關(guān)聯(lián)與蛻變：民法典時代的行政法

劉 娟

（甘肅政法大學(xué)學(xué)術(shù)期刊部 甘肅 蘭州730000）

2020年5月28日，十三屆全國人大三次會議表決通過《中華人民共和國民法典》（下文簡稱民法典），正式宣告我國邁入“民法典時代”。作為新中國成立以來第一部以“法典”命名的法律，作為“社會生活百科全書”的民法典，是新時代我國社會主義法治建設(shè)的重大成果，是14億人民共同意志和夢想的集中體現(xiàn)。這部法律的生效，將在我國的政治、經(jīng)濟、文化、社會等方方面面發(fā)揮基礎(chǔ)性和全局性作用。全民共同意志凝聚而成的民法典，有三個重要蘊涵：一是民法典作為“社會生活的百科全書”，它回應(yīng)了人民群眾對美好生活的需求和向往。民法典作為一部綜合性法典，它規(guī)范民事主體在社會和經(jīng)濟生活中方方面面的人身關(guān)系和財產(chǎn)關(guān)系，不僅如此，它還對出現(xiàn)的新情況、新問題做了具有針對性的新規(guī)定，具有明顯時代特征，諸如對疾病防治、電子合同、農(nóng)村土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)、婚姻的效力、遺產(chǎn)的管理、網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)等都做了系統(tǒng)規(guī)定。二是民法典作為新中國成立以來第一部以“法典”命名的法律，它實現(xiàn)了民事立法的法典化、體系化、集成化。新中國成立以來，黨和國家先后四次啟動民法制定工作，均未實現(xiàn)。后來在“成熟一個通過一個”工作思路的指導(dǎo)下，開始制定民事單行法律，由此誕生了現(xiàn)行的繼承法、民法通則、擔保法、合同法、物權(quán)法、侵權(quán)責任法、涉外民事關(guān)系法律適用法等，也就是說，過去民事領(lǐng)域的立法是分散的。民法典是對現(xiàn)行的、制定于不同時期的民事單行法律進行全面系統(tǒng)地編訂纂修，使其規(guī)范化、體系化、集成化。三是民法典作為人民權(quán)利的宣言書，它體現(xiàn)了對人作為人各方面權(quán)利的平等保護。人格權(quán)獨立成編，是從民事法律規(guī)范的角度對人作為人所應(yīng)具有的人格尊嚴的宣示。人的生命健康、姓名肖像、名譽榮譽、隱私及個人信息等在民事活動中理應(yīng)得到尊重和保障，這是社會有序交往、市場健康運行的前提。民法典一通過，學(xué)者們就從多個場域、多個層面展開討論。整體來看，目前的討論主要集中在民商法學(xué)者圈和民法典本身，也就是說，主要集中在私法領(lǐng)域。那么，從民商法學(xué)以外的其他法學(xué)學(xué)科視角來看，民法典又是怎樣的呢？正是從這樣一種研究路徑出發(fā)，本文來考察民法典的立法目的、基本原則和內(nèi)容與作為公法的行政法之間有何關(guān)聯(lián)，民法典的頒布實施對其又有何影響。

一、民法典的體例結(jié)構(gòu)和特點

民法典在體例結(jié)構(gòu)上采用了“總則—分則”并列模式，最終呈現(xiàn)出總則、物權(quán)編、合同編、人格權(quán)編、婚姻家庭編、繼承編和侵權(quán)責任編等7編，共84章（含附則），1260條。民法典于2021年1月1日起生效，預(yù)示著我國現(xiàn)行有效的《婚姻法》《繼承法》《收養(yǎng)法》《擔保法》《合同法》《物權(quán)法》《侵權(quán)責任法》《民法總則》同時廢止。另外，民法典中確立了我國“民商合一”的基本立法體例，對民法與商法的分工做了合理安排：一方面民法總則中確立的一些基本原則以及分則中的一些具體的交易規(guī)則，是適用于商事活動的；另一方面民法典對商事關(guān)系的一般法律原則和基本制度，以及涉及商事活動的一些特殊的規(guī)則，并沒有具體規(guī)定，這為未來商事立法留出了充分的機會和空間。整體來看，民法典具有鮮明的中國特色、實踐特色、時代特色，對此已經(jīng)諸多闡述[1]。本文從微觀角度來分析若干民法典中的具體規(guī)定，簡述其特點與意義。

