新疆煤層氣礦業(yè)權問題研究

秦大鵬 周梓欣

(1.新疆煤田地質局一六一煤田地質勘探隊 新疆 830009；2.新疆煤田地質局 新疆 830091)

礦業(yè)權是指礦產資源使用權，包括探礦權和采礦權，是一種基于礦產資源國家所有權的財產權。前者是指在依法取得的勘查許可證范圍內勘查礦產資源的權利，后者是指在依法取得的采礦許可證范圍內對礦產資源所享有的開采、利用、收益和管理的權利。因此，只有擁有礦業(yè)權才能合法的在一定范圍內開展礦產資源勘查開采工作，同時，擁有礦業(yè)權也是投資者在一定范圍內進行礦產資源勘查開發(fā)利益的保障。

中國自1996年開始將煤層氣作為新能源產業(yè)進行發(fā)展。1998年煤層氣的勘探、開采與石油、天然氣一樣實行登記制，由此，煤層氣被賦權為一種獨立的礦產資源。

新疆煤層氣資源豐富，根據2015年國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心《全國油氣資源動態(tài)評價(2015)》，新疆2000m以淺煤層氣資源量8.99×1012m3，約占全國30×1012m3的29.97%。2013年以來，在國家和自治區(qū)政府的重視下，新疆地勘基金投入近14×108元開展煤層氣勘查與示范工程建設，極大地提高了準噶爾盆地南緣、庫拜煤田的煤層氣勘查程度，并在阜康、烏魯木齊礦區(qū)實現(xiàn)了小規(guī)模開發(fā)利用，證實了新疆豐富煤層氣資源轉化為經濟優(yōu)勢和作為天然氣補充能源確實可行，也引起了國內煤層氣產業(yè)界的極大關注，激發(fā)了資本投入新疆煤層氣開發(fā)的熱情。但由于沒有煤層氣礦業(yè)權，相關單位想開發(fā)煤層氣卻無法進入，既不合法，又沒有權益保障，因此，礦業(yè)權問題成為近幾年新疆煤層氣產業(yè)發(fā)展緩慢的重要掣肘，換言之，要實現(xiàn)新疆煤層氣產業(yè)的快速發(fā)展和豐富煤層氣資源的規(guī)模開發(fā)利用，礦業(yè)權問題必須得到解決。本文從新疆煤層氣發(fā)展現(xiàn)狀、礦業(yè)權設置現(xiàn)狀兩方面提出了推進煤層氣礦業(yè)權設置的必要性，分析了制約新疆煤層氣礦業(yè)權設置的原因，研究借鑒了國內其他地區(qū)處理煤炭、煤層氣礦業(yè)權重疊的解決方案，最后提出推進新疆煤層氣礦業(yè)權設置的建議。

1 新疆煤層氣勘查開發(fā)現(xiàn)狀

自2013年開始，自治區(qū)地勘基金以準噶爾盆地南緣、庫拜煤田、三塘湖煤田為重點開展了24個煤層氣勘查項目，施工煤層氣參數(shù)井近100口，排采試驗井80多口，估算煤層氣資源量2672×108m3，提交煤層氣探明儲量106×108m3，大致查明了阜康礦區(qū)、烏魯木齊礦區(qū)、后峽礦區(qū)、庫拜煤田、三塘湖煤田等地的煤層氣資源條件和產氣特征，局部地區(qū)達到煤層氣預探甚至勘探程度。但是由于沒有礦業(yè)權，截至目前，提交的煤層氣探明儲量遲遲未能備案；2014年，自治區(qū)地勘基金出資建成了新疆第一個煤層氣開發(fā)利用示范工程-阜康白楊河煤層氣開發(fā)利用示范工程，施工生產井50口、鋪設集輸管網、建設日處理能力10×104m3的集氣站一座，建成年產能30×106m3，實現(xiàn)日產氣(3～6)×104m3，所產煤層氣成功用于汽車加氣和工業(yè)園區(qū)。之后又相繼建設了烏魯木齊礦區(qū)煤層氣開發(fā)利用先導試驗(年產能10×106m3)、拜城縣煤層氣開發(fā)利用先導試驗(年產能15×106m3)。三個煤層氣開發(fā)利用先導試驗均成功實現(xiàn)了新疆煤層氣的開發(fā)利用，在一定程度上補充了天然氣供應短缺，同時，有力證實了新疆豐富煤層氣資源開發(fā)利用的可行性。通過煤層氣勘查和示范工程建設，新疆煤層氣取得了勘查開發(fā)理論和工藝技術的突破，基本形成了適應新疆地質特點的鉆壓排工藝技術系列，勘探開發(fā)、生產加工、輸送利用一體化發(fā)展的產業(yè)體系雛形已初步形成，人才隊伍和裝備也培養(yǎng)和建立起來。

