國家湖蕩濕地檢察公益保護的“多元共治”理念及其實現(xiàn)路徑
——以江蘇九龍口濕地為分析樣本

征漢年，王小剛

（1.西南政法大學 法學院，重慶，401120；2.江蘇省建湖縣人民檢察院 第五檢察部，江蘇 建湖，224700）

建湖縣位于江蘇鹽城，淮河下游，是里下河地區(qū)腹部洼地，河網密布，湖蕩成片。縣域內有大小河道3000 多條，區(qū)域性湖蕩7 個，分別為射陽湖、劉家蕩、夏家蕩、沙村蕩、九里蕩、東蕩、蘭亭蕩，涉及自然與人文景觀保護區(qū)、水源水質保護區(qū)、濕地生態(tài)系統(tǒng)保護區(qū)三大類7 個省級生態(tài)紅線保護區(qū)，總面積24164公頃，約占縣域總面積的20.9%①數(shù)據(jù)來源：江蘇省建湖縣人民政府《建湖縣養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃（2018-2030）》，2019年2月頒布。，其中九龍口濕地入選國家濕地公園。建湖縣域的湖蕩濕地是黃海濕地上游的獨特生態(tài)系統(tǒng)，與沿海灘涂濕地相伴而生、相互關聯(lián)，是黃渤海濕地環(huán)境資源保護中不可忽視的重要區(qū)域。隨著黃渤海候鳥棲息地（第一期）列入世界自然遺產名錄②鄂歆奕.探索“黃海泥灘”對外開放新路徑[N].中國自然資源報，2020-06-16。，保護要求、標準相應提高，湖蕩濕地區(qū)域水環(huán)境協(xié)同保護問題進一步凸顯。因此，我們以江蘇九龍口濕地為例，探討湖蕩濕地環(huán)境資源公益保護相關問題，以求教于方家。

一、問題提出：國家湖蕩濕地保護“碎片化”現(xiàn)象

江蘇省九龍口屬澙湖型濕地，原是古海灣的一部分。因黃河奪淮，古射陽湖淤塞，形成了以河道和淺灘為主的天然湖蕩濕地。因由林上河、蜆河、澗河等九條自然河道匯集而成，故名“九龍口”。濕地擁有3000 多公頃原生態(tài)植被，66 種野生鳥類和137 種野生植物，是名副其實的“金灘銀蕩”。列入世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）紅色名錄、對濕地“蘆葦生態(tài)環(huán)境以及植被蓋度”且受“海侵與海退”影響①徐小蓉等.中國動物譜系地理格局的影響因素分析[J].生命科學，2019（09）：968-974。、有“鳥中大熊貓”之稱的瀕危物種——震旦鴉雀，2018年2月7日，在九龍口國家濕地公園被記錄到。然而在江蘇九龍口濕地保護修復工作得到強化的同時，也暴露出執(zhí)法盲區(qū)多、監(jiān)管難度大、修復見效慢的問題。

（一）多地相互交界執(zhí)法盲區(qū)多

我國湖蕩濕地因地理和歷史因素，往往位于行政區(qū)劃的交界位置，多數(shù)是多省或者多市相鄰區(qū)域，往往出現(xiàn)社會上通常所說“兩不管”地帶，形成現(xiàn)代社會治理中的“盲區(qū)”或者說現(xiàn)代治理中的“弱能區(qū)域”，以致于“復雜跨域的公共問題不斷涌現(xiàn)”②柳亦博.中國區(qū)域治理的建構邏輯[N].中國社會科學報，2019-11-27。。九龍口濕地位于江蘇省建湖縣西南部，與江蘇省揚州寶應縣、淮安淮安區(qū)以及鹽城阜寧縣地緣相近、水域相通，而與九龍口濕地臨近的大縱湖濕地則位于鹽城鹽都區(qū)、泰州興化市交界。由于濕地水質較好、環(huán)境優(yōu)良，加之行政監(jiān)管不足，易出現(xiàn)圈圩養(yǎng)殖、非法捕撈等濕地違法行為。部分周邊養(yǎng)殖戶違規(guī)使用各類魚藥和“水質改良劑”，隨意排放生產、生活污水等種種現(xiàn)象屢禁不止。此外，湖蕩濕地蘆葦叢生、宛如迷宮，為破壞生態(tài)環(huán)境資源類違法犯罪分子創(chuàng)造隱蔽條件，易出現(xiàn)流竄作案現(xiàn)象，在生態(tài)環(huán)境治理方面，涉及多方共治的區(qū)域時，任何一方單獨采取懲治措施難以徹底解決湖蕩濕地區(qū)域治理的實質性問題③肖芬蓉，王維平.長江經濟帶生態(tài)環(huán)境治理政策差異與區(qū)域政策協(xié)同機制的構建[J]，重慶大學學報（社會科學版），2020（03）：12-22。。

