的形式得以遺存。半封建半殖民地時(shí)期的新官僚、買辦和軍閥互相勾結(jié)，成為新的特權(quán)階層，打著“民主”“革命”和“維護(hù)民權(quán)”的幌子，卻行著謀權(quán)奪利、圈資擴(kuò)地之實(shí)，仍未擺脫舊官僚追求特權(quán)、以權(quán)謀利的窠臼。長達(dá)兩千多年的封建文化延續(xù)和新舊官僚體制為逐官求權(quán)、特權(quán)殊利的權(quán)力觀埋下了深厚土壤，這種權(quán)力觀成為權(quán)力本位價(jià)值理念的基本內(nèi)核。

其次，權(quán)力本位有其深厚的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。權(quán)力本位的形成與延續(xù)與中國長期處于農(nóng)耕社會(huì)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)有著密不可分的關(guān)系?！叭祟惖木裆罴熬癞a(chǎn)品，都是以一定的自然環(huán)境、自然條件為基礎(chǔ)和前提的，是由特定的生產(chǎn)方式以及由此產(chǎn)生的社會(huì)結(jié)構(gòu)所決定的?！雹谵r(nóng)耕文明下人類對自然環(huán)境的依賴性強(qiáng)、對經(jīng)驗(yàn)技巧的推崇度高且人口地區(qū)流動(dòng)性差，敬畏權(quán)威是這一時(shí)期的社會(huì)特征。自然權(quán)威嫁接給君王，經(jīng)驗(yàn)權(quán)威掌握在家長手中，他們作為原生權(quán)威掌握著“天賦”權(quán)力，形成家有家長、國有君王的家國同構(gòu)社會(huì)格局。但在家與國之間尚有大片權(quán)力空間，人口流動(dòng)的局限性使得這些權(quán)力空間被分割成不同區(qū)域，由自上而下層級賦權(quán)的地方官實(shí)際控制，地方官成為轄區(qū)內(nèi)的絕對權(quán)威?！疤熳邮苊谔?，諸侯受命于天子，子受命于父，臣妾受命于君，妻受命于夫，諸所受命者，其尊皆天也。雖謂受命于天亦可?！雹奂覈煜赂饔衅渲鳎l(xiāng)里州府皆有其長，權(quán)者為尊，當(dāng)權(quán)即權(quán)威。權(quán)威敬畏在官僚體制和家國天下雙重作用下，延伸到社會(huì)的每一個(gè)角落，生活在以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為中心的土地上的老百姓不斷地被當(dāng)權(quán)者灌輸這種意識，長期社會(huì)化過程使得這種理念在其思想上根深蒂固。封建王朝統(tǒng)治在近代被推翻，但敬畏權(quán)威的思想觀念并未被消滅，老百姓仍寄期望于“青天老爺”，對官員敬畏有加，特權(quán)現(xiàn)象仍然存續(xù)，較少對官員權(quán)力來源和履職盡責(zé)情況從“民”的立場加以考量和審視，這為權(quán)力本位理念的滲透提供了機(jī)會(huì)。

通過對權(quán)力本位產(chǎn)生的歷史文化根源和社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)進(jìn)行追溯和分析，可以窺見其基本樣態(tài)：它以權(quán)力崇拜為出發(fā)點(diǎn)，以“官本位”為外在形式，以逐官求權(quán)、特權(quán)殊利為擴(kuò)張動(dòng)力。因此有學(xué)者提出，“所謂權(quán)力本位是指權(quán)力成為分割社會(huì)財(cái)富的工具，擁有權(quán)力的個(gè)人可以通過權(quán)力獲得超收入的利益，權(quán)力成為個(gè)人占有物質(zhì)、精神財(cái)富的手段，從而在社會(huì)價(jià)值觀念體系中產(chǎn)生權(quán)力崇拜，權(quán)力至高無上，權(quán)力成為人們追求的目標(biāo)?！雹芤嘤袑W(xué)者看到，在權(quán)力本位邏輯下，“政府官員對利益的謀求就轉(zhuǎn)變?yōu)閷?quán)力的追逐，政府處于不斷擴(kuò)張權(quán)力的沖動(dòng)之中；同時(shí)，政府往往只爭權(quán)謀利而推諉責(zé)任，把權(quán)力主要作為謀取私利的手段?！雹菥C合上述觀點(diǎn)，可對權(quán)力本位的基本樣態(tài)做規(guī)范描述：權(quán)力本位是將權(quán)力作為謀取政治利益的手段，推崇權(quán)力至上，忽視責(zé)任履行的一種政治價(jià)值理念。