在地勘基金的引領下，在已有勘查成果吸引下，在相關地方政府的大力推動下，新疆科林思德新能源有限責任公司、烏魯木齊國盛匯東新能源有限公司、吉木薩爾縣昆侖天澤新能源有限公司等疆內外新能源或煤層氣企業(yè)，均具有很高的熱情投入到新疆的煤層氣勘查開發(fā)中，但由于礦業(yè)權問題始終未解決，勘查開發(fā)的合法化和權益均得不到保障，另一方面，煤層氣勘查開發(fā)投入大，而沒有礦權也無法進行融資，極大地影響了企業(yè)進行煤層氣開發(fā)和投入的熱情。自2018年以來，由于地勘基金未投入資金進行煤層氣勘查，而企業(yè)又無途徑進入，使得前期已有的勘查成果和已建立的基礎無法延續(xù)和繼續(xù)向經濟優(yōu)勢轉化，因此，近年來新疆煤層氣發(fā)展進入緩慢期甚至出現(xiàn)停滯不前的狀況。目前，礦業(yè)權問題已成為制約新疆煤層氣產業(yè)發(fā)展的重要因素，建議盡快設置煤層氣礦業(yè)權，為新疆煤層氣發(fā)展注入活力。

2 新疆煤層氣礦業(yè)權設置情況

新疆煤層氣礦業(yè)權設置進展緩慢，目前，新疆還沒有設置煤層氣采礦權，僅有7個煤層氣探礦權，均為2006年及以前設立的，2007年以來，新疆再無新增的煤層氣探礦權或采礦權。

新疆現(xiàn)有7個煤層氣探礦權，探礦權總面積為2172.85km2，主要分布在準噶爾盆地南緣的硫磺溝礦區(qū)、后峽礦區(qū)，吐哈盆地的托克遜煤田、大南湖煤田及伊犁盆地的尼勒克煤田(表1)。新疆煤田地質局一五六煤田地質勘探隊對其所有的4個煤層氣探礦權均開展了一定的煤層氣工作，施工了多口煤層氣參數(shù)井，測試煤層含氣量在2m3/t以下，勘查效果不理想；中石油天然氣集團在硫磺溝區(qū)塊施工了2口參數(shù)井，測試煤層含氣量在2m3/t以上；在后峽區(qū)塊施工煤層氣排采試驗井6口左右，目前1口井見氣，日產氣量大于1000m3，其余井還處在排水降壓階段，該區(qū)塊顯示出較好的產氣潛力。

表1 新疆煤層氣探礦權基本情況表

自治區(qū)地勘基金投入勘查并顯示出較好開發(fā)前景的阜康礦區(qū)、烏魯木齊礦區(qū)、吉木薩爾礦區(qū)、庫拜煤田等地區(qū)，成為新疆煤層氣勘查程度高、資源條件好的煤層氣勘查開發(fā)重點地區(qū)，但這些地區(qū)至今仍未設置煤層氣礦業(yè)權。

自2017年《礦業(yè)權出讓制度改革方案》(中共中央辦公廳[2017]12號)將煤層氣探礦權和采礦權下放至山西、新疆、貴州等6個試點省區(qū)開始，自治區(qū)很重視煤層氣礦業(yè)權設置工作，積極推動煤層氣礦業(yè)權設置，自治區(qū)自然資源廳多次就如何更好地開展新疆煤層氣礦業(yè)權設置工作廣泛征求意見和建議，并前后多次到山西開展調研，但由于煤炭、煤層氣、油氣礦業(yè)權重疊等問題未能有效解決，煤層氣礦業(yè)設置工作遲遲未有實質性進展。