（二）多方協(xié)同保護監(jiān)管難度大

在江蘇以及華東地區(qū)的湖區(qū)蕩區(qū)地處偏遠，且濕地保護工作涉及鎮(zhèn)區(qū)以及公安機關、生態(tài)環(huán)境、自然資源、農業(yè)農村等多地區(qū)多部門。各地各部門分兵作戰(zhàn)，缺乏必要的聯(lián)動工作機制，呈現(xiàn)“九龍不治水”的局面。事實上，任何對水環(huán)境的單方面治理，都無法根絕污染問題。江蘇省建湖縣九龍口旅游度假區(qū)管委會在2012年即成立綜合管理大隊，承擔濕地環(huán)境資源保護巡查檢查等工作任務，但因無行政執(zhí)法權限，限制了保護功能的發(fā)揮。在經濟效能模式下，湖蕩區(qū)域環(huán)境執(zhí)法與治理主要取決于地方政府的收入和上級對地方政府的考核“指揮棒”，多方監(jiān)管協(xié)作機制的實現(xiàn)需要經濟支撐，更為關鍵的是對不合作方施加督促和“懲罰的力度”④宋妍，陳賽，張明.地方政府異質性與區(qū)域環(huán)境合作治理——基于中國式分權的演化博弈分析[J].中國管理科學，2020（01）：201-211。?？陀^上，湖蕩水域環(huán)境的行政執(zhí)法難度遠大于陸域，作案工具易被隱藏、違法后果易被稀釋，非常不利于執(zhí)法調查和鑒定。

（三）多項修復措施落地見效慢

近年來，江蘇省建湖縣九龍口旅游度假區(qū)管委會堅守生態(tài)紅線，積極爭取資金，實施了一系列的濕地保護修復措施。但由于水產養(yǎng)殖經濟效益可觀，給當?shù)厝罕妿肀容^豐厚的經濟收入，轄區(qū)內部分群眾對濕地保護修復帶有一定消極抵觸情緒，推進生態(tài)修復工作阻力較大。由此影響了黨政領導在地方施政中對經濟發(fā)展和湖蕩生態(tài)保護之間的博弈，對隱性生態(tài)環(huán)境問題的治理往往是消極的，對顯性生態(tài)環(huán)境問題的治理指標在理性博弈思維下往往采取“適度有為”⑤楊超，程寶棟，于暢.經濟發(fā)展與環(huán)境治理的蹺蹺板：官員競爭博弈下的策略變化[J].商業(yè)經濟與管理，2020（01）：55-64。。此外，由于區(qū)域之間的經濟差異和產業(yè)結構不同，地方政府往往以“地方”利益為視角，對水產養(yǎng)殖對濕地造成污染問題，沿蕩各地的重視程度不一，生態(tài)補償標準、政策落實力度存在落差，導致湖蕩清污、塘口收儲等保護修復措施難以得到共同落實，給推動跨區(qū)域水體保護制造了難題。

二、路徑選擇：檢察公益訴訟在國家湖蕩濕地資源司法保護中的獨特優(yōu)勢

生態(tài)環(huán)境資源具有社會公共利益的屬性，尤其是當行政目標、行政取向、行政效率與公共利益相互沖突時，其運行的結果往往可能傷害甚至犧牲公共利益。加之湖蕩濕地生態(tài)環(huán)境的整體性、關聯(lián)性特征，局部地區(qū)的污染易產生擴大化效果。因此生態(tài)環(huán)境區(qū)域性的污染所帶來的損害并不僅僅限于某一區(qū)域，所涉范圍往往非常廣泛，由此產生的生態(tài)風險日漸增大⑥吳健生等.景觀生態(tài)學在國土空間治理中的應用[J].自然資源學報，2020（01）:14-25。。湖蕩濕地的區(qū)域特殊性和治理復雜性，決定了對濕地資源的保護難以通過單方面的監(jiān)管自然實現(xiàn)，需要區(qū)域范圍內政府之間、政府各部門之間以及政府與社會公眾之間形成良好的協(xié)作與配合關系，進行全方位的協(xié)同治理。而檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關，在打擊濕地違法、促進政府履職、提升公眾素養(yǎng)等方面具有其獨特的優(yōu)勢，可以以法律監(jiān)督者、公益守護者的雙重身份，促進“碎片化”現(xiàn)象的黏合復位。

