災(zāi)難防控，各國(guó)演練越來(lái)越細(xì)

本報(bào)駐美國(guó)、德國(guó)特派、特約記者 張夢(mèng)旭　青木 ●陳言 本報(bào)記者 郭媛丹

疫情暴發(fā)、地震來(lái)襲、生化物品泄漏、極端惡劣天氣持續(xù)……這些突發(fā)的重大危機(jī)，考驗(yàn)著一個(gè)國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急準(zhǔn)備的能力。新冠肺炎疫情同樣引發(fā)中國(guó)民眾的各種反思。實(shí)際上，包括中國(guó)在內(nèi)，很多大國(guó)以及自然災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家，都有緊急應(yīng)對(duì)各種天災(zāi)人禍的機(jī)制，也有相應(yīng)的重大風(fēng)險(xiǎn)情景構(gòu)建——美國(guó)有針對(duì)颶風(fēng)的疏散演習(xí)，德國(guó)有針對(duì)疫情的跨州演練、日本有防震演習(xí)，中國(guó)一些大城市也有反恐等演練。通過(guò)各種應(yīng)急演練，可以找出不足、積累經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而提出改進(jìn)意見(jiàn)。接受《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者采訪的相關(guān)專家強(qiáng)調(diào)，這樣的演練一定要形成機(jī)制。

美國(guó)城市防颶風(fēng)演練

最多同時(shí)疏散16萬(wàn)人

“為什么我們沒(méi)有模擬過(guò)如何應(yīng)對(duì)這樣的災(zāi)難？”遭遇2001年“9·11”恐怖襲擊后，很多美國(guó)人提出這樣的問(wèn)題。2005年“卡特里娜”颶風(fēng)導(dǎo)致近兩千人死亡、數(shù)十萬(wàn)人逃離家園，美國(guó)政府又因應(yīng)急響應(yīng)不力而受到輿論批評(píng)。此后，美國(guó)通過(guò)一系列國(guó)家巨災(zāi)情景構(gòu)建工作，積累應(yīng)對(duì)恐襲、天災(zāi)、疫情的經(jīng)驗(yàn)。2012年10月，“桑迪”颶風(fēng)襲擊美國(guó)東海岸，得益于這些應(yīng)急演練，美國(guó)有序應(yīng)對(duì)，將損失減少到最小。

據(jù)《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者了解，應(yīng)急演練在美國(guó)有多種分類，其中以國(guó)土安全演練與評(píng)估項(xiàng)目、國(guó)家應(yīng)急演練項(xiàng)目為代表，大體可分為討論型演練和實(shí)戰(zhàn)型演練，討論型演練側(cè)重于戰(zhàn)略與策略問(wèn)題，實(shí)戰(zhàn)型演練側(cè)重于與應(yīng)急響應(yīng)有關(guān)的戰(zhàn)術(shù)問(wèn)題。美國(guó)聯(lián)邦政府應(yīng)急演練由國(guó)土安全部領(lǐng)導(dǎo)，此外也有州一級(jí)的演練。有關(guān)危險(xiǎn)化學(xué)品儲(chǔ)存應(yīng)急演練，會(huì)涉及幫助全美6個(gè)危險(xiǎn)化學(xué)品儲(chǔ)存地附近的社區(qū)如何通過(guò)演練增強(qiáng)應(yīng)急能力。有關(guān)戰(zhàn)略儲(chǔ)備演練，會(huì)關(guān)注藥品和醫(yī)療用品的快速分配與供給。每次演練會(huì)有總體規(guī)劃、具體方案和實(shí)施評(píng)估報(bào)告，總結(jié)應(yīng)對(duì)中的優(yōu)勢(shì)和不足，并基于數(shù)據(jù)分析提出改進(jìn)建議。美國(guó)出臺(tái)了《美國(guó)應(yīng)急準(zhǔn)備指引》《美國(guó)應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃》，為應(yīng)急演練和評(píng)估提供戰(zhàn)略性指引。