(二)政府職責(zé)體系中權(quán)力本位的存續(xù)因由及其流弊

權(quán)力本位在政治生活中表現(xiàn)為對權(quán)力的崇拜以及通過權(quán)力謀取利益。在政府職責(zé)體系建設(shè)中，權(quán)力本位則表現(xiàn)為權(quán)力對職責(zé)設(shè)置的干預(yù)和運(yùn)行機(jī)制的操控。之所以權(quán)力本位能夠在政府職責(zé)體系中發(fā)揮作用，首先在于中國傳統(tǒng)權(quán)力觀的歷史遺存為其提供了滋生的土壤。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民群眾建立了社會(huì)主義新中國，推翻了新舊官僚體制。但由于傳統(tǒng)權(quán)力觀具有延續(xù)性、包容性和貫徹性，這種觀念在一定環(huán)境下長期存留。其次，高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和高度統(tǒng)一的思想政治體制為政府職責(zé)體系建設(shè)中的權(quán)力本位取向提供了賴以存在的環(huán)境。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，資源和利益的支配權(quán)掌握在國家和集體手中，政府代表人民行使這種權(quán)力，但少數(shù)掌權(quán)者受私利驅(qū)使，利用手中權(quán)力之便將公有財(cái)產(chǎn)和資源據(jù)為己有、中飽私囊。思想政治體制高度統(tǒng)一為政府支配公共權(quán)力提供了支撐，在集中力量開展社會(huì)主義建設(shè)過程中，一體化的政治體制使得政治資源的動(dòng)員性和組織化程度較高，掌權(quán)者權(quán)力空間大，為權(quán)力導(dǎo)向的政治運(yùn)作提供了便利。再次，究責(zé)問責(zé)機(jī)制不健全，政府權(quán)力行使缺乏有效的監(jiān)督，出現(xiàn)以權(quán)代責(zé)、權(quán)責(zé)分離現(xiàn)象，為權(quán)力本位價(jià)值理念的滲透提供了機(jī)會(huì)。在權(quán)力過分集中的政治體制內(nèi)，權(quán)力制約主要來自上級，橫向制約和自下而上的制約乏力，容易造成個(gè)別掌權(quán)者攜權(quán)自重、用權(quán)隨意、以權(quán)謀私的情況，忽視自身責(zé)任義務(wù)，以至權(quán)力失控，為政府職責(zé)體系中的權(quán)力本位滋生提供了土壤。