（一）法律監(jiān)督定位

檢察權以法律監(jiān)督為本質內容，是國家憲法層面上的法律監(jiān)督權。我國把“依照法律規(guī)定提起公益訴訟”納入檢察職權范圍，即從法律層面上確認了公益訴訟工作的監(jiān)督定位。就歷史唯物主義法學理論而言，沒有利益就沒有法律，法律是為保護利益而誕生的。在我國，全國人大將人民的訴求和意愿上升為法律，由檢察機關履行監(jiān)督法律的正確統(tǒng)一實施，其本質就是為了維護各方合法權益，特別是國家和社會公共利益，法律監(jiān)督與公益保護之間存在內在的一致性。在多元化的公益保護主體中，檢察機關突破了“利益沖突”的藩籬，而對“行為”的監(jiān)督以及創(chuàng)設“訴”的方式，無疑使檢察機關成為最客觀公正的權力體系。檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟也正是法律監(jiān)督方式之一，實現(xiàn)環(huán)境法學意義上的理論話語自覺和構建中國特色社會主義環(huán)境保護與社會主體性治理的“話語權”①鈄曉東.論新時代中國環(huán)境法學研究的轉型[J].中國法學，2020（01）：202-220。。檢察機關依據(jù)法律規(guī)范來監(jiān)督行政行為，判斷行政機關的行為是否正當、抑或是否違法，并依據(jù)法定規(guī)定和現(xiàn)實條件，提出檢察建議。在檢察建議未得到回應、公益依然受損的情況下，有權向人民法院提起訴訟，依靠司法力量，確認行政違法、促進依法正確履職。

（二）公益保護屬性

從十八屆四中全會提出積極探索檢察機關提起公益訴訟制度，到十九屆四中全會決定拓展檢察機關公益訴訟案件范圍，短短五年，檢察公益訴訟經歷了從無到有、逐步成型的發(fā)展歷程。2017年修改的《行政訴訟法》第二十五條專門增加一款，明確了檢察機關提起行政公益訴訟的法律依據(jù)，檢察機關正日益成為公共利益的“代言人”與“保護者”。與傳統(tǒng)行政化、威權式監(jiān)督模式相比，公益訴訟實現(xiàn)了監(jiān)督從單向到雙向的轉變，對于生態(tài)環(huán)境修復案件可能通過制發(fā)訴前檢察建議教育動員的拓展功能，進一步強化生態(tài)環(huán)境修復案件的訴前檢察建議的督促功能，可以實現(xiàn)多方之間觀點的相互交換，促進共識和一致性行動的形成，真正實現(xiàn)從“形式監(jiān)督”向“實質監(jiān)督”的轉向②王國飛.環(huán)境行政公益訴訟訴前檢察建議：功能反思與制度拓新——基于自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境修復典型案例的分析[J].南京工業(yè)大學學報（社會科學版），2020（02）：39-47。，是國家現(xiàn)代治理方式的一次飛躍式的創(chuàng)新。只有在行政機關不履行法定職責情形下，檢察機關才可以向人民法院提起訴訟，以中立的判決裁定，確定行政機關的行為違法并提出具體的履職要求。對人民法院的公益訴訟裁判情況，檢察機關仍可以進行執(zhí)行法律監(jiān)督，以保證司法裁判的客觀公正和公共利益得到完全的修復。事實上，法院作出判決只是對公共利益保護的司法確定，通過司法審判權和法律監(jiān)督權的共同發(fā)力來監(jiān)督和制約行政權，督促行政機關依法行政，并由行政機關履行生效判決來實現(xiàn)公共利益③崔瑜.行政公益訴訟履行判決研究[J].行政法學研究，2019（02）：136-144。?？梢哉f，檢察機關實施的公益保護，不僅僅是簡單的拾遺補闕，更多是一個長鏈條的、閉合性的必要保障，且最大限度超然于地方和部門利益。這正是湖蕩濕地保護中最為欠缺的。

