集體產(chǎn)權(quán)、資源稟賦與農(nóng)村政治生態(tài)優(yōu)化研究

張 毅，董江愛

(山西大學 政治與公共管理學院，太原 030006)

一、引言

煤炭資源是影響經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，其產(chǎn)權(quán)制度和利益分配更決定著國家或地區(qū)的治理形態(tài)和政治生態(tài)。新中國成立70年來，煤礦產(chǎn)權(quán)歷經(jīng)多次改革，對于煤炭資源型農(nóng)村來說，每一次改革都是資源格局和權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組過程，在這個過程中，“產(chǎn)權(quán)與治權(quán)的關(guān)系形塑著農(nóng)村的政治生態(tài)”(王慧斌、董江愛，2018)[1]，尤其是煤礦資源型農(nóng)村由于其資源稟賦的不同，伴隨著集體產(chǎn)權(quán)所有權(quán)和成員權(quán)的分離，資源型農(nóng)村的政治生態(tài)具有極其不同的表現(xiàn)形式和特殊性，集中表現(xiàn)為各種利益主體圍繞煤礦資源的產(chǎn)權(quán)及其衍生財富與村莊公共權(quán)力行使之間激烈的爭奪，進而導致不少煤炭資源豐富的村莊陷入了生態(tài)破壞、資源流失、貧富分化、自治混亂、村官腐敗、矛盾叢生的境地，嚴重惡化了政治生態(tài)?？梢哉f，煤礦資源開采的負外部性不僅帶來經(jīng)濟發(fā)展上的“資源詛咒”，更帶來社會和政治生態(tài)上的“詛咒”，使大量資源稟賦型農(nóng)村陷入資源豐富反而助推村莊衰敗的悖論。因此，優(yōu)化資源稟賦型農(nóng)村政治生態(tài)，關(guān)鍵在于加強集體產(chǎn)權(quán)的治理，防止產(chǎn)權(quán)虛化，實現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)所有權(quán)與成員權(quán)的良性互動。

二、集體產(chǎn)權(quán)與政治生態(tài)的關(guān)系

(一)政治功能是集體產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)屬性

產(chǎn)權(quán)是一種資源占有使用收益的規(guī)則，規(guī)定著資源屬于誰、怎么使用的問題。表面上看產(chǎn)權(quán)主要是對“物”歸屬問題的規(guī)則，從本質(zhì)上看，資源規(guī)則實際上調(diào)節(jié)著人們在稀缺資源使用地位上的經(jīng)濟、利益和社會關(guān)系，是“人與人之間的關(guān)系”(馬克思、恩格斯，1995)[2]，尤其是產(chǎn)權(quán)中所有權(quán)和占有權(quán)的可分離性(恩格斯，1999)[3]，更影響著資源所有者和資源實際占有者之間利益格局，進而影響著一個區(qū)域的權(quán)力運作和政治生態(tài)?？梢姰a(chǎn)權(quán)不僅具有經(jīng)濟功能，更具有政治功能。集體產(chǎn)權(quán)是一定范圍內(nèi)的集體組織對該集體內(nèi)部共有的某種資源所擁有的占有、使用、收益、處置等權(quán)利的法律界定(劉金海，2006)[4]，反映的就是一定范圍內(nèi)的集體圍繞該資源而與內(nèi)外部所形成的社會關(guān)系，尤其是其作為共有產(chǎn)權(quán)的完備性(韓文龍、劉燦，2013)[5]和成員權(quán)的共享性，不僅具有發(fā)展集體經(jīng)濟、增加成員收入的經(jīng)濟功能，更具有防止貧富分化、維護成員權(quán)利、凝聚集體認同的政治功能。