3 制約新疆煤層氣礦業(yè)權設置的原因

新疆煤層氣礦業(yè)權之所以未有實質性進展，主要原因是重疊問題未有有效解決方案。

一是與常規(guī)油氣重疊。由于常規(guī)油氣礦權面積非常大，覆蓋了新疆含油氣盆地大部分范圍，如果扣除油氣礦業(yè)權和中石油已劃定的煤層氣探礦權范圍的話，新疆煤層氣礦業(yè)權可設置范圍非常有限，僅后峽礦區(qū)、艾維爾溝礦區(qū)全部區(qū)域和大南湖煤田、三塘湖煤田局部小面積區(qū)域為常規(guī)油氣礦業(yè)權空白區(qū)，準南煤田、庫拜煤田、達坂城煤田、三塘湖煤田、和什托洛蓋煤田等煤層氣富集區(qū)基本全部為常規(guī)油氣礦業(yè)權所覆蓋，因此，如果要完全避開與油氣礦業(yè)權的重疊的話，新疆的煤層氣將幾乎無處可開展工作。由于從空間分布上，油氣開發(fā)多在2000m以深(盆地內部)，而煤層氣開發(fā)多在2000m以淺(盆地邊緣)，油氣開發(fā)與煤層氣開發(fā)互不影響，而油氣企業(yè)在常規(guī)天然氣區(qū)塊內探采煤層氣的積極性也相對不足，因此，建議在設置煤層氣礦業(yè)權時暫不考慮與常規(guī)油氣礦業(yè)權的重疊問題。

一是與煤炭礦業(yè)權重疊。截至目前，新疆各主要煤田均不同程度的被煤炭探礦權和采礦權所覆蓋，準南煤田、后峽煤田、庫拜煤田等煤層氣重點工作區(qū)基本全部為煤炭礦業(yè)權所覆蓋。而煤層氣與煤炭為共生關系，煤層既是煤層氣的生氣層又是儲氣層，兩者分布于同一空間內，采氣必須動煤、采煤必然動氣，因此，如果某一區(qū)域的煤炭和煤層氣資源都想動用，那么在礦業(yè)權設置上必然重疊，不可避免，在礦業(yè)權重疊的背景下，任何一方礦業(yè)權人行使權利不可避免對另一方權利造成影響和損害。近年來山西省煤炭、煤層氣礦業(yè)權重疊問題突出，在很大程度上制約了其煤層氣產業(yè)的快速發(fā)展。因此，要推進煤層氣礦業(yè)權設置，必須要想辦法解決煤炭與煤層氣礦業(yè)權重疊問題。

4 國內關于煤炭煤層氣礦業(yè)權重疊的解決方案

礦權重疊問題是制約非常規(guī)資源開發(fā)的重要因素，目前，解決煤炭和煤層氣礦業(yè)權重疊矛盾，主要從空間錯開、時序接替兩點出發(fā)，合理進行時空配置，以實現(xiàn)煤礦區(qū)煤層氣與煤炭安全高效協(xié)調勘查開發(fā)。國內成熟的煤礦區(qū)煤層氣抽采模式主要有“淮南模式”和“晉城模式”?！皶x城模式”在我國山西晉城地區(qū)應用廣泛，基于煤炭開發(fā)時空接替規(guī)律，將煤礦區(qū)劃分為煤炭規(guī)劃區(qū)、煤炭準備區(qū)與煤炭生產區(qū)3個區(qū)間，不同區(qū)間采用不同的煤層氣抽采技術，實現(xiàn)“三區(qū)”聯(lián)動立體抽采煤層氣；“淮南模式”主要是針對生產礦井進行的煤層氣抽采方式，是以保護層卸壓和強化預抽技術為代表的區(qū)域性瓦斯治理技術，在多煤層開采相互影響的地質條件下取得了非常好的效果，在兩淮煤田應用廣泛。與“晉城模式”相比，兩淮煤田并未對煤炭規(guī)劃區(qū)和準備區(qū)進行規(guī)模化抽采。

張遂安教授認為，煤層氣(煤礦瓦斯)產業(yè)應逐步發(fā)展成為“煤礦區(qū)煤層氣(煤礦瓦斯)抽采模式”與“非煤礦區(qū)煤層氣商業(yè)化開發(fā)模式”并存的產業(yè)發(fā)展模式。支持煤炭采礦權人在其礦業(yè)權范圍內實施以煤礦瓦斯綜合防治為目的的煤層氣(煤礦瓦斯)地面抽采和井下抽采及抽采全覆蓋，支持煤炭礦業(yè)權人進行煤層氣儲量備案，此類地面抽采不再辦理煤層氣探礦權和采礦權；非煤礦區(qū)新設置煤層氣礦業(yè)權依法應優(yōu)先出讓給具有殷實的技術、人才、經濟、管理等實力和經驗的企業(yè)，支持煤層氣礦業(yè)權人全面實施“探采一體化”。