（三）司法專業(yè)特點

2012年修訂的《民事訴訟法》首次創(chuàng)設中國特色社會主義民事公益訴訟制度，《環(huán)境保護法》等部分法律法規(guī)也都設置了相應的公益訴訟條款。除了檢察機關，法律規(guī)定的社會公益組織也可以提起公益訴訟?？陀^上，盡管法律賦予社會公益組織提起訴訟的資格，但這些組織的積極性并不高。民政部民間組織管理局表示，我國符合條件可以提起環(huán)境民事公益訴訟的社會組織約有700 多家。2018年最高人民法院工作報告指出，近5年由社會組織所提起的環(huán)境公益訴訟案件僅有252 起④黃娜，杜家明.社會組織參與環(huán)境公益訴訟的優(yōu)化路徑[J].河北法學，2018（09）：191-200。。這種現(xiàn)象與我國社會公益組織欠發(fā)達、公益訴訟的復雜性等因素不無關系⑤陳杭平，周晗雋.公益訴訟“國家化”的反思[J].北方法學，2019（06）：70-79。?？梢?，社會公益組織在現(xiàn)有公益訴訟實踐中僅僅是承擔了有益補充的作用，在湖蕩濕地的保護中更難有作為。而檢察機關作為新時代公共利益的代表者，在傳統(tǒng)的“食藥環(huán)”等領域開展公益訴訟檢察監(jiān)督外，長期以來還通過督促履職、督促起訴等方式撬動相關行政主體積極履職，呈現(xiàn)出較強的司法專業(yè)性和權威性。檢察權的司法專業(yè)屬性以及在特定領域檢察權司法化運行的成功經驗為開展生態(tài)環(huán)境公益訴訟提供了“實施成果”①王春業(yè).論行政公益訴訟訴前程序的改革——以適度司法化為導向[J].當代法學，2020（01）：89-97。。就國家湖蕩濕地環(huán)境資源保護而言，需要專業(yè)化的調查取證手段和對法律法規(guī)的適用能力，運行“一體化”體系和檢警配合協(xié)作等②王新建.檢察公益訴訟調查取證可采取檢警協(xié)作模式[J].人民檢察，2019（09）：77-78。，這方面檢察機關無疑具有先天優(yōu)勢。

三、多元共治：國家湖蕩濕地資源檢察保護中應當處理好的三個關系

理念是行為的先導。在濕地資源保護中有什么樣的理念，便會產生什么樣的檢察公益保護行為。在當前湖蕩濕地資源保護主體多元化、區(qū)域保護力度差異大的現(xiàn)實條件下，我們檢察機關倡導“多元共治”的理念，推行湖蕩濕地使用者、管理者和監(jiān)督者（法律監(jiān)督機關-檢察機關）共同發(fā)力。在貫徹落實湖蕩濕地生態(tài)資源“多元共治”的理念之前，我們認為檢察機關需要正確處理好三個方面關系。

（一）訴訟與監(jiān)督的關系

在國家湖蕩濕地資源保護中，與傳統(tǒng)民事公益訴訟相比，具有強烈中國特色的行政公益訴訟有更為濃厚的法律監(jiān)督屬性，旨在通過訴訟給行政機關賦加壓力，督促行政執(zhí)法機關依法全面正確履職。在中國傳統(tǒng)文化背景下，對政府及其部門的監(jiān)督和監(jiān)察一直是行政監(jiān)察的難題，“督察官員認真履職”③征漢年.孫中山獨立監(jiān)察權思想的演進軌跡[J].學術探索，2020（06）：124-132。，防范政府及其執(zhí)法部門的推諉，是監(jiān)察機關的職責。從公益訴訟制度的程序設置來看，檢察建議主要是檢察機關對行政機關的法律監(jiān)督的載體，二者之間產生的是一種司法性質的憲法關系④張晉邦.論檢察建議的監(jiān)督屬性——以行政公益訴訟中行政機關執(zhí)行檢察建議為視角[J].四川師范大學學報（社會科學版），2018（06）：71-78。。訴前檢察建議是公益訴訟的前置方式，提起訴訟只是督促行政機關履行檢察建議內容的一種后置的輔助性手段，兩者均是檢察監(jiān)督的手段，故而公益訴訟被視為法律監(jiān)督的一種方式被納入到檢察監(jiān)督體系中，成為一項重要的檢察職責。

（二）訴訟與問責的關系

公益訴訟的訴前程序一定程度上化解了監(jiān)督者與被監(jiān)督對象之間的緊張關系，既實現(xiàn)監(jiān)督目的，又最大限度減少監(jiān)督障礙。但實踐中，檢察公益訴訟有可能直接引發(fā)行政問責，包括行政公益訴訟在內的行政訴訟敗訴將直接導致相關負責人被追究責任。由于對問責的擔憂，在具體的公益訴訟案件中，部分被監(jiān)督的行政機關對檢察公益訴訟具有強烈的抵觸情緒，影響了一些復雜歷史遺留問題的整改。從公益訴訟的制度設計初衷看，其建議與訴訟的目的是“問題的整改”，而非“責任的追究”，是往后看，而非往前看，是以整改為目標的。公益訴訟和行政問責兩者不應當存在必然的聯(lián)系，后者也不應當成為前者的必然結果，應當具體問題具體分析。對行政機關履職過程中確有“不作為”“亂作為”的情形下，將“過錯”作為問責的前提，而不是機械地理解為只要檢察機關提出行政公益訴訟就對行政機關主要負責人進行問責。