在產(chǎn)權(quán)制度安排上，我國煤炭資源所有權(quán)屬于國家，國家通過出讓探礦權(quán)和采礦權(quán)，并以煤礦企業(yè)的形式實現(xiàn)經(jīng)營，無論是國有煤礦、股份制煤礦、集體煤礦還是個體煤礦，其對煤炭資源擁有的是一種不完全的產(chǎn)權(quán)。而現(xiàn)實中，無論何種性質(zhì)的煤礦企業(yè)在履行相關(guān)的稅費后，就以實際掌握的開采、占有、使用、經(jīng)營、收益等權(quán)利相對擁有了對煤炭資源的“完全產(chǎn)權(quán)”(吳易風，2007)[6]。從這個意義上講農(nóng)村集體煤礦是一種由村集體開辦的具有集體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的煤礦，其共有屬性不僅要求集體擁有煤礦所有權(quán)，滿足全體村民共同占有資源、實現(xiàn)共同富裕的愿望；更要保障每個集體成員在集體煤礦生產(chǎn)經(jīng)營分配中享有平等的權(quán)利，即體現(xiàn)為每一個作為集體成員的村民都享有對村集體煤礦的管理權(quán)和對集體煤礦利益如何分配的決策權(quán)?？梢哉f，集體煤礦不僅具有促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟功能，更具有防止貧富分化、實現(xiàn)共同富裕、保障村民民主權(quán)利的政治功能。

(二)實現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)政治功能是資源豐富型農(nóng)村良好政治生態(tài)的保障

政治生態(tài)是一個地方或一個領(lǐng)域的政治生活、政治發(fā)展和政治主體現(xiàn)狀及其相互影響關(guān)系的反映(楊紹華，2015)[7]，是政治主體與制度規(guī)則之間的適應(yīng)性及其行為表現(xiàn)的集中綜合體現(xiàn)。好的政治生態(tài)表現(xiàn)為主體行為體現(xiàn)制度本質(zhì)目標，反之則是壞的政治生態(tài)。政治生態(tài)核心反映的是個體私利與“公權(quán)力”之間的關(guān)系，即如何保障公權(quán)力不會異化為牟取個體私利的工具。好的政治生態(tài)就是公權(quán)力的行使者或代表者不以權(quán)謀私。對于農(nóng)村來說，村干部和村民群眾是農(nóng)村最重要的政治主體。村干部的政治行為、村民群眾對干部政治行為的反饋評價就是農(nóng)村政治生態(tài)的關(guān)鍵表現(xiàn)，其中影響兩者行為關(guān)系的核心就表現(xiàn)在對村莊公權(quán)力和集體資源管理的制度規(guī)范上。因此，從政治生態(tài)的核心表現(xiàn)和集體產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)屬性上看，衡量農(nóng)村政治生態(tài)好壞的關(guān)鍵就在于集體產(chǎn)權(quán)的政治功能是否實現(xiàn)?！爱a(chǎn)權(quán)制度與經(jīng)營制度的變化都對農(nóng)村治理的功能、結(jié)構(gòu)、過程、效率產(chǎn)生著重要影響”(項繼權(quán)，2002)[8]366-367。煤炭資源型農(nóng)村政治的核心內(nèi)容就是人們圍繞煤炭資源的占有、使用和分配而進行的活動。在這一政治過程中，資源配置是否合理、資源分配是否公正、資源利益能否為村民共享、村民是否有維護自身利益的制度化參與渠道等因素決定著農(nóng)村政治的發(fā)展方向和農(nóng)民命運。資源配置是否合理、資源分配是否公正，關(guān)鍵在于集體煤礦的產(chǎn)權(quán)功能能否實現(xiàn)并發(fā)揮作用，集體資源的經(jīng)營、管理、分配等能否置于全體村民的監(jiān)督之下，即集體產(chǎn)權(quán)成員權(quán)能否得到有效保障。如果集體產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)和成員權(quán)能夠?qū)崿F(xiàn)互動統(tǒng)一，集體煤礦就能促進村莊的全面發(fā)展并保障每一個村民的利益；反之，如果村集體煤礦的集體產(chǎn)權(quán)缺失，村莊政治運作的核心就會演變?yōu)閲@著煤炭資源而進行的權(quán)力爭奪和權(quán)力運作。因此，資源型鄉(xiāng)村治理的核心就是規(guī)范集體資源的配置權(quán)。

三、煤礦集體產(chǎn)權(quán)變遷下資源稟賦型農(nóng)村政治生態(tài)的突出表現(xiàn)

