長江航運治理能力特征及其指標(biāo)體系的構(gòu)建

易巧巧 彭書華 姜豐怡 胡裕

【摘 要】 為推進(jìn)長江航運治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程，以現(xiàn)行的長江航運行政管理體制和運行機(jī)制為藍(lán)本，通過梳理長江航運治理系統(tǒng)及其主要特征，構(gòu)建以“治理效能”“治理效率”和“治理效果”為要素、以“制度執(zhí)行力”“機(jī)制創(chuàng)新力”“組織協(xié)同力”等10個方面為維度，以“工作目標(biāo)任務(wù)完成率”“上級決策部署落實率”“政府部門創(chuàng)新能力”等25個核心指標(biāo)為基礎(chǔ)的長江航運治理能力指標(biāo)體系，運用長江航運治理能力綜合評價指數(shù)對長江航運治理能力進(jìn)行動態(tài)趨勢分析，助力長江航運治理能力建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】 長江航運;治理能力;指標(biāo)體系;關(guān)鍵指標(biāo)

0 引 言

黨的十九大報告明確提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，打造全民共建共治共享的社會治理格局。黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。

近年來，國內(nèi)外有關(guān)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的研究文獻(xiàn)數(shù)量豐富、視角多樣，涉及治理指標(biāo)體系的研究也較為深入，與本文研究密切相關(guān)的代表性理論成果主要有全球治理指數(shù)、國家治理指數(shù)、政府治理效能評價指數(shù)等。這些研究多數(shù)是從宏觀層面對國家和政府的治理體系和治理能力進(jìn)行定性評價描述，尚未形成普遍認(rèn)可的長江航運治理指標(biāo)體系，也沒有定量化的衡量標(biāo)準(zhǔn);因此，筆者在深刻領(lǐng)會推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)及總體要求，準(zhǔn)確把握交通運輸行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑及舉措的基礎(chǔ)上，立足長江航運治理實際，嘗試采用量化指標(biāo)衡量長江航運治理能力，建立長江航運治理能力指標(biāo)體系，以求更全面地反映長江航運治理能力和治理水平，為推進(jìn)長江航運治理體系和治理能力現(xiàn)代化積累經(jīng)驗。

1 長江航運治理體系和治理能力的現(xiàn)狀及特征

1.1 長江航運治理體系現(xiàn)狀

長江航運治理體系是為有效推動長江航運發(fā)展而形成的一整套價值體系、制度體系和政策體系，在一定時期內(nèi)具有穩(wěn)定性。隨著深化長江航運行政管理體制改革的推進(jìn)，長江航運的治理基本建立了集中統(tǒng)一、權(quán)責(zé)一致、關(guān)系順暢、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的行政管理體制和運行機(jī)制。交通運輸部作為全國航運事業(yè)主管部門，負(fù)責(zé)長江航運發(fā)展的宏觀政策、法律法規(guī)、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的研究和起草制定，以及重大事項審批和協(xié)調(diào)，組織協(xié)調(diào)長江干線水路運輸重大突發(fā)事件的應(yīng)急處置，落實國家推動長江航運發(fā)展的有關(guān)工作部署等。地方政府交通主管部門負(fù)責(zé)本地區(qū)的航運行政管理。長江航務(wù)管理局作為交通運輸部派出機(jī)構(gòu)，對長江干線航運行使政府行業(yè)管理職能，受交通運輸部委托或法規(guī)授權(quán)行使長江干線航運行政主管部門職責(zé)，負(fù)責(zé)組織落實和監(jiān)督實施交通運輸部關(guān)于長江航運發(fā)展的宏觀政策、法律法規(guī)、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)責(zé)與沿江各省市交通運輸主管部門、其他部委相關(guān)機(jī)構(gòu)、沿江其他部屬單位共同研究解決長江航運管理中的有關(guān)問題。

1.2 長江航運治理能力現(xiàn)狀及特征

長江航運治理能力是指長江航運治理主體基于公共利益的實現(xiàn)要求，統(tǒng)籌處理政府、市場與社會等各種主體關(guān)系，運用特定的管理方式和管理方法引領(lǐng)發(fā)展、依法行政、精細(xì)監(jiān)管、服務(wù)保障的能力和水平。

隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的逐步推進(jìn)，長江航運治理能力與治理能力現(xiàn)代化相比還存在著一定差距，具體表現(xiàn)在：（1）長江航運治理理念有待進(jìn)一步提升，長江航運規(guī)劃布局、產(chǎn)業(yè)政策、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定尚未更全面和完善地關(guān)注人民群眾日益增長的美好生活需要對長江航運服務(wù)質(zhì)量的新需求;（2）長江航運治理方式有待進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，水路運輸?shù)氖袌龌潭取l(fā)展水平存在差異，且不同程度地存在重審批輕監(jiān)管弱服務(wù)的傾向，依法行政、監(jiān)管和服務(wù)的能力仍顯不足;（3）長江航運治理信息技術(shù)手段有待進(jìn)一步增強(qiáng)，長江航運信息系統(tǒng)化建設(shè)不夠，部分領(lǐng)域信息化基礎(chǔ)還較為薄弱，船舶污染監(jiān)測、航槽演變分析預(yù)警、水上治安技術(shù)防范等缺乏高效、實用的信息技術(shù)手段和應(yīng)用支撐。