（一）明確交易規(guī)則，提高交易效率。民法典的行為市場主體明晰了交易行為的規(guī)則，這些規(guī)則必然會降低交易成本，提高交易安全，提高交易效率，進一步激活市場經(jīng)濟的活力。民法典刪除禁止耕地抵押的規(guī)定，重構(gòu)農(nóng)村土地權(quán)利體系，既體現(xiàn)了“三權(quán)分置”改革的基本精神，也為農(nóng)地金融的發(fā)展留足空間。

（二）人的尊嚴至上，人格權(quán)獨立成編。盡管在人格權(quán)是否應(yīng)該獨立成編的問題上，民法學(xué)界有很大的爭議①。但立法機關(guān)在一定程度共識的基礎(chǔ)上，既列舉了成熟的、典型的人格法定權(quán)利，比如生命權(quán)、身體權(quán)等，還規(guī)定了自然人享有基于人身自由、人格尊嚴產(chǎn)生的其他人格權(quán)益，使其具有了規(guī)范性和開放性雙重屬性。

（三）設(shè)立居住權(quán)制度，保障“居者有其屋”。民法典物權(quán)編專門設(shè)立居住權(quán)制度，為商品房產(chǎn)權(quán)人提供了法律保障。并進一步完善租賃合同制度，加強了對承租人權(quán)益的保護，為債權(quán)性的居住提供了保障。當然，在租售同權(quán)的情況下，為戶籍管理制度、部分落后的行政管理制度提出了挑戰(zhàn)，也指出了一個引導(dǎo)性的改革方向。

二、民法典的立法目的、基本原則和內(nèi)容與行政法的關(guān)聯(lián)

總體來看，作為公私兩大法律部門，民法典與行政法的關(guān)系體現(xiàn)為二：一是行政法律規(guī)范是民法典的重要法律淵源，充實了民法典的內(nèi)容；二是民法典與行政法在治理目的上均“堅持人民主體地位”的法治原則。民法典頒布實施后，對當下的政府行為，從行政決策、行政立法到行政執(zhí)法以及形成爭議以后如何尋求有效的法律救濟，具有全方位的影響，這種影響體現(xiàn)為以下兩點：

（一）公、私法“二元論”日漸式微

傳統(tǒng)認為，民法是調(diào)整平等主體之間的人身關(guān)系與財產(chǎn)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，行政法是調(diào)整行政主體與行政相對人之間的法律規(guī)范的總稱。民法與行政法的調(diào)整對象和調(diào)整手段均不同，前者是典型的私法，后者是典型的公法。然而，在現(xiàn)代復(fù)雜社會，行政主體在“依法行政”管理國家事務(wù)的過程中，與民法上的法律行為及權(quán)利“相遇”的情形卻越來越多，這種情況在所難免。比如政府基于公共利益、社會秩序、國家安全等考量，做出一些行政行為就可能會限制或損害到個人的權(quán)利與自由。相反，個人權(quán)利的實現(xiàn)也有賴于公權(quán)力的相關(guān)規(guī)定，比如《政府信息公開條例》中有關(guān)政府信息的公開規(guī)定，實質(zhì)上是對公民知情權(quán)的一種確認。由此來看，近半個世紀以來，公、私法“二元論”日漸式微，是因為：一方面，民法調(diào)整法律關(guān)系的工具不足，需要經(jīng)濟法、環(huán)境法等以問題為導(dǎo)向的“領(lǐng)域法”做彌補，在這種情況下，行政法就有了介入民法的正當性和必要性。另一方面，行政權(quán)的強制性開始軟化，行政機關(guān)與行政相對人之間的不對等關(guān)系開始趨于平等化。民法精神導(dǎo)入行政法并開始改造行政法的“傳統(tǒng)思想”，這樣一來，行政法與民法不再是以前的那種非黑即白的狀態(tài)，而是“你中有我，我中有你”。比如民法典中有近百個條文涉及行政規(guī)范，典型的有合同法中的“無效條款”、物權(quán)法中的“不動產(chǎn)登記”和侵權(quán)責任構(gòu)成要素中“轉(zhuǎn)致條款”等。另外，在現(xiàn)代社會中，平等主體之間的民事活動并非純粹是兩者之間的私事，可能還需兼顧國家管制的目的，比如，私房出租要附隨履行行政法上的消防安全義務(wù)。