新中國成立70年來，煤礦產(chǎn)權(quán)經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟國家統(tǒng)一管理、“有水快流”齊頭并進、資源整合“大進小退”的改革歷程。而在這個過程中，對于資源較為豐富的農(nóng)村來說，集體煤礦不僅是村莊治理的核心，更是村莊公共權(quán)力和利益主體爭奪的主要對象，而伴隨著集體產(chǎn)權(quán)的變遷，其政治生態(tài)也發(fā)生了不同的變化，形成了不同表現(xiàn)形式，其特殊性集中表現(xiàn)為圍繞著集體產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生的激烈的競爭和爭奪。

(一)權(quán)力共有與利益共享：集體產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一下的農(nóng)村政治生態(tài)

新中國成立后一直到人民公社集體化時期，在政社合一的計劃經(jīng)濟體制下，為提供工業(yè)原煤燃料和民用燃料，各資源型地區(qū)都開辦了大量的社隊煤礦，即由某個人民公社或生產(chǎn)大隊開辦或由人民公社與生產(chǎn)大隊聯(lián)合開辦，或者由二個或二個以上的生產(chǎn)大隊聯(lián)合開辦的煤礦。社隊煤礦的主要職能是在國家計劃下為本村或周圍村莊提供企業(yè)用煤和生活用煤，其經(jīng)營方式主要是集體統(tǒng)一經(jīng)營，全體社員共同參與勞動、共同參與集體煤礦的收益分配(董江愛，2016)[9]47-50。

社隊煤礦的經(jīng)營所得除上繳國家的利稅外，其余都歸公社或生產(chǎn)大隊集體所有。生產(chǎn)大隊在煤礦經(jīng)營中的收益分配主要包括兩個部分：一部分主要用于集體性支出，作為生產(chǎn)大隊的集體資產(chǎn)儲備起來用于人民公社或生產(chǎn)大隊的擴大再生產(chǎn)、村莊文化建設(shè)和植樹造林、豐富社員的文化生活、提高社員的生活水平和生活質(zhì)量以及改善村莊的生態(tài)環(huán)境；另一部分主要用于集體成員勞動力及其他生產(chǎn)要素的分配。生產(chǎn)大隊以生產(chǎn)小隊為單位，根據(jù)完成任務(wù)情況給每個生產(chǎn)小隊分配利潤，生產(chǎn)小隊主要按照按勞分配的原則，根據(jù)社員的勞動日工分分紅，同時勞動生產(chǎn)要素如農(nóng)戶大型的生產(chǎn)工具、牲畜等的使用也參與分配。

雖然當時的社隊煤礦生產(chǎn)技術(shù)落后，主要依靠人工挖掘，產(chǎn)量較低，但在滿足社隊工業(yè)企業(yè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展燃料需求的同時也在解決農(nóng)民就業(yè)、增加農(nóng)民收入等方面發(fā)揮了積極作用。總之，在整個集體化時期，相對于農(nóng)業(yè)型農(nóng)村的農(nóng)民生活和礦區(qū)農(nóng)民以前的生活來說，煤炭資源型農(nóng)村更加富裕，造就了一批共產(chǎn)主義明星村。在一切財產(chǎn)歸集體所有和平均主義的分配原則下，村莊每個家庭都能公平地享有煤礦資源帶來的公共利益。

(二)私人承包和貧富分化：集體產(chǎn)權(quán)分化后的農(nóng)村政治生態(tài)

改革開放后，我國開啟了建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟的進程，煤炭領(lǐng)域逐步放寬放活，國家不僅把煤礦經(jīng)營權(quán)下放給地方，也下放給集體和個人，同時允許有條件有能力的個體承包集體煤礦。在“有水快流”的政策激勵下，各資源型地區(qū)都采取“在一切可能的地方、利用一切可能的形式”大力從事煤礦開采，農(nóng)村集體煤礦也迎來了興辦的高峰。以山西為例，1980年底全省社隊集體小煤礦多達3000多個(董江愛，2016)[9]33。到20世紀90年代末，山西有煤炭資源的地方基本上形成了“村村都有小煤窯，人人都能夠從煤礦生產(chǎn)中獲得利益”的格局。由于當時煤礦資源領(lǐng)域沒有形成市場主導的資源價格機制，煤炭價格持續(xù)走低，加之開采成本加大，農(nóng)村集體煤礦大都因缺乏資金而無力經(jīng)營，進而開始通過改制、托管、承包等方式轉(zhuǎn)為個人經(jīng)營。

