基層國庫現(xiàn)金管理可行性分析

趙慶賀

摘要：國庫現(xiàn)金管理是指在保證財(cái)政支出需求和國庫資金安全前提下，針對國庫庫存余額實(shí)行有效管理方式，以求國庫中閑置的資金存量最少、外在投資收益最優(yōu)的情況。近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展和國庫集中收付改革的縱深推進(jìn)，地方國庫現(xiàn)金管理的需求日益高漲，2014年底啟動的地方國庫現(xiàn)金管理試點(diǎn)工作在省級國庫取得良好開局。本文對基層（地市級）國庫現(xiàn)金管理的可行性進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞：基層國庫 現(xiàn)金管理 可行性分析

一、我國國庫現(xiàn)金管理現(xiàn)狀

（一）中央級國庫現(xiàn)金管理現(xiàn)狀

國庫現(xiàn)金管理工具主要包括商業(yè)銀行定期存款、買回國債、國債回購和逆回購等。我國在國庫現(xiàn)金管理探索初期，主要運(yùn)用商業(yè)銀行定期存款和買回國債兩種方式。

自2006年采用招標(biāo)方式實(shí)施國庫現(xiàn)金管理，截至2019年5月底，我國中央級國庫共進(jìn)行109期商業(yè)銀行定期存款操作管理國庫現(xiàn)金，涉及資金總額50837億元，回收108期。

（二）省級國庫現(xiàn)金管理現(xiàn)狀

2017年2月，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于全面開展省級地方國庫現(xiàn)金管理的通知》（財(cái)庫〔2017〕8號），在全國開展省級地方國庫現(xiàn)金管理，各省財(cái)政部門可自行開展國庫現(xiàn)金管理。省級財(cái)政部門在保證國庫資金安全穩(wěn)定和支出的前提下，與同級人民銀行國庫協(xié)商，制定國庫現(xiàn)金管理辦法及實(shí)施計(jì)劃，報(bào)中央財(cái)政部和人民銀行總行通過后實(shí)行。當(dāng)前，我國省級國庫現(xiàn)金管理參照中央國庫現(xiàn)金管理方式，采用一年期以下的商業(yè)銀行定期存款工具，存款商業(yè)銀行通過公開招投標(biāo)方式確定。如東部S省，自2017年7月開始實(shí)施省級國庫現(xiàn)金管理，截至2019年5月，共進(jìn)行了10期商業(yè)銀行定期存款操作，涉及資金總額為1830億元，已收回9期存款。

二、基層國庫開展現(xiàn)金管理的可行性分析

（一）相關(guān)法律制度的頒布實(shí)施為基層國庫現(xiàn)金管理開展提供了依據(jù)

新《預(yù)算法》于2014年8月的全國人大常務(wù)委員會第十次會議通過，其中第59條規(guī)定：各級政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對本級國庫的管理和監(jiān)督，按照國務(wù)院規(guī)定完善國庫現(xiàn)金管理，合理調(diào)節(jié)國庫資金余額。新《預(yù)算法》的頒布實(shí)施，為縱深推進(jìn)地方國庫現(xiàn)金管理提供了最堅(jiān)實(shí)的法律保障。

（二）中央和省級國庫現(xiàn)金管理操作為基層國庫現(xiàn)金管理開展提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒

我國自2006年開展中央級國庫現(xiàn)金管理以來，操作規(guī)模逐年擴(kuò)大、操作頻率逐年增長、操作機(jī)制不斷完善，不僅使國庫資金利用效益不斷增長、商業(yè)銀行融資渠道不斷拓展，又配合了財(cái)政貨幣政策的實(shí)施。2014年開展地方國庫（省級）現(xiàn)金管理操作試點(diǎn)，財(cái)政部門和人民銀行分工協(xié)作，取得良好效果，有關(guān)部門出臺了一系列可借鑒的指導(dǎo)性和規(guī)范性文件，為省級以下基層國庫開展現(xiàn)金管理操作提供了良好的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

（三）基層國庫（地市級）現(xiàn)金管理實(shí)證分析

在預(yù)算管理的實(shí)際執(zhí)行中，不同項(xiàng)目的預(yù)算支出時(shí)間各異，加之國庫收入與支出的時(shí)間不匹配等情況，導(dǎo)致國庫產(chǎn)生大量剩余資金。

財(cái)政部門在確保相關(guān)資金能夠及時(shí)撥付的條件下，使國庫現(xiàn)金保持在一個(gè)相對合理的水平上，是開展國庫現(xiàn)金管理操作的最終目的。國庫最優(yōu)庫存現(xiàn)金數(shù)額的確定，主要通過對國庫資金流的合理預(yù)測以及相關(guān)模型的有效運(yùn)用，從而計(jì)算出較為精確的國庫現(xiàn)金最優(yōu)持有量。

根據(jù)前期國內(nèi)外學(xué)者的研究成果，我們采用最佳現(xiàn)金持有量模型中的隨機(jī)模型來對T市國庫庫存現(xiàn)金持有量進(jìn)行測定。