（三）訴訟與保護的關系

盡管檢察機關與行政機關在公益訴訟中存在視角的差異，但監(jiān)督與被監(jiān)督雙方的核心立場是一致的，雙方追求的價值目標也是一致的，即最大限度“維護國家和社會公共利益”，這既是行政執(zhí)法的目標，也是檢察公益訴訟的目標。公益訴訟并非也不應當單純追求勝訴，而是以問題整改為目標。但實踐中，一些檢察院更多是以“監(jiān)督者”而非“保護者”的定位出現(xiàn)，人為割裂了訴訟與保護的內在關系，甚至與行政機關互相封閉導致互相猜疑，未能較好地在具體案件中闡釋公益訴訟的目的和意義。事實上，檢察機關在濕地公益保護中的調查核實等，有賴行政機關的配合，且濕地公益保護中大量的鑒定、評估等專業(yè)性工作也離不開行政機關的支持。

有學者認為，在行政公益訴訟制度增強了行政機關和檢察院之間的制度性張力，雙方的這種對立和爭議最終由司法機關作出裁判。這也構建出二者之間與此前全然不同的新型關系——即由原本的相互配合的協(xié)同關系轉變?yōu)樵V訟程序中原被告雙方之間的對抗關系①曹明德.檢察院提起公益訴訟面臨的困境和推進方向[J].法學評論，2020（01）：118-125。。我們認為，這一觀點有失偏頗，完全可以通過理念轉變、原則確立，正確處理好訴訟與監(jiān)督、問責、保護的關系，以實現(xiàn)公益保護“多元共治”的最佳實效。

四、基本原則：國家湖蕩濕地檢察公益保護應當遵循的規(guī)范與要求

檢察官是社會公共利益代表、更是社會公共利益的守護者②張軍.最高人民檢察院工作報告[N].檢察日報，2020-06-02。，檢察機關理應承擔起湖蕩濕地等生態(tài)環(huán)境保護的司法救濟職能。然而，檢察機關開展公益訴訟檢察工作的價值取向是通過法律監(jiān)督來督促行政機關全面正確履行職責，從而正確保護國家利益和社會公共利益。在湖蕩濕地檢察公益保護中，通過檢察監(jiān)督來推行和督促行政機關成為公共利益的“第一順位捍衛(wèi)者”③潘劍鋒，鄭含博.行政公益訴訟制度目的檢視[J].國家檢察官學院學報，2020（02）：21-37。，這是確立湖蕩濕地資源“多元共治”檢察理念的前置要素，為此，在開展此類公益訴訟檢察工作時，理應遵循一些基本原則。

（一）行政保護優(yōu)先的原則

檢察機關是以建議和訴訟方式，從監(jiān)督角度發(fā)揮作用的公益保護主體，但非公益保護的唯一主體，而且在整個社會規(guī)范和公益利益維護體系之中，檢察機關和審判機關是共同擔當“守門人”的角色。在我國，立法、行政、監(jiān)察、司法共同構成了相對完整的公益保護體系④孫長柱，齊跡，郭朋.檢察機關提起行政公益訴訟基本原則與實踐問題[J].中國檢察官，2018（01）：72-75。。特別在生態(tài)資源環(huán)境、水資源保護領域，行政執(zhí)法機關具有政策性、專業(yè)性、及時性特點，實質上是保護國濕地生態(tài)資源最便捷、最直接，也是最理想的方式。行政機關身處濕地保護的第一線，而檢察機關更多處于后置的監(jiān)督地位。這種法律上的監(jiān)督地位，實質上就是對公共利益的托底補充保護。

（二）訴前程序優(yōu)先的原則

在我國，民事和行政公益訴訟均設置有訴前程序，其目的就是為了減少不必要的訴訟，盡可能通過類似行政權的簡便、節(jié)約的方式處理社會治理問題，減少對司法資源占用。提起訴訟是公益訴訟目標實現(xiàn)的后置保障，是為了保證檢察機關的公益保護建議得到行政機關的重視和落實，進而保護國家和社會公共利益。檢察機關提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟，目的是督促民事侵權人對生態(tài)環(huán)境的修復和維護以及行政機關全面正確履行法定職責⑤王一彧.檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟現(xiàn)狀檢視與制度完善[J].中國政法大學學報，2019（05）：13-21+206。。因此，我們認為，檢察機關應當將重心放在訴前程序上，盡可能采用訴前程序實現(xiàn)公益保護目的，通過在建議前的磋商溝通、建議后的督促整改，以減少不必要的訴訟。