正是因為隨著集體煤礦的私人承包，導致集體產(chǎn)權(quán)出現(xiàn)了所有權(quán)和成員權(quán)的分離，村莊集體煤礦的所有權(quán)雖然名義上屬于村集體或全體村民，但是實際控制權(quán)卻掌握在村干部和煤礦承包者手里。當村干部依靠控制權(quán)逐步積累起財富后，必然要求完全掌握煤礦的決定權(quán)。村民自治的實行，進一步促使村集體對集體煤礦的經(jīng)營、管理、收益、分配等有了更為直接的自主權(quán)，但在村民自治制度剛剛實行、村民還沒有真實掌握民主權(quán)利、公共權(quán)力代理人缺乏有效制衡的情況下，廣大的村民既無法在村委會選舉中通過選票表達自己的意愿，也無法參與和監(jiān)督村莊公共權(quán)力的運行，無法通過民主權(quán)利捍衛(wèi)集體煤礦的成員權(quán)。

在這種情況下，掌握村莊公共權(quán)力的村干部就開始利用手中的權(quán)力優(yōu)勢首先開始自己承包煤礦，將集體資源牢牢地掌握到自己手中，進而積聚了大量的個人財富，成為暴富群體。隨后又通過經(jīng)濟實力競選村干部，不斷鞏固自己在村莊的權(quán)力地位。按照集體產(chǎn)權(quán)的制度安排，“一個‘共有’成員只有在得到其他共有成員或他們的代理人的許可后才能將他的利益轉(zhuǎn)讓給其他人”(科斯等，1994)[10]。但由于缺少民主制度安排，在資源型農(nóng)村的內(nèi)部，村集體的公共資源掌握在公共權(quán)力者手中，誰擁有村莊公共權(quán)力，誰就擁有了村莊內(nèi)部的公共資源，有權(quán)決策和處置村莊公共資源的占有、使用和分配。而作為村集體產(chǎn)權(quán)或集體“共有”成員的農(nóng)民卻無法參與到村集體煤礦的管理和決定當中，更無法分享集體煤礦的利益。在煤礦產(chǎn)權(quán)集體成員權(quán)喪失的背景下，資源型農(nóng)村大多表現(xiàn)為集體資源大量流失、村莊貧富分化嚴重、農(nóng)民上訪增多和干群矛盾激化。雖然此時隨著技術(shù)的改進，煤礦效益越來越好，但村集體的收入?yún)s越來越少，大多數(shù)村民的生活也停留在溫飽線上，不僅再也享受不到集體化時期村集體煤礦帶來的各項公共福利待遇，而且隨著煤礦的增多，村莊的生態(tài)環(huán)境也逐步被破壞。昔日富甲一方的“煤炭專業(yè)村”大多陷入了貧窮落后且日趨衰敗的境地，產(chǎn)生了資源豐富反而助推村莊衰敗的悖論。面對村干部依靠集體煤礦逐步富裕起來與大多數(shù)村民的普遍貧窮，資源型農(nóng)村不僅產(chǎn)生貧富分化現(xiàn)象，而且干群矛盾也日益增多，在這種貧富分化和干群矛盾中，村莊也逐步走向衰敗。

不合理的資源占有方式造成了資源型農(nóng)村所有權(quán)與控制權(quán)分離的結(jié)果和村干部特權(quán)階層的形成(董江愛、霍小霞，2012)[11]。尤其是經(jīng)過長時間權(quán)力對資源的壟斷和資源對權(quán)力的鞏固，形成了資源與權(quán)力重合下權(quán)力對公共資源的霸占，導致集體產(chǎn)權(quán)發(fā)生分化：一是所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分化，少數(shù)村干部通過經(jīng)營權(quán)實際掌握所有權(quán)，國家、集體和大多數(shù)村民只享有名義上虛置的所有權(quán)。而長期控制村集體煤礦的村干部從村集體煤礦的承包、轉(zhuǎn)包和經(jīng)營中牟取巨額利益，集體所擁有的煤礦所有權(quán)進一步虛化，經(jīng)營權(quán)完全控制在村干部手中，村莊也在這種情況下分化成為貧困群體和富裕群體兩大陣營，進而形成了村干部以權(quán)謀私、村莊貧富分化嚴重、干群矛盾激化的政治生態(tài)；二是村莊范圍內(nèi)集體煤礦經(jīng)營權(quán)的分化，即依據(jù)掌握集體煤礦經(jīng)營權(quán)或資源儲量大小把村莊分裂為不同的派系，出現(xiàn)了派系斗爭、兩委掣肘等現(xiàn)象。因此，在集體產(chǎn)權(quán)嚴重分化的情況下，就導致大多數(shù)資源型農(nóng)村不斷上演“能人淪為罪人”(項繼權(quán)，2002)[8]7的悲劇和資源豐富反而助推村莊衰敗的悖論。