權(quán)力本位價(jià)值理念的長期存留，尤其是在政府職責(zé)體系中的滲透帶來了諸多問題。一是權(quán)力主導(dǎo)、“官本位”現(xiàn)象突出。在權(quán)力本位理念下，政府的權(quán)力劃分同政府職位緊密聯(lián)系，代表國家和人民意志的政治權(quán)力由政府官員掌握，成為其手中的特殊力量，掌權(quán)者可利用手中的權(quán)力影響和支配政府職責(zé)體系的實(shí)際運(yùn)行。一些掌權(quán)者唯權(quán)至上，利用權(quán)力操控政府職責(zé)體系運(yùn)行，導(dǎo)致人治現(xiàn)象突出，制度功能弱化。權(quán)力自上而下層層控制，下級唯上是從，民眾處在層級控制的底層，處于權(quán)力的掌控之中。以權(quán)力為尺度劃分層級，按級別和權(quán)力大小享受不同特權(quán)和待遇，一方面滋生了特權(quán)意識，另一方面誘生人身依附，破壞了政府職責(zé)體系的正常運(yùn)行。二是越權(quán)施政、權(quán)責(zé)分離問題頻現(xiàn)。在權(quán)力本位理念下，政府權(quán)責(zé)關(guān)系出現(xiàn)異化，權(quán)力成為一部分人的私有工具，利益驅(qū)動(dòng)權(quán)力掙脫責(zé)任和制度的規(guī)約而不斷膨脹，部分掌權(quán)者利用手中權(quán)力越俎代庖，干涉超出自身職權(quán)范圍的公共事務(wù)。鄧小平曾指出，“權(quán)力過分集中于個(gè)人或少數(shù)人手里，多數(shù)辦事的人無權(quán)決定，少數(shù)有權(quán)的人負(fù)擔(dān)過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯(cuò)誤，必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中制、個(gè)人分工負(fù)責(zé)制等等?！雹逈Q策者無視政策實(shí)施需要而專權(quán)決策，施策者無權(quán)參與決策過程且在執(zhí)行中缺乏自主，這是典型的權(quán)責(zé)分離，它一方面給追責(zé)問責(zé)造成困難，另一方面施策者缺乏有效的自主性，對政策落實(shí)產(chǎn)生影響。三是權(quán)力與利益密切關(guān)聯(lián)，腐敗現(xiàn)象易發(fā)。“從社會(huì)關(guān)系中產(chǎn)生出來的政治權(quán)力，不管掌權(quán)者自覺還是不自覺，它總是代表著和反映著特定的利益關(guān)系，并為一定的利益服務(wù)?！雹咴跈?quán)力本位理念下，事權(quán)劃分和資源分配依托權(quán)力而實(shí)現(xiàn)，擴(kuò)展權(quán)力意味著決策權(quán)的擴(kuò)張和資源占有量的擴(kuò)大，這對不少掌權(quán)者形成誘惑，在個(gè)人利益的驅(qū)使下，一些官員公權(quán)私用、以權(quán)謀利，侵占了公共資源和公共利益。權(quán)力與利益掛鉤的另一表征是公共權(quán)力部門化，在上級公共權(quán)力下放的過程中，基于部門利益爭權(quán)奪勢、公權(quán)私化的部門本位問題日趨嚴(yán)重。部門負(fù)責(zé)人的決策權(quán)和話語權(quán)愈發(fā)集中，其他成員惟負(fù)責(zé)人是從，形成了以部門利益為目標(biāo)、以部門負(fù)責(zé)人為中心的權(quán)力圈子，導(dǎo)致“搞團(tuán)伙”“拉山頭”等問題。

三、找回責(zé)任：政府職責(zé)體系建設(shè)中的責(zé)任理念復(fù)歸

權(quán)力本位的價(jià)值理念強(qiáng)調(diào)權(quán)力之于責(zé)任的先在性，著眼于政府權(quán)力的獲取和使用，往往因權(quán)責(zé)不對稱致使政府職責(zé)設(shè)置不科學(xué)、不合理，官僚主義、權(quán)力腐敗等突出問題嚴(yán)重影響到政府治理的合法性和有效性。找回責(zé)任理念在政府職責(zé)體系建設(shè)中的價(jià)值導(dǎo)向地位是對權(quán)力本位的糾偏。在民主政治體制中，責(zé)任復(fù)歸意味著政治權(quán)力的行使者應(yīng)該對權(quán)力的授予者履行義務(wù)和承擔(dān)責(zé)任。在中國行政體制改革的過程中，權(quán)責(zé)關(guān)系的厘清和界定一直是政府職責(zé)體系建設(shè)的重要內(nèi)容。從價(jià)值理念層面來看，以責(zé)任引領(lǐng)權(quán)力，致力于實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致的政府職責(zé)體系建設(shè)從未止步。需要說明的是，中國政府職責(zé)體系建設(shè)與優(yōu)化始終在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。黨的執(zhí)政理念和政策方針是政府職責(zé)體系建設(shè)的價(jià)值引領(lǐng)和方向指引，其中蘊(yùn)含的理念變革往往體現(xiàn)在相關(guān)政策文本中。因而，政策文本成為理論研究的重要工具和載體，通過政策文本分析可以有效地檢視相關(guān)的政策變遷、注意力轉(zhuǎn)移和未來發(fā)展趨勢。基于這樣的考慮，該部分通過對黨的代表大會(huì)報(bào)告、中共中央重要決定以及政府工作報(bào)告等重要政策文本的梳理，佐以政治實(shí)踐的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和重點(diǎn)事件，檢視政府職責(zé)體系建設(shè)過程中責(zé)任觀念復(fù)歸的歷程。