（二）民法典中存在眾多行政法規(guī)范，是客觀現(xiàn)實

從主體來看，民法典中的政府有時是作為民事主體出現(xiàn)的，比如政府承擔防止性騷擾的義務(wù)，保護民事權(quán)利不受侵犯等等。有些情況下，民法典規(guī)定了政府行政行為的力度，比如在突發(fā)事件應(yīng)急處理中，民政部門要為居民提供必要的生活照料措施，物權(quán)登記過程中政府應(yīng)當履行登記職責，政府實施征收征用的一些措施，以及行政機關(guān)對高空拋物的調(diào)查職責等具有鮮明時代性的內(nèi)容被納入民法典[2]，這進一步表明，民法典的實施離不開公權(quán)力的介入。從制度來看，許多民事制度體現(xiàn)出了行政權(quán)力的高強度影響。民法典中的民事登記制度，就是這類典型。諸如個體工商戶的法人登記、不動產(chǎn)登記、居住權(quán)登記、建設(shè)用地的使用權(quán)登記、宅基地的使用權(quán)登記、地域權(quán)登記、抵押登記、處置登記、合同登記、婚姻登記、收養(yǎng)登記、機動車登記等多達182種登記，實質(zhì)上是行政確認行為。行政確認行為是諸多民事權(quán)利產(chǎn)生和存在的基礎(chǔ)。也就是說，行政法通過對民事主體的法律地位、法律關(guān)系或者法律事實進行確認、認定并予以宣告，才能確認民事主體的資格和民事行為的法律效力。從監(jiān)督角度來看，公權(quán)力在堅持社會公共利益的基礎(chǔ)上，承擔對民事主體的民事行為進行“事前審查批準、事中事后監(jiān)督”的職責。新藥研制、醫(yī)療器械或者發(fā)展新的預(yù)防和治療方法時就設(shè)定了一種事前批準環(huán)節(jié)②。在營業(yè)法人從事經(jīng)營活動中設(shè)立事中事后監(jiān)督程序，是對政府監(jiān)督和社會監(jiān)督的認可③。隨著《企業(yè)信用信息條例》的出臺，行政機關(guān)的監(jiān)督方式逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變，進一步強調(diào)了社會監(jiān)督。

綜上所述，無論是從主體、制度還是從監(jiān)督角度，都可以看出民法典中存在眾多的行政法規(guī)范。一定程度上來說，行政法規(guī)范在客觀上充實了民法典的內(nèi)容，擴大了民法典對相關(guān)行政性事項進行調(diào)整的范圍，有利于建立統(tǒng)一的公共知識。

三、民法典頒布實施對行政法的影響

（一）民法典構(gòu)筑行政權(quán)力實施的邊界

眾所周知，行政法是規(guī)范公權(quán)力的一個法律部門，各級行政機關(guān)開展工作都要考慮到民法典的規(guī)定，不能侵犯個人所享有的合法民事權(quán)利，包括人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利。狹義的行政立法僅指行政法規(guī)和規(guī)章的制定，廣義的行政立法還包括行政管理方面的土地管理法、治安管理法等，拓展開來看，行政立法要以《民法典》中各項民事權(quán)利為界限，力爭摒除基于部門利益或地方利益的“任性”立法。另外，《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》的第二章都規(guī)定的是設(shè)定權(quán)和制定權(quán)，如行政處罰的設(shè)定權(quán)和制定權(quán)，行政許可關(guān)于許可的設(shè)定權(quán)以及行政強制中關(guān)于強制的設(shè)定權(quán)等，這在一定程度上說明了行政機關(guān)提出法律草案、行政機關(guān)制定行政法規(guī)、行政機關(guān)制定規(guī)章的邊界問題。這就像《立法法》第8條和第9條規(guī)定的絕對保留原則和相對保留原則，直接導(dǎo)致《勞動教養(yǎng)條例》的廢止一樣，《民法典》的出臺，實際上要考慮到對民事主體的民事權(quán)利的一個基本的、必要的尊重，哪怕是法律也不能隨便進入私生活領(lǐng)域，更不要說行政法規(guī)、行政規(guī)章和規(guī)范性文件了。這就對行政制度體系提出一個要求，即以民法典中“以人民為中心”的權(quán)利保護理念為清理原則，及時清理滯后的立法及行政規(guī)范性文件，對目前不合時宜、違反基本規(guī)定的要廢止，對一些不完善的要修改、完善。民法典的實施，將會對立法系統(tǒng)、行政執(zhí)法系統(tǒng)以及司法審判系統(tǒng)產(chǎn)生深刻的影響。習(xí)近平總書記在5月29日主持中共中央政治局第20次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)：各級政府要以保證民法典有效實施作為重要抓手，來推進法治政府建設(shè)，把民法典作為行政決策、行政管理、行政監(jiān)督的重要標志，不得違背法律法規(guī)隨意作出減損公民、法人和其他組織的合法權(quán)益或增加其義務(wù)的決定，要規(guī)范行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查、行政裁決等活動，提高依法行政的能力和水平[3]。這就要求行政機關(guān)開展各項工作，都要考慮到民法典中關(guān)于人民群眾民事權(quán)利的規(guī)定。