(三)選票大戰(zhàn)與自治異化：集體產(chǎn)權(quán)爭奪下的政治生態(tài)

進入21世紀后，隨著煤價上漲和煤炭市場的持續(xù)走好，煤炭經(jīng)濟也開始進入輝煌的“黃金十年”。在巨大經(jīng)濟利益面前，圍繞集體煤礦所有權(quán)和控制權(quán)的爭奪也越演越烈。煤礦所有權(quán)和控制權(quán)的爭奪既是集體煤礦的爭奪，也是村莊公共權(quán)力的爭奪。而隨著村民自治“內(nèi)化為億萬村民不可剝奪和不可轉(zhuǎn)讓的民主權(quán)利”(徐勇，2005)[12]，村民的民主意識和民主能力的提升，村莊公共權(quán)力由少數(shù)村干部所壟斷的鐵板狀態(tài)也隨之發(fā)生改變，真真實實地體現(xiàn)在村民手中的選票當中，村民依靠手中的選票急切要求享有集體煤礦的成員權(quán)。在這種情況下就加劇了村委會換屆選舉中競爭的激烈程度，同時也形成了以資源爭奪為核心的金錢大戰(zhàn)。

“財富孕育著統(tǒng)治權(quán)”(派普斯，2003)[13]，在特定經(jīng)濟背景和政治成熟度下，村莊公共權(quán)力的競選往往是經(jīng)濟實力的比拼，村莊公共權(quán)力的強弱也取決于“對經(jīng)濟資源的控制能力”(Oi等, 2000)[14]。在集體產(chǎn)權(quán)發(fā)生分裂、集體產(chǎn)權(quán)缺失的情況下，村莊進一步分化，掌握所有權(quán)的全體村民要求享有集體資源帶來的利益，掌握決定權(quán)的村干部則借機不斷撈取個人最大利益并要求不斷鞏固自己的決定權(quán)(即尋求連任)，掌握控制權(quán)的煤礦承包者在利益的驅(qū)使下必然會和村干部形成利益共同體，尤其是當決定權(quán)和控制權(quán)合二為一時，集體產(chǎn)權(quán)就徹底淪為村干部個人所有，村民自治也就異化為村干部自治。利益分配機制的形成是各種權(quán)力博弈的結(jié)果，權(quán)力的格局決定利益分配的格局(李京文，2014)[15]。村民直選的制度設(shè)計，原本是想通過全體村民用直選的形式選出自己心目中的當家人并保障村民的利益，但由于民主選舉后的民主管理、民主監(jiān)督、民主決策無法得到有效運轉(zhuǎn)，村民無法有效制約村干部當選后的權(quán)力運行。在資源型農(nóng)村，村干部當選后依然將集體煤礦化為私有，村民的集體煤礦成員權(quán)依然無法得到有效保障。村莊公共權(quán)力因此變成了村干部攫取村莊公共資源和牟取私利的武器。在這種情況下，資源稟賦型農(nóng)村的政治生態(tài)遭到嚴重破壞。在村莊內(nèi)部突出表現(xiàn)為村委會換屆選舉中的激烈競爭、金錢大戰(zhàn)、派系斗爭、村民上訪告狀和干群對立、村企對抗等現(xiàn)象；在資源豐富型農(nóng)村外部表現(xiàn)為暴富起來的個體老板積極尋求政府官員的庇護，積極獲取諸如人大代表、政協(xié)委員等一類的政治地位，官員尋租、官商勾結(jié)、官員腐敗等問題嚴重。這些現(xiàn)象都是資源型地區(qū)政治生態(tài)嚴重惡化的具體表現(xiàn)。尤其是屢禁不止的賄選或不正當競選現(xiàn)象多發(fā)生在煤炭資源豐富地方，有些參選者甚至不惜花費上百萬元甚至上千萬元競選村主任。就村民而言，短期希望實現(xiàn)自己選票的最大利益，從村莊長遠發(fā)展的角度又希望通過民主選舉改變村干部獨占公共資源的局面保障自己的成員權(quán)。在自我利益的驅(qū)動下，資源型農(nóng)村村民與其他農(nóng)村村民相比在民主選舉中表現(xiàn)出更加積極的態(tài)度和更高的參與熱情。因此，在資源型農(nóng)村的村委會選舉中競爭異常激烈，村民手中的選票日趨昂貴，村民直選一度異化為爭取選票的大戰(zhàn)，村民自治異化為村干部自治。