隨機(jī)模型的原理是測算庫存持有量的控制區(qū)間，即確定庫存持有量上限和下限以及最佳庫存資金返回線，當(dāng)庫存余額達(dá)到上限時(shí)，可以進(jìn)行現(xiàn)金管理等投資行為使庫存余額回歸到最優(yōu)水平;當(dāng)庫存余額回歸到下限時(shí)，需要收回資金或者進(jìn)行融資，以彌補(bǔ)庫存余額不足，使得余額回歸到最優(yōu)水平，當(dāng)庫存余額在上下限之間波動時(shí)，屬于合理的變化范圍。最佳庫存資金的計(jì)算公式如下：

庫存余額上限計(jì)算公式為：

H表示庫存余額上限;

L表示庫存余額下限，由于國庫庫存首先要保障財(cái)政的基本支出①，因此選擇財(cái)政支出最大月份金額作為庫存余額的下限;

表示月度國庫庫存余額變動的方差;

F表示一段時(shí)間內(nèi)的轉(zhuǎn)換成本②，月均財(cái)政支出*2‰等于月均轉(zhuǎn)換成本;

K表示一段時(shí)間內(nèi)的機(jī)會成本③，根據(jù)人民銀行基準(zhǔn)利率計(jì)算機(jī)會成本=，月均機(jī)會成本=機(jī)會成本/12。

根據(jù)上述隨機(jī)模型，基于T市市級國庫2018年財(cái)政支出月度數(shù)額和國庫庫存月度數(shù)額，計(jì)算得出T市市級國庫2018年最優(yōu)庫存持有量和持有區(qū)間（見表2）。

從模型結(jié)果來看，T市庫存持有量區(qū)間為[13.32，32.28]，最佳持有量19.64億元;從估計(jì)的庫存持有量區(qū)間與實(shí)際庫存余額（見表3）對比結(jié)果來看，T市級財(cái)政庫存余額較低，只有2018年4月和8月庫存余額達(dá)到目標(biāo)庫存持有量下限，其余月份庫存余額均低于持有量下限。

三、對實(shí)施基層國庫現(xiàn)金管理的建議

（一）完善國庫現(xiàn)金管理的法律框架

國庫現(xiàn)金管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各方分工明確又相互協(xié)調(diào)。一是要進(jìn)一步修改和完善現(xiàn)行國庫現(xiàn)金管理法律法規(guī)，通過立法方式，確定國庫現(xiàn)金管理的目標(biāo)、要求和原則，明確國庫現(xiàn)金管理的投資主體，確保國庫資金按照法律規(guī)定程序管理。二是嚴(yán)格管理商業(yè)銀行預(yù)算外財(cái)政資金專戶，明確財(cái)政專戶管理責(zé)任，加強(qiáng)對預(yù)算外資金專戶的管理控制。

（二）進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算管理水平

提高財(cái)政預(yù)算管理水平，合理預(yù)測國庫現(xiàn)金流出，增強(qiáng)國庫現(xiàn)金管理操作的便利性、可靠性及高效性。首先，增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算的事前管理，提高財(cái)政預(yù)算的計(jì)劃性和科學(xué)性。其次，增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算的事中管理，進(jìn)一步提高預(yù)算執(zhí)行的效率。最后，增強(qiáng)預(yù)算事后管理，根據(jù)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和執(zhí)行情況，對財(cái)政預(yù)算管理進(jìn)行科學(xué)有效的績效評價(jià)。

（三）進(jìn)一步深化國庫單一賬戶管理體制改革

推動全國深化國庫單一賬戶管理體制改革，嚴(yán)格執(zhí)行一級財(cái)政只能在同級國庫開設(shè)一個(gè)國庫存款賬戶的規(guī)定;國庫單一賬戶用于集中、統(tǒng)一核算各項(xiàng)財(cái)政預(yù)算資金，由人民銀行國庫部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)財(cái)政預(yù)算資金匯劃和清算工作。

注釋：

①由于基金預(yù)算支出和國有資本經(jīng)營預(yù)算支出基本屬于以收定支的項(xiàng)目，因此這里的財(cái)政基本支出僅考慮一般公共預(yù)算支出。

②轉(zhuǎn)換成本是國庫資金與儲蓄、有價(jià)證券之間轉(zhuǎn)換而產(chǎn)生的相關(guān)成本，因?yàn)楫?dāng)前地方國庫現(xiàn)金管理主要采取定期存款形式，而各期存款的期限和利率差異較大，轉(zhuǎn)換成本較難估算，為簡化計(jì)算，假設(shè)國庫現(xiàn)金投資于有價(jià)證券實(shí)現(xiàn)國庫現(xiàn)金增值?？紤]國庫資金安全性，選擇國債投資作為參考，按照滬深兩市國債交易的手續(xù)費(fèi)是不超過成交總額的2‰，因此在計(jì)算時(shí)假設(shè)轉(zhuǎn)換成本為2‰。

③機(jī)會成本是指將國庫資金存放于國庫時(shí)所放棄的資金用于現(xiàn)金管理等投資得到的最大收益。目前S省現(xiàn)金管理操作方式主要有3個(gè)月、6個(gè)月定期存款和7天通知存款三種方式，為簡化計(jì)算假設(shè)這三種方式各占1/3?；钇诖婵罾?.35%，3個(gè)月定期存款1.1%，6個(gè)月定期存款1.3%，7天通知存款1.35%。

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作者供職于中國人民銀行泰安市中心支行