(一)以反思權(quán)力本位弊端觸動(dòng)責(zé)任意識

中華人民共和國成立初期，國家實(shí)行高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制，權(quán)力高度集中、黨政高度統(tǒng)合。這在當(dāng)時(shí)快速恢復(fù)政治秩序和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了一定的積極作用。但客觀上看，這對社會(huì)主義民主發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行也造成了一定的阻礙。在當(dāng)時(shí)，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)認(rèn)識到權(quán)力本位的弊端，并對由此引發(fā)的相關(guān)問題進(jìn)行了反思。1956年，劉少奇在中共八大上提出反對官僚主義是當(dāng)時(shí)國家工作的重要任務(wù)，他指出，“在我們的許多國家機(jī)關(guān)中，存在著高高在上、不了解下級和群眾的意見、對于下級和群眾的意見加以壓制、對于群眾生活漠不關(guān)心的官僚主義現(xiàn)象?！雹酁榇?，“必須認(rèn)真地、有系統(tǒng)地改善國家機(jī)關(guān)，精簡它們的組織機(jī)構(gòu)，明確規(guī)定每個(gè)工作人員的責(zé)任”。⑨1978年，鄧小平在中共中央工作閉幕式上發(fā)表《解放思想，事實(shí)就是，團(tuán)結(jié)一致向前看》的講話，提出“要搞四個(gè)現(xiàn)代化，……，非克服官僚主義這個(gè)禍害不可”⑩，為了解決這一問題，他提出在管理制度上要加強(qiáng)責(zé)任制的措施。由此可知，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對于權(quán)力本位的弊端及其對政府職責(zé)體系的破壞已有認(rèn)知，并試圖通過強(qiáng)化責(zé)任意識，構(gòu)建責(zé)任制度進(jìn)行糾偏。

(二)以行政機(jī)構(gòu)精簡避免權(quán)力過于集中

黨的十一屆三中全會(huì)提出，“現(xiàn)在我國經(jīng)濟(jì)管理體制的一個(gè)嚴(yán)重缺點(diǎn)是權(quán)力過于集中”。為了解決這一問題，一方面要“應(yīng)該著手大力精簡各級經(jīng)濟(jì)行政機(jī)構(gòu)”，另一方面，“應(yīng)該在黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)之下，認(rèn)真解決黨政企不分、以黨代政、以政代企的現(xiàn)象，實(shí)行分級分工分人負(fù)責(zé)，加強(qiáng)管理機(jī)構(gòu)和管理人員的權(quán)限和責(zé)任?！边@實(shí)際上確立了解決權(quán)力集中問題的兩條思路：一是通過精簡機(jī)構(gòu)適應(yīng)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的國家現(xiàn)代化建設(shè)的任務(wù)；二是通過轉(zhuǎn)變政府職能、強(qiáng)化責(zé)任對過度集中的權(quán)力形成規(guī)約。此后，在改革開放的驅(qū)動(dòng)下，政府職責(zé)體系建設(shè)沿著這兩條思路持續(xù)發(fā)展。行政機(jī)構(gòu)是政府職責(zé)履行的組織載體。權(quán)力集中、機(jī)構(gòu)臃腫都不利于行政效率的發(fā)揮、治理效能的釋放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。為了使行政管理機(jī)制、政府職能配置適應(yīng)以經(jīng)濟(jì)為中心的現(xiàn)代化國家建設(shè)的需要，精簡機(jī)構(gòu)勢在必行。1982年，改革開放后的第一輪機(jī)構(gòu)改革啟動(dòng)，精簡各級領(lǐng)導(dǎo)班子和廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，加快了干部隊(duì)伍的年輕化，這對于改變權(quán)力過度集中和克服官僚主義有著重要意義。同年，黨的十二大提出建設(shè)有中國特色的社會(huì)主義，以此著手政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、管理權(quán)限和職責(zé)關(guān)系調(diào)整，權(quán)力下放、提升效率成為這一階段的主導(dǎo)性價(jià)值理念。