(四)競爭消失與發(fā)展困境：集體煤礦整合后的農(nóng)村政治生態(tài)

煤炭經(jīng)濟經(jīng)歷“黃金十年”后逐步進入低谷，加之長期以來高強度的煤炭開采給資源型地區(qū)帶來了生態(tài)破壞、環(huán)境污染、地質(zhì)災(zāi)害等嚴重的負外部性，不僅嚴重制約了經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，也嚴重惡化了當?shù)氐纳鐣L氣(董江愛、王慧斌，2014)[16]。為了改變這一局面，國家開始整合煤炭資源，淘汰關(guān)閉整合中小煤礦。以山西為例，從2008年開始至今，經(jīng)過大規(guī)模的煤炭資源整合，大量的村辦集體煤礦或被關(guān)停，或被大煤礦整合，基本形成了以大型、特大型煤礦為主的煤炭生產(chǎn)格局(1)分別為同煤集團、焦煤集團、晉能集團、中煤集團四大億噸級和陽煤集團、潞安集團、晉煤集團三個五千萬噸級以上的大型國有煤礦。(王峰，2016)[17]。

隨著煤炭資源整合力度的不斷加大和煤炭經(jīng)濟市場的持續(xù)低迷，資源型村莊圍繞煤礦產(chǎn)權(quán)的爭奪日漸平息。在資源利益消失后，集體煤礦無法為村莊治理提供經(jīng)濟保障，村莊治權(quán)也不再圍繞煤礦產(chǎn)權(quán)進行爭奪。加之民主程序日益嚴格、民主制度逐步規(guī)范、村務(wù)公開日益透明，資源型村莊的村民自治逐步走向規(guī)范，民主選舉日趨平穩(wěn)。同時，資源型農(nóng)村又陷入新的困境：部分資源型村莊在煤礦經(jīng)濟利益消失后，雖然失去了往日因存在集體煤礦而異常激烈的權(quán)力爭奪，農(nóng)民的政治關(guān)注度逐步從選舉轉(zhuǎn)移到村莊公共事務(wù)的建設(shè)上來，但由于集體收入減少甚至消失，也影響了村莊集體經(jīng)濟、公共事務(wù)、公共福利的發(fā)展，甚至出現(xiàn)了村干部無人競選、村莊公共事務(wù)無人管理的局面。經(jīng)過多年對煤炭資源的掠奪性開采，煤炭資源型農(nóng)村大多已是資源枯竭、環(huán)境惡化、地質(zhì)災(zāi)害嚴重的生態(tài)脆弱區(qū)和沉陷區(qū)，生態(tài)修復、環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和移民搬遷等公共事務(wù)亟待處理。因此，如何調(diào)動村莊精英積極性、發(fā)展集體經(jīng)濟，如何實現(xiàn)村民的有效自治、激發(fā)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生活力成為當前資源型農(nóng)村面臨的發(fā)展困境。

