我國(guó)國(guó)家濕地公園的PPP融資模式：?jiǎn)栴} 、框架與路徑

楊德昭

摘要：國(guó)家濕地公園在濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和合理利用濕地資源，以及促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的改善、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)等方面具有重要的作用。穩(wěn)妥推進(jìn)濕地公園的PPP融資模式，在激發(fā)市場(chǎng)活力、降低政府利用與維護(hù)濕地公園的成本等方面存在諸多積極作用。鑒于此，本文針對(duì)濕地公園PPP模式面臨的挑戰(zhàn)，從目標(biāo)原則、實(shí)施過程方面探討該模式的實(shí)施框架，進(jìn)而提出完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制、擴(kuò)大收益來(lái)源渠道、明確市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻、優(yōu)化政府政策供給等該模式的推進(jìn)路徑。

關(guān)鍵詞：濕地公園? ?投資? ?PPP模式

一、引言

目前，國(guó)家濕地公園面臨資金需求較大，投資渠道相對(duì)單一的矛盾。這是因?yàn)樵S多試點(diǎn)國(guó)家濕地公園都位于中國(guó)經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較差的西部地區(qū)和中部地區(qū)，一方面地方政府財(cái)力有限，很難直接投資進(jìn)行建設(shè);另一方面由于區(qū)位條件、市場(chǎng)吸引力和綜合配套設(shè)施等限制，通過招商引資和委托企業(yè)進(jìn)行國(guó)家濕地公園建設(shè)并不順利，從而導(dǎo)致了建設(shè)遲緩。濕地公園的建設(shè)離不開充足的資金保障支持，這正是大部分濕地公園建設(shè)停滯不前的主要原因，所以有必要拓寬融資模式，為濕地公園的建設(shè)提供資金支持。政府與社會(huì)資本合作模式（PublicPrivatePartnership，下文簡(jiǎn)稱PPP模式），可以有效吸引社會(huì)資本投資，可成為破解這一課題的重要選擇。目前，國(guó)家濕地公園投資PPP模式仍面臨一些挑戰(zhàn)。對(duì)此，合理選擇應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)的框架和路徑，成為完善國(guó)家濕地公園投資PPP模式的現(xiàn)實(shí)取向。

二、國(guó)家濕地公園PPP融資模式面臨的問題和挑戰(zhàn)

國(guó)家濕地公園投資建設(shè)的成功案例少、周期長(zhǎng)，且收益的受制于開發(fā)濕地公園可持續(xù)發(fā)展的宗旨。風(fēng)險(xiǎn)高、收益低，導(dǎo)致相關(guān)PPP項(xiàng)目缺乏應(yīng)有的吸引力。此外，國(guó)家濕地公園PPP融資模式還面臨著中央與地方配套政策矛盾突出的問題。

（一）濕地公園建設(shè)周期較長(zhǎng)，投資風(fēng)險(xiǎn)較高

國(guó)家濕地公園PPP項(xiàng)目由于其公益性和公共性，運(yùn)營(yíng)回收周期較長(zhǎng)，在前期建設(shè)階段需要大量融資，而目前社會(huì)資本的融資成本較高，融資渠道不暢，融資周期相對(duì)較短（往往只有5～8年），與動(dòng)輒20～30年的項(xiàng)目周期之間，存在著與“償還期限”錯(cuò)配的問題。這意味著即便社會(huì)資本融資成功，未來(lái)仍需面對(duì)“過橋融資”等更高的融資成本，并面臨項(xiàng)目融資中斷等風(fēng)險(xiǎn)。

（二）濕地公園收益來(lái)源有限，回報(bào)機(jī)制缺乏保障

經(jīng)濟(jì)價(jià)值較高的濕地動(dòng)植物和生態(tài)旅游是濕地公園獲得收益的兩個(gè)主要途徑。發(fā)展經(jīng)濟(jì)價(jià)值較高的水生植物的種植，發(fā)展魚類養(yǎng)殖業(yè)、野生動(dòng)物馴養(yǎng)、馴化、重要野生魚類的恢復(fù)，直接帶來(lái)可觀的經(jīng)濟(jì)收入。但是，國(guó)家濕地公園屬于公益性綠化景觀設(shè)施，不收取門票，不具備向最終用戶收費(fèi)的機(jī)制不具有向最終用戶收費(fèi)機(jī)制，因此缺乏相應(yīng)的回報(bào)機(jī)制。