(三)以政府職能轉(zhuǎn)變帶動(dòng)責(zé)任理念復(fù)歸

政府機(jī)構(gòu)改革往往容易陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，為了走出這一怪圈，黨的十三大提出要抓住職能轉(zhuǎn)變這一關(guān)鍵。此后，政府職責(zé)體系建設(shè)著力突出理順職責(zé)關(guān)系、轉(zhuǎn)變政府職能。1988年國務(wù)院《政府工作報(bào)告》指出“要努力創(chuàng)造條件，逐步理順政府同企事業(yè)單位和人民團(tuán)體的關(guān)系、政府各部門之間的關(guān)系以及中央政府同地方政府之間的關(guān)系。”顯然，這要求在政府機(jī)構(gòu)改革推動(dòng)下轉(zhuǎn)變政府職能，劃清職責(zé)范圍，合理配置機(jī)構(gòu)。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)、克服官僚主義、強(qiáng)化宏觀調(diào)控和優(yōu)化政府管理成為政府職責(zé)體系建設(shè)的主導(dǎo)方向。1988年至2007年間，政府責(zé)任意識不斷強(qiáng)化，社會(huì)管理和公共服務(wù)職能逐步完善。1998年黨的十五屆二中全會(huì)通過的《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》指出，“按照權(quán)責(zé)一致的原則，調(diào)整政府部門的職責(zé)權(quán)限，明確劃分部門之間職責(zé)分工，完善行政運(yùn)行機(jī)制?！甭毮芊止ず吐氊?zé)權(quán)限的明確為政府職責(zé)體系建設(shè)破除權(quán)力本位和強(qiáng)化責(zé)任導(dǎo)向提供了有力支撐。2002年，黨的十六大報(bào)告指出，深化行政管理體制改革，需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變的方向是由偏重經(jīng)濟(jì)向社會(huì)管理和公共服務(wù)傾斜。服務(wù)型政府建設(shè)漸上日程，社會(huì)管理和公共服務(wù)為政府職責(zé)體系建設(shè)提供了新理念。

(四)以健全職責(zé)體系催動(dòng)權(quán)責(zé)關(guān)系一致

政府職責(zé)體系建設(shè)不僅需要局部突破，更需要整體推進(jìn)。2007年，黨的十七大首次提出“健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系。”政府職責(zé)體系建設(shè)在理念層面實(shí)現(xiàn)了從局部到整體的躍升。2008年，黨的十七屆二中全會(huì)強(qiáng)調(diào)行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府，要加大機(jī)構(gòu)整合力度、探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制。大部制改革著力理順職責(zé)關(guān)系，凸顯職責(zé)協(xié)同，確保職責(zé)與機(jī)構(gòu)設(shè)置相適應(yīng)。轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能成為指導(dǎo)政府職責(zé)體系建設(shè)的重要理念。此后，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》指出，政府機(jī)構(gòu)改革要圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)關(guān)系，推進(jìn)依法行政和制度建設(shè)，強(qiáng)化責(zé)任追究，做到“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究。”圍繞責(zé)任建立起政府績效管理和行政問責(zé)機(jī)制，使政府職能實(shí)現(xiàn)逐漸由權(quán)力行使向責(zé)任履行轉(zhuǎn)變。2012年，黨的十八大報(bào)告中提出深化行政體制改革要“穩(wěn)步推進(jìn)大部制改革，健全部門職責(zé)體系?！蓖ㄟ^推進(jìn)大部制改革進(jìn)一步明確政府權(quán)責(zé)關(guān)系、優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督約束機(jī)制，減少了權(quán)力運(yùn)行與責(zé)任履行之間的摩擦，解決職權(quán)交叉、政出多門和多頭管理導(dǎo)致的責(zé)任不清、推諉扯皮等問題，在權(quán)力與責(zé)任統(tǒng)一基礎(chǔ)上提升了政府行政效能。