四、集體產(chǎn)權(quán)與民主治理：資源稟賦型農(nóng)村政治生態(tài)優(yōu)化路徑

不同于其他地方的政治生態(tài)，煤礦資源型農(nóng)村政治生態(tài)的特殊性主要表現(xiàn)在圍繞資源的開發(fā)利用和形成的各種關(guān)系，本質(zhì)上是一種資源生態(tài)，核心就是各資源主體之間因集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系而形成的各種利益關(guān)系，在短時間內(nèi)其資源稟賦具有特殊性，但是從長時段角度和不同時期不同資源價值表現(xiàn)形式和使用、交換價值的不同，特別是隨著時代發(fā)展及資源需求的不同，也會呈現(xiàn)出一般性的規(guī)律。因此，研究煤礦資源型地區(qū)政治生態(tài)的特殊性及其優(yōu)化路徑就具有重要的價值和意義。新中國成立70年來，我國煤炭資源產(chǎn)權(quán)歷經(jīng)多次改革，而每一次改革對于資源型農(nóng)村來說，本質(zhì)上都是一個利益再分配的問題，不僅涉及到煤礦產(chǎn)權(quán)的制度安排、收益分配以及一系列權(quán)力運作，更涉及農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟關(guān)系和民主制度的變化，這必然引起政治生態(tài)的變化。其中集體產(chǎn)權(quán)是鄉(xiāng)村治理的核心，也貫穿鄉(xiāng)村治理的整個過程，尤其是當集體產(chǎn)權(quán)功能失效時，必然會惡化農(nóng)村的政治生態(tài)。因此，必須從厘清產(chǎn)權(quán)關(guān)系、發(fā)揮集體產(chǎn)權(quán)功能、健全和完善村民自治民主制度等方面，探索資源型農(nóng)村政治生態(tài)的優(yōu)化路徑。

(一)建立科學合理的煤礦產(chǎn)權(quán)制度體系

產(chǎn)權(quán)作為一種資源規(guī)則，不僅規(guī)范著人和物的關(guān)系，更調(diào)節(jié)著人與人之間的經(jīng)濟和政治關(guān)系。優(yōu)化資源型農(nóng)村的政治生態(tài)首先就要建立科學合理公平公正的產(chǎn)權(quán)制度，從制度上鏟除政治生態(tài)惡化的條件和根基。一是明確產(chǎn)權(quán)界限及其利益分配，堅持煤炭資源的國有性質(zhì)，明確中央和各級地方政府、市場之間的權(quán)責利關(guān)系，防止所有權(quán)虛化。二是強化中央政府對各級代理人的權(quán)力監(jiān)督與制約，防止各級煤礦資源所有權(quán)的代理人在生產(chǎn)經(jīng)營過程中產(chǎn)生權(quán)力尋租，產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。三是不斷推動煤炭市場去行政化，通過深化政府改革、建立權(quán)力清單、公開權(quán)力運作過程、簡化審批程序、建立責任體系等舉措強化政府對煤礦市場的服務(wù)功能，構(gòu)建公開公正透明的礦業(yè)權(quán)市場，減少權(quán)力尋租的空間和機會。

(二)堅持集體產(chǎn)權(quán)所有權(quán)和成員權(quán)的統(tǒng)一

集體產(chǎn)權(quán)是壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟、增進村莊公共福利的基礎(chǔ)和保障。集體產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)屬于農(nóng)村集體所有成員，理應(yīng)由農(nóng)村集體成員共同占有、使用和分配。如果成員權(quán)得不到尊重和保障，就會使集體產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營和管理陷入少數(shù)人的決策，導致集體所有權(quán)虛化和集體產(chǎn)權(quán)失效，不僅影響集體產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟功能的發(fā)揮，更會形成各主體爭奪搶占集體公共資源的局面，不僅導致經(jīng)濟上的公地悲劇，政治上更會加劇集體成員原子化的離心力，出現(xiàn)集體成員對集體的認同障礙，進而加劇村莊分裂、權(quán)力爭奪和自治異化，影響政治生態(tài)。因此，首先必須堅持集體產(chǎn)權(quán)并保障其完整性，通過嚴格的制度安排，保障集體資源所有權(quán)及其派生的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)的統(tǒng)一，防止產(chǎn)權(quán)虛化、分化和異化。其次，通過構(gòu)建公開透明的農(nóng)村“三資”的管理機制和創(chuàng)新集體產(chǎn)權(quán)的民主治理機制，賦予、明晰并保障村民的集體產(chǎn)權(quán)成員權(quán)，注重集體資產(chǎn)資源分配中的公平性、民主性和村民的獲得感，調(diào)動所有集體成員關(guān)心公共事務(wù)、保護集體公共資源、維護產(chǎn)權(quán)權(quán)利的積極性和主動性，防止成員權(quán)弱化、空轉(zhuǎn)。