（三）雙贏多贏共贏的原則

行政權的本質是對公共利益的聚集、整合、維護與分配，維護公共利益首先是行政機關的職責⑥林莉紅.論檢察機關提起民事公益訴訟的制度空間[J].行政法學研究，2018（06）：55-66。。從某種意義上講，作為履行法律監(jiān)督職責的檢察機關，與政府行政部門履行的工作職責雖不同，然而，作為國家機關本身所追求的工作目標、工作效果應當是一致的，并非是“零和博弈”。檢察機關開展公益訴訟檢察工作，其主要任務是促進依法行政、科學行政，其根本目的是維護人民根本利益。因此，檢察機關需要摒棄非勝即敗的傳統(tǒng)訴訟思維。例如在提起公益訴訟案件中，對公益訴訟的被告而言，敗訴將可能面臨問責，敗的訴風險將倒逼其在審理過程中積極努力整改，檢察機關應該利用這一時段，促成雙方相向而行。畢竟對公益訴訟起訴人而言，公益訴訟的目的并不是勝訴，而是錯誤的糾正和問題的整改。

此外，我們認為，理念的轉變不應是實踐困境的借口和轉向，檢察機關在公益保護中應當堅持客觀公正的原則，減少協(xié)商式建議、選擇性訴訟情況發(fā)生。與一般的行政訴訟原告不同，作為公益訴訟起訴人，檢察機關不應當，也無權在公益訴訟中放棄法律賦予的監(jiān)督職責。如果檢察機關發(fā)現(xiàn)公共利益受損，卻囿于外部或自身原因而不予以監(jiān)督，實質上是對公共利益的變相侵害⑦劉家璞，孔德雨.檢察機關提起公益訴訟的職能定位[J].人民檢察，2017（19）：30-33。。畢竟檢察機關只是國家和社會公共利益的守護者，而非所有者。

五、機制構建：國家湖蕩濕地檢察公益保護“多元共治”共同體

檢察機關提起公益訴訟是國家治理方式探索創(chuàng)新的一次嘗試，從根本上契合“中國之治”的時代要求①曹明德.檢察院提起公益訴訟面臨的困境和推進方向[J].法學評論，2020（01）：118-125。。但不可否認，來自被監(jiān)督者的排斥、被保護者的質疑，是當前檢察機關公益訴訟檢察工作所面臨的最大尷尬與困惑，也是湖蕩濕地公益檢察保護不可回避的難題。我們認為，破解這一難題，需要堅持目標導向，圍繞湖蕩濕地環(huán)境資源保護的共同目標，推動建立公益保護的“多元共治”共同體，通過建立“對抗不對立、理解不誤解、分工不分隔”的公益協(xié)同保護新模式，最大限度降低被監(jiān)督者、被保護者的不理解、不信任感，以最大的向心力構建起湖蕩濕地公益保護的“多元共治”共同體。

（一）與行政機關共建“公益保護共同體”

湖蕩濕地資源的公益保護是一項系統(tǒng)工程，離不開各類型國家治理主體的共同參加。我們認為可以由檢察機關牽頭相關部門組建湖蕩濕地環(huán)境公益保護共同體，吸收包括生態(tài)環(huán)境、自然資源、農業(yè)農村等行政執(zhí)法主體以及社會公益組織共同開展公益保護工作。通過相互之間的協(xié)作配合，以整體系統(tǒng)、而非零散破碎的方式去應對水資源、水環(huán)境公益侵害現(xiàn)象，形成對共同利益的整體性、協(xié)同性保護。相互之間的協(xié)作配合，主要體現(xiàn)在信息的共享上、資源的共用上。前者如相關線索的發(fā)現(xiàn)和移送，后者如相關調查技術手段的使用，通過相互配合協(xié)作、相互取長補短形成公益保護的整體合力，而非某一主體的單打獨斗。此外，有觀點認為行政公益訴訟，尤其是訴前程序，不應僅局限于損害結果業(yè)已發(fā)生后方可提起，尚未造成結果但具有造成損害可能的，也可提起，這種應對“不確定性”的公益訴訟條款，稱之為“預防性訴訟條款”②張旭東.預防性環(huán)境民事公益訴訟程序規(guī)則思考[J].法律科學（西北政法大學學報），2017（04）：164-172。。我們認為，檢察機關與政府機構之間不僅僅局限于具體個案的監(jiān)督與協(xié)作，從公益損害預防的角度，共同協(xié)商解決當前濕地檢察公益保護遇到的具體問題，預防濕地環(huán)境資源侵害現(xiàn)象，將更容易得到行政機關對檢察公益保護的理解與支持。