（三）中央與地方配套政策矛盾突出

國(guó)家濕地公園建設(shè)管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其投資是一個(gè)長(zhǎng)期過程，需要一系列的配套政策。然而，國(guó)家重保護(hù)和地方重利用的矛盾突出。從國(guó)家層面來(lái)看，關(guān)注的重點(diǎn)在于對(duì)濕地公園的保護(hù)。從地方層面來(lái)看，側(cè)重點(diǎn)則偏向?qū)?guó)家濕地公園的開發(fā)利用。主要表現(xiàn)在：一是以拿到“國(guó)家濕地公園”的國(guó)家級(jí)招牌為主要目的來(lái)申報(bào)，并以此為開發(fā)利用提供便利;二是在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，作為業(yè)主的地方更多是要求體現(xiàn)其開發(fā)利用的訴求;三是建設(shè)過程中“利用先行”，以開發(fā)利用項(xiàng)目為主，不僅未做到“保護(hù)優(yōu)先”，有時(shí)候甚至為了利用而破壞濕地;同時(shí)，建設(shè)中“園林化”現(xiàn)象比較嚴(yán)重;四是后續(xù)管理和運(yùn)行以開發(fā)利用和旅游運(yùn)營(yíng)為主。

三、 國(guó)家濕地公園PPP融資模式的實(shí)施框架

（一）國(guó)家濕地公園投資PPP模式的目標(biāo)原則

1.穩(wěn)妥有序原則。西方國(guó)家實(shí)行PPP模式的過程中出現(xiàn)了諸多問題。比如， 英國(guó)實(shí)行私人融資計(jì)劃（Private Finance Initiative，PFI）即出現(xiàn)私有化、成本高、靈活性不足、透明度不夠、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移不當(dāng)?shù)葐栴}而被詬病。鑒于此，我國(guó)應(yīng)該批判地借鑒西方的PPP模式。在我國(guó)，國(guó)家濕地公園屬于公有制經(jīng)濟(jì)的范疇。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)發(fā)揮好政府與市場(chǎng)作用，注重穩(wěn)妥有序地運(yùn)用國(guó)家濕地公園投資PPP模式的外包合同、特許經(jīng)營(yíng)等形式，既促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的改善，又發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，避免西方國(guó)家運(yùn)用PPP模式所出現(xiàn)的問題。

2.利益協(xié)調(diào)原則。一方面，我國(guó)以社會(huì)公益性為主的各類事業(yè)單位（自然保護(hù)區(qū)、森林公園等）的建設(shè)主要依靠各級(jí)政府，由于投資渠道單一，造成投資總量不足，結(jié)構(gòu)不合理等諸多問題，嚴(yán)重制約了建設(shè)進(jìn)程和事業(yè)的發(fā)展。另一方面，社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目中的利潤(rùn)率普遍較低，風(fēng)險(xiǎn)與收益不對(duì)等，導(dǎo)致社會(huì)資本遲遲不愿接盤。在PPP項(xiàng)目的實(shí)施過程中，民營(yíng)資本需要面對(duì)較大的政府違約風(fēng)險(xiǎn)。在面對(duì)政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)調(diào)換、上級(jí)政策調(diào)整等政治環(huán)境改變的情況時(shí)，地方政府缺少有效機(jī)制控制風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政承擔(dān)能力也存在不確定性，導(dǎo)致地方政府違約的可能性較大。因此，運(yùn)用PPP模式推進(jìn)國(guó)家濕地公園投資，應(yīng)該統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各利益主體，確保政府建設(shè)國(guó)家濕地公園的目標(biāo)不打折扣、新進(jìn)社會(huì)資本有合理利潤(rùn)，實(shí)現(xiàn)各利益主體的共贏。

3.智慧管理原則。在PPP模式下，人為活動(dòng)和自然因素的不確定性、政府信息公開不足等，會(huì)加大社會(huì)資本參與國(guó)家濕地公園投資的風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本在利潤(rùn)驅(qū)動(dòng)下降低國(guó)家濕地公園建設(shè)管理質(zhì)量，會(huì)影響設(shè)施服務(wù)質(zhì)量，損害公共利益。鑒于此，應(yīng)加強(qiáng)各參與主體的信息交流和對(duì)濕地公園的景觀監(jiān)測(cè)。在信息技術(shù)快速發(fā)展背景下，可以開展智慧管理，建立大數(shù)據(jù)平臺(tái)，對(duì)各參與主體表達(dá)利益訴求、參與投資、人為活動(dòng)、自然因素等信息數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)挖掘、積累整合、智能分析并合理反饋給相應(yīng)主體，消除各參與主體間的“信息孤島”和景觀監(jiān)測(cè)的盲區(qū)，進(jìn)而提高投資主體決策的科學(xué)性和確保國(guó)家濕地公園PPP項(xiàng)目的運(yùn)行效能。