(三)加強黨領(lǐng)導下的農(nóng)村民主制度建設(shè)

集體產(chǎn)權(quán)和村莊公共權(quán)力密切相關(guān)，保障集體產(chǎn)權(quán)功能，優(yōu)化政治生態(tài)更需要加強農(nóng)村民主制度和農(nóng)村公共權(quán)力運行監(jiān)督制度的建設(shè)和完善力度。農(nóng)村基層黨組織是村莊一切事務(wù)的領(lǐng)導核心，是“村莊正式權(quán)威的真正核心”(吳毅，2002)[18]，是村民自治的領(lǐng)導核心，更是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟、促進農(nóng)民增收、凈化農(nóng)村政治生態(tài)的核心領(lǐng)導力量。對于資源型農(nóng)村來說，基層黨組織在集體資源資產(chǎn)管理、村民利益維護等方面功能的弱化，是導致資源型地區(qū)農(nóng)村政治生態(tài)惡化的關(guān)鍵因素。因此，改善資源型農(nóng)村的政治生態(tài)，首先要夯實基層黨支部在農(nóng)村政治建設(shè)中的主體責任，突出政治功能，著力發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導核心作用，破解以權(quán)力為中心的博弈困境。其次，衡量民主的實現(xiàn)程度和民主制度的落實程度不僅包括“有效的參與、投票的平等”，更在于全體村民有“充分的知情和對議程的最終控制”(達爾，1999)[19]。要通過嚴格落實村民自治制度，加強民主選舉后的民主管理、民主決策、民主監(jiān)督、民主協(xié)商等制度的建設(shè)力度和有效運轉(zhuǎn)的保障力度，建立農(nóng)村公共權(quán)力運行清單，完善集體公共資源議事決事程序，保障全體村民在村莊公共資源的占有、使用和分配方面具有充分的知情權(quán)、管理權(quán)和決策權(quán)，避免“自治異化”。最后，構(gòu)建群眾監(jiān)督和村莊公共權(quán)力相互監(jiān)督的聯(lián)動機制，以黨組織為領(lǐng)導，團結(jié)和帶動一切力量，通過黨支部、村委會及各類農(nóng)村經(jīng)濟組織、文化組織、合作組織的協(xié)調(diào)治理，防止公共權(quán)力對集體資源的壟斷，防止村干部貪污腐敗。

(四)提升村民的主體地位和公共精神

“鄉(xiāng)村建設(shè)必須依靠農(nóng)民自己的力量來維持農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序”(賀雪峰，2017)[20]。同樣，在監(jiān)督和制約村干部用權(quán)、優(yōu)化農(nóng)村政治生態(tài)方面，也只有靠提高村民主體參與度，才能有效避免“精英控制”集體資源而導致的自治異化。首先，通過組織動員、黨員帶動、政策學習等，不斷提升村民群眾的整體素質(zhì)，以村民素質(zhì)的提升推動村民民主權(quán)利的有效行使，防止“精英欺騙”和“政策盲區(qū)”。其次，如果不能夠正確認識集體產(chǎn)權(quán)中集體利益和個人利益的互動互生關(guān)系，也不理解民主制度、民主權(quán)利和集體行為在保護集體產(chǎn)權(quán)中的重要作用，只關(guān)注自身經(jīng)濟利益，既無法有效保護個體利益，也無法確保集體權(quán)益的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。因此，需要提高村民的集體意識和公共精神，強化共同體意識，在共同體意識的強化中激發(fā)村民對村莊集體資源、公共事務(wù)的自覺治理。最后，暢通村民參與村莊集體資源、公共事務(wù)的決策渠道，破除村民參與村莊集體資源管理、決策和監(jiān)督的制度障礙，充分保障村民對村莊集體事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和決定權(quán)，充分發(fā)揮村民在集體資源經(jīng)營使用分配過程中的主體作用；同時要大力發(fā)展各種形式的村民互助組織、文化組織、社群組織、經(jīng)濟合作組織等(包括正式組織和非正式組織)，提高村民的組織化能力，增強集體行動能力，以村民有力、有效的主體參與能力，從根本上實現(xiàn)對公共資源的民主治理。