（二）民法典倒逼行政法律制度的健全

盡管民法典中涉及眾多的行政法律規(guī)范，但它并不是完整系統(tǒng)的制度規(guī)定，只是給行政法預(yù)留了一個“對接空間”。行政法與民法典做好有效銜接，是實施好民法典的關(guān)鍵，這也要求行政機關(guān)要有更多主動作為的義務(wù)。在公共征收過程中，要切實保障好被征收人的合法權(quán)益，民法典對其做了明確而詳細的規(guī)定。如果行政法上不主動對行政征收的條件、權(quán)限、程序、補償方面做統(tǒng)一規(guī)定，那必將會影響民法典的實施⑨。在新農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)化建設(shè)、城中村改造、危舊房改造、棚戶區(qū)改造等過程中都會牽涉到土地征用與政府行為，如何銜接，還需要進一步的完善。另外，民法典在動產(chǎn)抵押、婚姻登記、建筑物住宅的登記、政府協(xié)助成立居委會和業(yè)主委員會、學(xué)委學(xué)術(shù)委員會以及個人信息保護等方面要求行政機關(guān)承擔大量的行政職責和義務(wù)，這也需要制定或修改相應(yīng)的行政法律法規(guī)作以回應(yīng)。實踐證明，哪怕民法典規(guī)定了歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)保護制度，但若沒有上至中央政府、下至地方政府更加具體細致的規(guī)定，如何去落實和操作，也是一個很大的問題。

（三）民法典承認呼喚行政保護與救濟

民法典雖然設(shè)定了侵權(quán)自力救濟，但當自力救濟無法保護自身權(quán)益時，有必要訴諸行政保護，因為公權(quán)力存在的理由就是保護公民權(quán)利。行政法細化民法典中關(guān)于行政主體保護職責的相關(guān)規(guī)定，加強民法典中對行政主體保護職責的制度建設(shè)，有利于民法典的順利實施。也就是說，切實保護公民權(quán)利就是要保障民法典規(guī)定的民事權(quán)利的實現(xiàn)及保護民事權(quán)利免受非法侵害。實際上，民法典中關(guān)于公民權(quán)利的一系列規(guī)定，是憲法中公民基本權(quán)利的具體化、民法化，是憲法法律化的表現(xiàn)，離不開公權(quán)力的保障。例如民法典第1033條是對隱私權(quán)侵害行為所作的幾類禁止性規(guī)定，但作為受害人個人而言，如何追究侵權(quán)責任需要行政機關(guān)的介入。根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)信息保護的決定》，公民受到商業(yè)性電子信息侵擾的，有權(quán)要求網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者刪除有關(guān)信息或者采取其他必要措施予以制止，有權(quán)向有關(guān)主管部門舉報、控告。接到舉報、控告的部門應(yīng)當依法及時處理。有關(guān)主管部門應(yīng)當在各自職權(quán)范圍內(nèi)依法履行職責，采取技術(shù)措施或其他必要措施，防范、制止和查處網(wǎng)絡(luò)信息違法犯罪行為。對違法行為，依法給予警告、罰款、沒收違法所得、吊銷許可證或者取消備案、關(guān)閉網(wǎng)站、禁止有關(guān)責任人員從事網(wǎng)絡(luò)服務(wù)業(yè)務(wù)等處罰，記入社會信用檔案并予以公布；構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。侵害他人民事權(quán)益的，依法承擔民事責任。由此可見，民法典并不排斥行政權(quán)力的保護和救濟，恰恰相反，行政主體保護職責的健全，可以保障民法典的實施。