（二）國(guó)家濕地公園投資PPP模式的實(shí)施過程

在實(shí)施國(guó)家濕地公園PPP融資模式過程中，一般需要經(jīng)歷“發(fā)起-招標(biāo)-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交”的項(xiàng)目周期。政府作為主要實(shí)施主體與社會(huì)資本開展合作，均可以通過社會(huì)融資平臺(tái)獲得資金。其中，實(shí)施主體完成項(xiàng)目前期工作，包括立項(xiàng)、可研、環(huán)評(píng)、測(cè)繪、地勘、初步設(shè)計(jì)暨概算審批、建設(shè)用地審批等各項(xiàng)審批、核準(zhǔn)、備案手續(xù);而后組織項(xiàng)目招標(biāo)，在法律上建立同社會(huì)資本的合作關(guān)系，并負(fù)責(zé)選擇工程監(jiān)理單位，委派現(xiàn)場(chǎng)代表，參與工程實(shí)施全過程管理;最后及時(shí)參與驗(yàn)收，確認(rèn)工程量和實(shí)際總投資。項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）通過投標(biāo)與實(shí)施主體合作，可以對(duì)前期工作成果提出合理化建議和意見并對(duì)最終成果予以確認(rèn)，在中標(biāo)以后（建造或改建）運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目接受政府投資或利用濕地生態(tài)資源、旅游資源獲得收益;最后向?qū)嵤┲黧w移交項(xiàng)目成果。

四、 國(guó)家濕地公園PPP融資模式的推進(jìn)路徑

（一）完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

第一，重點(diǎn)防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。深化金融體制改革，讓社會(huì)資本因參與PPP項(xiàng)目而享受社會(huì)融資的相關(guān)優(yōu)惠政策和能夠依法、合理利用濕地資源，拓寬相關(guān)社會(huì)資本的融資渠道;完善PPP項(xiàng)目的融資機(jī)制，引導(dǎo)銀行認(rèn)可收費(fèi)權(quán)質(zhì)押等PPP項(xiàng)目獨(dú)有的融資方式。第二，通過明晰主體責(zé)任防范風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)社會(huì)資本而言，關(guān)鍵還是在于所簽合同的規(guī)范化，要與政府利益捆綁，防止因換屆而導(dǎo)致所簽訂的合同失效。第三，通過法律手段防范風(fēng)險(xiǎn)。加快PPP法律法規(guī)體系建設(shè)，明確參與主體權(quán)責(zé)、項(xiàng)目實(shí)施程序等，加強(qiáng)對(duì)參與主體隨意改變項(xiàng)目實(shí)施行為的制度約束，既防止?jié)竦赝嘶蚬芾聿簧仆嘶⒐怖媸軗p，又保障社會(huì)資本參與項(xiàng)目的合法利益。

（二）擴(kuò)大收益來(lái)源渠道

可以采用“政府付費(fèi)”的付費(fèi)機(jī)制，即政府向社會(huì)資本購(gòu)買濕地公園的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。政府付費(fèi)按照“可用性和運(yùn)維績(jī)效付費(fèi)”模式，政府根據(jù)對(duì)社會(huì)資本的履約考核情況，向社會(huì)資本支付可用性付費(fèi)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效服務(wù)費(fèi)。其中，可用性付費(fèi)總額為項(xiàng)目投資總額，加上社會(huì)資本的合理投資收益，以項(xiàng)目竣工驗(yàn)收情況為依據(jù)，以可用性考核為標(biāo)準(zhǔn)，自濕地公園PPP項(xiàng)目開始運(yùn)營(yíng)日起向社會(huì)資本支付。運(yùn)營(yíng)績(jī)效服務(wù)費(fèi)是指政府通過每年對(duì)社會(huì)資本方的運(yùn)營(yíng)維護(hù)效果進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果支付相應(yīng)的費(fèi)用，若考核不達(dá)標(biāo)，對(duì)該部分費(fèi)用進(jìn)行相應(yīng)扣減。

（三）明確市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻

堅(jiān)持市場(chǎng)化改革取向與保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)并重，根據(jù)濕地所具有的特殊景觀、生物多樣性資源等狀況，合理設(shè)置國(guó)家濕地公園投資PPP模式的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻。不能完全套用西方的PPP模式，既不能因國(guó)有企業(yè)、國(guó)有控股的混合所有制企業(yè)等公有制經(jīng)濟(jì)主體不符合“私”（Private），而將它們拒之于項(xiàng)目之外;也不能主觀地設(shè)置苛刻門檻，將符合國(guó)家濕地公園投資條件的非公有經(jīng)濟(jì)主體拒之于項(xiàng)目之外。第二，結(jié)合國(guó)家濕地公園的類型及其投資特點(diǎn)，實(shí)事求是地設(shè)置社會(huì)資本的準(zhǔn)入要求。第三，探索制定國(guó)家濕地公園PPP融資模式的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、合同指南和管理細(xì)則，因地制宜對(duì)社會(huì)資本的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)水平、管理經(jīng)驗(yàn)、財(cái)務(wù)實(shí)力、信用狀況、基本抗風(fēng)險(xiǎn)能力等進(jìn)行細(xì)致規(guī)定，提高項(xiàng)目融資和運(yùn)營(yíng)效率。

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作者系中國(guó)鐵建房地產(chǎn)集團(tuán)有限公司副巡視員、總審計(jì)師、首席合規(guī)官，高級(jí)會(huì)計(jì)師