2 長江航運治理能力指標(biāo)體系的構(gòu)建

2.1 構(gòu)建原則

構(gòu)建長江航運治理能力指標(biāo)體系的目的是評價長江航運行政管理部門的治理能力和服務(wù)水平。指標(biāo)體系應(yīng)吸收已有治理指標(biāo)體系設(shè)計的先進(jìn)理念，優(yōu)先考慮選用通行的指標(biāo)，有相應(yīng)的統(tǒng)計口徑，方便進(jìn)行橫向比較。選取的指標(biāo)應(yīng)少而精，便于理解，同一層次的指標(biāo)也要相對統(tǒng)一且有明確的測評標(biāo)準(zhǔn)。因此，構(gòu)建指標(biāo)體系總體遵循“目標(biāo)性、簡潔性、通用性、可操作性”的原則。

2.2 評價維度

基于長江航運治理能力的理論構(gòu)成和治理能力建設(shè)的實踐需要，充分借鑒相關(guān)治理能力指標(biāo)體系的理論成果，本文認(rèn)為長江航運治理能力通過治理效能、治理效率和治理效果進(jìn)行評價，是對長江航運治理模式穩(wěn)定性、有效性和合法性的直觀度量。

治理效能是治理主體將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的能力，反映了治理主體的制度執(zhí)行力，決定了各種治理關(guān)鍵要素的集聚能力。治理效能為治理能力的發(fā)揮奠定基礎(chǔ)，主要體現(xiàn)在制度執(zhí)行力、機(jī)制創(chuàng)新力、組織協(xié)同力等3個方面。

治理效率是治理主體履職能力的表現(xiàn)，反映科學(xué)治理、民主治理、依法治理的水平，決定治理主體依法管理長江航運事務(wù)、自身事務(wù)的能力，實現(xiàn)事務(wù)治理規(guī)范化、程序化、法治化，使其能運用長江航運行政管理制度有效治理長江航運的能力。治理效率是治理能力的重要保障，主要體現(xiàn)在戰(zhàn)略引領(lǐng)力、依法行政力、精準(zhǔn)監(jiān)管力、公共服務(wù)力等4個方面。

治理效果主要是治理主體的治理能力能否為行業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來長效的支撐作用。治理效果是治理能力最直觀的表現(xiàn)，主要體現(xiàn)在行業(yè)發(fā)展力、支撐保障力和人民滿意度等3個方面。

2.3 長江航運治理能力指標(biāo)體系框架

基于對長江航運治理能力的理論構(gòu)成及評價維度的考量，設(shè)計長江航運治理能力指標(biāo)體系框架（見圖1），框架由3個構(gòu)成要素、10個評價維度及一系列指標(biāo)組成。

2.4 關(guān)鍵指標(biāo)篩選

本文采用專家咨詢法（德爾菲法）的篩選方法，通過廣泛征求專家意見得到所需的評價指標(biāo)。專家打分后，對所有指標(biāo)的得分進(jìn)行算術(shù)平均計算并進(jìn)行排序，選取得分高的指標(biāo)長江航運治理能力評價指標(biāo)。

參照篩選進(jìn)化模型（SEM）的指標(biāo)體系建立方法，融合專家評價結(jié)果，建立涉及10個方面共64個指標(biāo)的指標(biāo)初始集，通過第一輪專家咨詢篩選，從64個指標(biāo)中篩選出36個初選關(guān)鍵指標(biāo);再對36個初選關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行第二輪篩選、修正和完善，最終篩選出25個核心指標(biāo)。長江航運治理能力指標(biāo)體系見表1。

3 結(jié) 語

本文系統(tǒng)總結(jié)了長江航運治理現(xiàn)狀，宏觀把握長江航運治理能力的內(nèi)涵，構(gòu)建了長江航運治理能力指標(biāo)體系。在指標(biāo)的應(yīng)用中，可通過定性與定量相結(jié)合的方法對指標(biāo)進(jìn)行分類，選用不同的計算方法計算指標(biāo)值，并與目標(biāo)值對比，進(jìn)而對當(dāng)前長江航運治理能力進(jìn)行評價。

目前構(gòu)建的長江航運治理能力指標(biāo)體系只是初步探討，后續(xù)研究應(yīng)關(guān)注宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢、社會發(fā)展需求，結(jié)合長江航運發(fā)展環(huán)境、發(fā)展要求和發(fā)展重點等變化及其在指標(biāo)體系應(yīng)用過程中出現(xiàn)的問題，適時對指標(biāo)作適當(dāng)調(diào)整、補(bǔ)充和完善，優(yōu)化指標(biāo)內(nèi)容和指標(biāo)結(jié)構(gòu)。同時，為綜合反映治理能力和水平，可深化研究指標(biāo)，延伸拓展目標(biāo)層概念，建立長江航運治理能力綜合評價指數(shù)，并對構(gòu)成要素、評價維度、關(guān)鍵指標(biāo)層設(shè)定權(quán)重，經(jīng)過綜合賦權(quán)得到各指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)，再根據(jù)綜合指數(shù)的計算方法得出長江航運治理能力綜合指數(shù)值，并運用長江航運治理能力綜合評價指數(shù)對長江航運治理能力進(jìn)行動態(tài)趨勢分析，有效引導(dǎo)長江航運治理能力建設(shè)。