（二）探索跨區(qū)域湖蕩濕地公益訴訟異地辦理機制

國家利益和社會公共利益是一個整體概念，但是在一些特殊地區(qū)，其公益保護的范圍和重點是存在差異的。如黑龍江在其地方人大的決定中，就將黑土地列為重點，而在內蒙古，則將目光投向了草原和礦產資源③田凱.拓展檢察公益訴訟范圍思考[N].檢察日報，2019-12-17。。但相比較土地、草原和礦產資源的“不動產”屬性，湖蕩濕地的保護有其自然流動性，需要采取特殊的多地聯(lián)動保護方式。2019年最高人民檢察院制定的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》為跨行政區(qū)域的檢察監(jiān)督工作提供了規(guī)則遵循。比如該《規(guī)定》明確指出，當檢察機關需要向異地相關單位提出檢察建議時，應當按照“平行相應意志原則”，征得所在地同級檢察院的同意后，即可代行法律監(jiān)督職權發(fā)出檢察建議。該規(guī)定也為公益訴訟的異地辦理提供了依據(jù)，為湖蕩濕地異地公益保護指明了方向，但尚未有具體的程序性規(guī)定，涉及異地調查取證、異地制發(fā)檢察建議、異地提起公益訴訟等都需要實踐中進一步探索。我們認為以下七個方面，可以作為檢察機關內部協(xié)作機制，甚至是地方立法的可選擇項。一是線索共同發(fā)現(xiàn)機制。檢察機關之間可以組建濕地保護專業(yè)化團隊，通過聯(lián)合巡查，深入湖區(qū)蕩區(qū)，重點發(fā)現(xiàn)非法圈圩養(yǎng)殖、私搭亂建、捕撈狩獵以及隨意排放生產生活類污水等環(huán)境資源類公益訴訟線索。二是異地調查取證機制。對發(fā)現(xiàn)的公益訴訟線索，可以委托異地檢察機關，也可以直接進行異地調查取證。三是聯(lián)合制發(fā)建議機制。如檢察建議可以由異地檢察機關向當?shù)赜嘘P行政主管部門發(fā)出，可以經同意后向異地行政主管部門發(fā)出，也可以以檢察機關名義聯(lián)合發(fā)出。對觀點和意見上的分歧，可以報共同的上級檢察院決定。四是政府部門協(xié)調機制。異地或聯(lián)合制發(fā)檢察建議的，檢察建議發(fā)出前可明確異地檢察機關與當?shù)卣陀嘘P行政主管部門進行溝通協(xié)調，爭取被建議單位理解和支持，同時聽取被建議單位的意見建議，提高檢察建議的質量。如被建議單位積極落實整改的，可以采用提醒、磋商而非建議程序。五是檢察建議落實機制。在檢察建議發(fā)出后，可由異地檢察機關督促當?shù)卣陀嘘P行政主管部門落實檢察建議內容，進行后續(xù)整改，盡量通過訴前程序解決公益受損問題，減少不必要的訴訟。經聯(lián)合評估認定被建議單位認真落實檢察建議的，不再提起公益訴訟。有不同意見的，層報共同的上級檢察院決定。六是提起公益訴訟機制。若被建議單位不依法履行職責的，經檢察機關聯(lián)合評估，認為需要提起公益訴訟的，可由制發(fā)檢察建議的檢察機關依管轄權向人民法院提起，其他檢察機關可以派員參加。聯(lián)合制發(fā)的，以主要行為發(fā)生地檢察機關依照管轄權，其他檢察院共同以公益訴訟起訴人身份提起訴訟。七是裁判執(zhí)行監(jiān)督機制。對人民法院公益訴訟判決裁定的執(zhí)行監(jiān)督，可明確由作出判決的人民法院對應的同級人民檢察院負責。對執(zhí)行公益訴訟裁判不力或不正確履行生效裁判的，通過全國檢察協(xié)作機制，委托有管轄權的檢察機關來監(jiān)督其執(zhí)行法院裁判，共同開展執(zhí)行檢察監(jiān)督工作，切實維護湖蕩濕地公共利益。