(五)以治理體系現(xiàn)代化驅(qū)動(dòng)政府職責(zé)體系優(yōu)化

中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”成為全面深化改革的總目標(biāo)。政府職責(zé)體系建設(shè)從行政體制改革層面上升到國家治理層面，“橫向構(gòu)建黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的政府、群團(tuán)、市場、社會(huì)‘一核多方’協(xié)同共治體系，縱向構(gòu)建從中央到地方、基層運(yùn)行順暢、充滿活力、令行禁止的國家善治體系”。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“嚴(yán)格績效管理，突出責(zé)任落實(shí)，確保權(quán)責(zé)一致”。責(zé)任落實(shí)成為政府治理的重要舉措，權(quán)責(zé)一致成為政府職責(zé)體系的基本原則，改變了政府治理圍繞權(quán)力開展的工作形態(tài)，是政府職責(zé)體系建設(shè)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志。從2013年開始提出并逐步推行的權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單等相應(yīng)制度建設(shè)，為權(quán)責(zé)一致的實(shí)現(xiàn)與落實(shí)提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。2017年，黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革要“統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)?！?018年，黨的十九屆三中全會(huì)重申建立“職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”，科學(xué)配置權(quán)力、明確職責(zé)、依法行政體現(xiàn)責(zé)任導(dǎo)向的政府職責(zé)體系建設(shè)。2019年，黨的十九屆四中全會(huì)對政府職責(zé)體系建設(shè)做出明確規(guī)定，提出“堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”，必須要“優(yōu)化政府職責(zé)體系”和“優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)?！憋@然，這“兩個(gè)優(yōu)化”是相輔相成的，政府機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序和責(zé)任的法定化，權(quán)力與責(zé)任的協(xié)同化，政府職責(zé)履行的高效化都是政府職責(zé)體系優(yōu)化的價(jià)值觀念取向，它體現(xiàn)了以責(zé)任履行限定權(quán)力獲取、以權(quán)力獲取保障責(zé)任履行的權(quán)責(zé)一致理念，突出了政府職責(zé)體系優(yōu)化的責(zé)任先導(dǎo)性，這是現(xiàn)代政府職責(zé)體系建設(shè)的基本價(jià)值取向，也是政府職責(zé)體系建設(shè)觀念優(yōu)化的趨向。

四、發(fā)展指向：堅(jiān)持責(zé)任本位推動(dòng)政府職責(zé)體系優(yōu)化

從價(jià)值理念轉(zhuǎn)化過程來看，政府職責(zé)體系建設(shè)呈現(xiàn)責(zé)任本位的基本取向，責(zé)任本位逐漸取代權(quán)力本位成為政府職責(zé)體系優(yōu)化的主導(dǎo)性價(jià)值理念。責(zé)任本位的復(fù)歸是政府職責(zé)體系在價(jià)值理念層面的躍升，而其進(jìn)一步優(yōu)化需要在實(shí)踐層面有所突破。這就要在責(zé)任本位取向下，以政府責(zé)任規(guī)范政府權(quán)力、以責(zé)任履行效能評判政府權(quán)力運(yùn)行效果、以究責(zé)問責(zé)機(jī)制監(jiān)督政府權(quán)力運(yùn)行的政府職責(zé)體系建設(shè)與政府治理現(xiàn)代化的民主化、科學(xué)化和法治化要求相適應(yīng)。

首先，堅(jiān)持責(zé)任本位取向的政府職責(zé)體系以權(quán)責(zé)一致為原則。在責(zé)任本位價(jià)值理念下，政府治理的實(shí)現(xiàn)以政府責(zé)任履行為基礎(chǔ)，“以責(zé)確權(quán)、以權(quán)履責(zé)”的權(quán)責(zé)一致理念是責(zé)任本位政府職責(zé)體系建設(shè)的基本原則，實(shí)質(zhì)在于對權(quán)力和責(zé)任關(guān)系的重構(gòu)?！皬臋?quán)力本位走向責(zé)任本位、從‘權(quán)責(zé)關(guān)系’走向‘責(zé)權(quán)關(guān)系’，是政府管理向民主政治的重大回歸，是政府與公民關(guān)系(簡稱政民關(guān)系)從政府為中心走向公民為中心的重大進(jìn)步?！痹谪?zé)任本位價(jià)值理念下，政府職責(zé)體系的權(quán)責(zé)一致理念要體現(xiàn)民主政治的運(yùn)行邏輯，在權(quán)責(zé)一致理念指導(dǎo)下明晰政府機(jī)構(gòu)及行政人員的責(zé)任清單、權(quán)力清單和負(fù)面清單是責(zé)任本位政府職責(zé)體系的具體表現(xiàn)。