5 推進新疆煤層氣礦業(yè)權設置的建議

我們看到的事實是，如果因為重疊原因不推進煤層氣礦業(yè)權設置，則煤層氣工作無法合法、有序開展，那么煤層氣產業(yè)的發(fā)展則無從談起；如果煤炭、煤層氣礦業(yè)權設置重疊，則煤層氣與煤炭礦業(yè)權糾紛必然可能發(fā)生，因此，我們要推進煤層氣礦業(yè)權設置工作，又要考慮客觀原因和各種矛盾盡可能的使設置的礦業(yè)權更合理。

新疆各主要煤田的煤儲層多為傾斜地層，煤層氣風化帶深度基本在400m以深，煤炭采礦權限采深度多在600m以淺，在對煤層的動用上新疆有別于山西省，煤炭和煤層氣的開采動用的基本不是同一深度的煤層，但在地面上可能存在重疊，特別是對于陡傾斜煤層區(qū)地面位置基本重疊。下面筆者根據新疆煤儲層地質特征、煤炭礦業(yè)權分布特征，結合國內其他地區(qū)處理礦業(yè)權重疊的方法，從符合國家相關法律法規(guī)出發(fā)，主要在空間上提出以下煤層氣礦業(yè)權設置建議：

(1)對于煤炭礦業(yè)權空白區(qū)和煤炭遠景規(guī)劃區(qū)(后備區(qū))以及取得煤炭探礦權、尚未取得煤炭采礦權的礦區(qū)、煤炭采礦權證限采標高以深的區(qū)域，以充分開發(fā)利用煤層氣資源為主，實施先采氣、后采煤，根據資源賦存潛力，以規(guī)?；_發(fā)為原則，合理劃定煤層氣探礦權，以競爭性出讓的方式出讓給有實力的煤層氣勘查開發(fā)企業(yè)。該區(qū)域是煤層氣整裝開發(fā)的主戰(zhàn)場，在制定合理的勘查開發(fā)規(guī)劃和約束機制下，不僅可以極大地推動新疆煤層氣的開發(fā)利用，還可以與煤炭開采有效銜接，并為煤炭安全生產起到保障作用；

(2)在煤炭采礦權限采標高以淺的區(qū)域，由采煤主體推進，鼓勵煤炭礦業(yè)權人增列煤層氣礦業(yè)權，支持煤炭采礦權人合并聯(lián)合申報煤層氣礦業(yè)權，以采煤為主，參考“晉城模式”，落實地面、井下聯(lián)合抽采煤層氣(煤礦瓦斯)，推進采煤采氣一體化，達到既降低煤炭和煤層氣開發(fā)成本，又能大大改善煤礦安全生產條件的雙重目的。這既符合國家煤炭安全法律法規(guī)要求又符合《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見(試行)》(自然資規(guī)[2019]7號)的要求。

總的來說，新疆煤層氣礦業(yè)權設置迫在眉睫，自治區(qū)相關部門可利用自然資規(guī)[2019]7號文將煤層氣礦業(yè)權下放到地方的契機，積極推進新疆煤層氣礦業(yè)權設置。筆者根據研究提出了以下關于煤層氣設置的初步建議：煤炭采礦權限采標高以淺以煤炭開發(fā)為主，煤炭礦業(yè)權人申請增列煤層氣礦業(yè)權，進行煤炭和煤層氣的綜合勘查開發(fā)；煤炭采礦權限采標高以深區(qū)域、煤炭探礦權區(qū)域及煤炭礦業(yè)權空白區(qū)，實施先采氣、后采煤，以煤層氣勘查開發(fā)為主，考慮煤層氣開發(fā)必須具有一定規(guī)模才能產生效益，合理劃定煤層氣礦業(yè)權范圍，科學制定煤炭、煤層氣勘查開發(fā)規(guī)劃，實現(xiàn)兩種資源勘查開發(fā)的合理布局和有序銜接。