（三）拓寬檢察公益保護的社會化方向

我國的環(huán)境保護堅持的是國家主導、公眾參與的原則，公民“多元共治”中的重要主體，行政和檢察機關都需要來自社會的支持。在行政公益訴訟職能由檢察機關提起的“國家化”“一元化”制度安排下①吳德成，金曉麗.論檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的謙抑性[J].西南法學，2018（01）：102-114。，檢察機關是作為行政公益訴訟的公訴人身份或者作為公益訴訟的主導者，然而我們不能回避的問題是公民個人、社會公益組織的環(huán)境公益保護和訴訟意愿如何表達？其訴權通過何種路徑來實現(xiàn)②覃慧.檢察機關提起行政公益訴訟的實證考察[J].行政法學研究，2019（03）：87-100。？基于現(xiàn)有的制度安排，盡管并未排除其他主體通過申訴、控告和舉報方式向檢察機關提供線索，但事實上其他主體在案件線索發(fā)現(xiàn)上目前尚未有積極的表現(xiàn)。如何在公益保護中發(fā)揮公眾，特別是社會公益組織的作用，提升公眾對檢察行政公益訴訟的認識和興趣，是當下亟待解決的問題。一些地方檢察院探索的公益訴訟舉報制度、公益觀察員制度等等，其目的就是為了增加社會的知曉度、參與度、支持度。這樣的社會化方向無疑是正確的，但還需要系統(tǒng)化開展，比如建立檢察機關與社會公益組織之間的協(xié)作關系，甚至在檢察機關的推動和幫助下建立更多符合起訴主體要求的社會公益組織。從長遠的角度看，不少學者認為法律應賦予社會組織、公民個人的行政公益訴訟主體資格③楊紅，劉芳.行政公益訴訟語境下的“公益”涵析[J].西部法學評論，2018（04）：66-77。。

六、結束語

檢察機關在生態(tài)環(huán)境資源保護的現(xiàn)代治理中，應當充分發(fā)揮其法律監(jiān)督的職能優(yōu)勢，切實維護公共利益不受侵害。在湖蕩濕地生態(tài)資源保護方面，檢察機關根據(jù)我國《憲法》《刑法》《環(huán)境保護法》《野生動物保護法》《土壤污染防治法》等法律之規(guī)定，與相關行政執(zhí)法機關共同開展“多元共治”，試圖打破跨越行政區(qū)的湖蕩濕地區(qū)域“碎片化治理”，并努力邁向“法治化區(qū)域治理”④楊治坤.府際合作糾紛的法理闡釋與解決路徑[J].學術研究，2019（11）：60-66。，力求實現(xiàn)濕地生態(tài)資源保護的效能最優(yōu)化。不可否認，盡管具有強烈的保護沖動，但檢察機關對濕地資源的關注仍缺乏系統(tǒng)性和針對性，現(xiàn)階段僅能實現(xiàn)以點帶面的推動作用和拾遺補闕的托底保護作用，對濕地生態(tài)資源的保護需要政府、社會和每一位公民的共同努力。

對未來國家湖蕩濕地的公益保護機制，從合作博弈選擇邏輯上講，應當立足于整個社會的利益，借鑒長三角霧霾污染治理中利益衡平與行為選擇的經驗做法，使湖蕩濕地區(qū)域治理法律規(guī)范與政策規(guī)范更加體現(xiàn)“制度性、公平性和合理性”⑤寧自軍，隗斌賢，劉曉紅.長三角霧霾污染的時空演變及影響因素——兼論多方主體利益訴求下地方政府霧霾治理行為選擇[J].治理研究，2020（01）：82-92。。我們認為可以在一定區(qū)域范圍嘗試基礎上采用省級層面立法的方式和路徑，進一步明確政府責任、強化檢察保護、鼓勵公眾參與，實現(xiàn)區(qū)域內濕地生態(tài)資源保護的“多元共治”。隨著區(qū)域治理中對濕地生態(tài)保護經驗的增加，可以由國家生態(tài)環(huán)境部提請全國人大常委會修改和完善《環(huán)境保護法》相關規(guī)定，進一步細化和實化建立跨區(qū)域生態(tài)中，聯(lián)合防治和保護協(xié)同機制，使得“檢察監(jiān)督”和“行政執(zhí)法”在生態(tài)環(huán)境治理領域中相互監(jiān)督、相互制約、相互配合、相互補充、相互促進，不斷推動生態(tài)文明建設以及人與自然共同體的和諧共生發(fā)展。