其次，堅(jiān)持責(zé)任本位取向的政府職責(zé)體系以協(xié)同高效為目標(biāo)。在責(zé)任本位價(jià)值理念下，政府治理的協(xié)同高效是政府職責(zé)體系建設(shè)的目標(biāo)。真實(shí)有效的協(xié)同具有目標(biāo)一致、資源共享、互利互惠、責(zé)任共擔(dān)和深度交互等特征。在政府職責(zé)體系建設(shè)中，確保政府內(nèi)縱向、橫向和條塊之間各政府機(jī)構(gòu)的協(xié)同以及政府與市場、政府與社會(huì)、政府與公民之間真實(shí)有效的協(xié)同是政府職責(zé)體系優(yōu)化的內(nèi)在要求。高效性貫穿決策、執(zhí)行與監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)，它要求政府履責(zé)到位、程序科學(xué)、運(yùn)行通暢，確保公共事務(wù)治理和資源配置在決策科學(xué)、執(zhí)行有效、監(jiān)督有力的過程中實(shí)現(xiàn)，這是政府職責(zé)體系建設(shè)的目標(biāo)，也是優(yōu)化公共治理格局的必然要求。

再次，堅(jiān)持責(zé)任本位的政府職責(zé)體系以法治制度為依據(jù)。在責(zé)任本位價(jià)值理念下，法治制度是政府職責(zé)體系協(xié)同高效運(yùn)行的依據(jù)，它為政府職責(zé)體系提供程序化、規(guī)范化的運(yùn)行機(jī)制。在公共事務(wù)治理和資源配置過程中，多元治理主體和復(fù)雜治理格局易產(chǎn)生利益沖突，影響制度認(rèn)同與有效執(zhí)行。政府作為治理主體，應(yīng)當(dāng)履行協(xié)調(diào)利益、化解矛盾的主體責(zé)任，協(xié)調(diào)多元主體參與制度構(gòu)建、規(guī)范制度執(zhí)行。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的有效途徑則是法治化，因?yàn)椤胺ㄖ位仁菣z驗(yàn)制度成熟程度的衡量尺度，也是推進(jìn)制度定型的基本方式?！敝挥猩仙秊榉苫蛞苑蔀楹蠖艿闹贫炔拍塬@得強(qiáng)制性權(quán)威。從這個(gè)角度來看，政府職責(zé)體系建設(shè)，需要將相關(guān)制度安排經(jīng)由法治化過程轉(zhuǎn)化為強(qiáng)制性權(quán)威，進(jìn)而為政府責(zé)任履行和權(quán)力運(yùn)行提供依據(jù)，確保政府職責(zé)體系的執(zhí)行力。

最后，堅(jiān)持責(zé)任本位取向的政府職責(zé)體系以究責(zé)問責(zé)為保障?！皾M足公眾需求，維護(hù)公共利益，對人民負(fù)責(zé)是社會(huì)主義民主政治對政府責(zé)任的本質(zhì)要求，也是政府的根本價(jià)值追求?！比嗣袷菣?quán)力的擁有者，政府受人民委托依法行使治理權(quán)，人民與政府之間形成委托—代理關(guān)系。在此關(guān)系下，政府職責(zé)履行本質(zhì)上是履行人民賦予的法定義務(wù)。在責(zé)任本位價(jià)值理念下，政府職責(zé)履行以是否履行好人民賦予的義務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，對未能履行好義務(wù)的政府及其官員，要追究其相關(guān)責(zé)任。究責(zé)問責(zé)機(jī)制就是對政府部門及其官員未能有效履行義務(wù)和責(zé)任的追究機(jī)制，它旨在增強(qiáng)政府對人民的責(zé)任意識，促使一切政府組織和官員對人民負(fù)責(zé)、對公共利益負(fù)責(zé)、對責(zé)任履行和權(quán)力行使后果負(fù)責(zé)，是政府職責(zé)體系協(xié)同高效運(yùn)行的堅(jiān)實(shí)保障。

① 周安伯：《中國傳統(tǒng)權(quán)力思維批判》，《青海社會(huì)科學(xué)》1996年第2期。

② 朱嵐：《中國傳統(tǒng)官本位思想生發(fā)的文化生態(tài)根源》，《理論學(xué)刊》2005年第11期。

③ 董仲舒：《春秋繁露·順命》卷15。

④ 張永縝：《權(quán)力本位：中國現(xiàn)代化的絆腳石》，《理論導(dǎo)刊》2001年第2期。

⑥ ⑩ 《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第329、150頁。

⑦ 包心鑒：《權(quán)力本位，還是權(quán)利本位》，《北京日報(bào)》2012年3月12日，第18版。

⑧ ⑨ 劉少奇：《中國共產(chǎn)黨中央委員會(huì)向第八次全國人民代表大會(huì)的政治報(bào)告》，《人民日報(bào)》1956年9月17日，第1版。