（四）民法典促進行政治理理念的革新

傳統(tǒng)行政法側(cè)重以規(guī)范行政權(quán)的行使來達到保護私權(quán)利的目的，是消極行政。民法典健全和充實民事權(quán)利在公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)方面的規(guī)定，體現(xiàn)了權(quán)利體系的時代需求，這就促使行政主體要革新行政治理理念，通過積極行政，為社會公眾提供高效、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。除此之外，在認知上應(yīng)該達到以下共識：首先，民法典充分回應(yīng)了社會關(guān)系的復(fù)雜性，體現(xiàn)了公、私法融合的需求。盡管公法與私法在對權(quán)利保護的方式及其落腳點上具有差異，但兩者并不是對立關(guān)系。其次，民法典為各級政府依法行使公權(quán)力引入新理念、設(shè)定了新邊界、提出了新要求。比如認真對待民事權(quán)利、平等對待民事主體、樹立誠信守約履約的施政理念等。最后，民法典的編纂路徑和立法經(jīng)驗對于行政程序法的法典化具有重要的示范效應(yīng)。民法典制定過程中堅持科學(xué)立法、民主立法和依法立法的總體要求，召開多次論證會、聽證會和研討會，多次審議多次修改的立法策略和方式，應(yīng)當貫穿于行政機關(guān)政策制定、行為實施的過程中，在地方立法、公共決策中也應(yīng)當采用公眾參與、專家咨詢、成本收益分析等措施，來保證立法的民主性和科學(xué)性。

注釋：

①在人格權(quán)是否獨立成編問題上，以尹田教授、李永軍教授、鄒海林、孫憲忠教授、柳經(jīng)緯教授以及以梁慧星和孫憲忠為首席專家的“中國社會科學(xué)院民法典工作項目組”堅決反對人格權(quán)獨立設(shè)編，理由有三：其一，人格權(quán)的獨特性即防御性權(quán)利決定了人格權(quán)不能夠像物權(quán)和債權(quán)那樣獨立設(shè)編；其二，鑒于人格權(quán)保護的重心是確立權(quán)利救濟規(guī)則，也就是，鑒于人格權(quán)與侵權(quán)責任法之間“天然地具有親和性”，因此，人格權(quán)法應(yīng)當僅僅規(guī)定在民法典的侵權(quán)責任編當中，無需在侵權(quán)責任編之外設(shè)立獨立的人格權(quán)編；其三，現(xiàn)行人格權(quán)的保護立法模式是完全行之有效的，根本不需要通過獨立設(shè)編的人格權(quán)法對人格權(quán)提供保護。中國人民大學(xué)的王利明教授、中國民法學(xué)研究會和全國人大法工委支持人格權(quán)獨立成編，認為其有利于加強對人格權(quán)和人權(quán)的保護。參見梁慧星.民法典編纂中的重大爭論——兼評全國人大常委會法工委兩個人格權(quán)編草案［J］.甘肅政法學(xué)院學(xué)報，2018（3）；王利明.民法典編纂中的若干爭論問題——對梁慧星教授若干意見的幾點回應(yīng)［J］.上海政法學(xué)院學(xué)報，2020（4）.

②《中華人民共和國民法典》第1008條規(guī)定，為研制新藥、醫(yī)療器械或者發(fā)展新的預(yù)防和治療方法，需要進行臨床試驗的，應(yīng)當依法經(jīng)相關(guān)主管部門批準并經(jīng)倫理委員會審查同意，向受試者或者受試者的監(jiān)護人告知試驗?zāi)康摹⒂猛竞涂赡墚a(chǎn)生的風(fēng)險等詳細情況，并經(jīng)其書面同意。進行臨床試驗的，不得向受試者收取試驗費用。

③《中華人民共和國民法典》第86條規(guī)定，營利法人從事經(jīng)營活動，應(yīng)當遵守商業(yè)道德，維護交易安全，接受政府和社會的監(jiān)督，承擔社會責任。