去年6月28日，曾被“卡特里娜”颶風(fēng)席卷的路易斯安那州新奧爾良市舉行了一次“城市協(xié)助疏散計(jì)劃”演習(xí)。演習(xí)由新奧爾良國(guó)土安全和應(yīng)急準(zhǔn)備辦公室（NO?HSEP）領(lǐng)導(dǎo)，主要用來(lái)測(cè)試剛建成的冰沙國(guó)王疏散中心的應(yīng)急狀況。NOHSEP主任科林·阿諾德說(shuō):“雖然這個(gè)疏散計(jì)劃是最后的選擇，但我們知道，還是有一些弱勢(shì)群體無(wú)法在風(fēng)暴來(lái)臨前撤離。冰沙國(guó)王疏散中心成功建成是一個(gè)明確的信號(hào)，表明新奧爾良市已準(zhǔn)備好迎接一場(chǎng)大風(fēng)暴。”一個(gè)月前，新奧爾良市宣布將冰沙國(guó)王疏散中心作為該市的輔助疏散中心，取代以前使用的聯(lián)合客運(yùn)大樓。該中心可以讓這座城市在同一時(shí)間最多疏散16萬(wàn)人，是之前的4倍。參加疏散演習(xí)的部門包括新奧爾良市消防、醫(yī)療、衛(wèi)生、交通和應(yīng)急管理等部門。此外，還有州一級(jí)的聯(lián)邦和私營(yíng)部門。在這次疏散演習(xí)中，共設(shè)置17個(gè)乘車點(diǎn)，人們?cè)谑枭Ⅻc(diǎn)可以乘公交車趕往冰沙國(guó)王疏散中心，其中5個(gè)乘車點(diǎn)有專門為老年人或有醫(yī)療需求的人設(shè)定的室內(nèi)區(qū)域。還有些不能親自前往撤離點(diǎn)的人員，如殘疾人和兒童等，可以在新奧爾良衛(wèi)生部門管理的城市特殊需求登記處預(yù)先登記，工作人員會(huì)想辦法，如用特定交通工具將他們從家中接走。

2017年6月23日，美國(guó)國(guó)土安全部和聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FE?MA）為內(nèi)閣成員和高級(jí)行政官員主辦了一次“全國(guó)性演習(xí)”，主要測(cè)驗(yàn)各機(jī)構(gòu)對(duì)颶風(fēng)的防范和應(yīng)對(duì)能力。參與者除多個(gè)部門的部長(zhǎng)和參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議副主席外，還有美國(guó)小企業(yè)管理局局長(zhǎng)。FEMA負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)說(shuō)：“企業(yè)和個(gè)人也可以發(fā)揮作用。這是我們共同的責(zé)任，現(xiàn)在是時(shí)候做好準(zhǔn)備了?！薄?/p>

德國(guó)防流感演練，“腳本”超900頁(yè)

“德國(guó)實(shí)施跨州演練（LüKEX）與全球重大風(fēng)險(xiǎn)增加有關(guān)?！钡聡?guó)聯(lián)邦公民保護(hù)與災(zāi)難救助局（BBK）專家克里斯朵夫·溫格爾在接受《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)開(kāi)門見(jiàn)山地說(shuō)。他舉例說(shuō)，“9·11”事件、2002年德國(guó)易北河洪災(zāi)等突發(fā)災(zāi)難給西方國(guó)家留下慘痛教訓(xùn)。2002年，德國(guó)政府提出“保護(hù)公民新戰(zhàn)略”，決定進(jìn)行跨州防范和應(yīng)對(duì)災(zāi)害的“大合練”。

從2004年開(kāi)始，德國(guó)開(kāi)始跨州危機(jī)演練，至今已舉辦過(guò)7次，分別應(yīng)對(duì)：冬季極端天氣情況導(dǎo)致大規(guī)模停電（2004年）、世界杯等重大賽事安全防范（2005年）、流感疫情（2007年）、大規(guī)模恐怖襲擊（2010年）、網(wǎng)絡(luò)恐襲（2011年）、食源性病毒疫情（2013年）以及德國(guó)南部天然氣短缺（2018年）。2015年德國(guó)計(jì)劃進(jìn)行應(yīng)對(duì)北海風(fēng)暴潮的演練，后由于難民危機(jī)取消。2021年，德國(guó)計(jì)劃針對(duì)政府遭受網(wǎng)絡(luò)攻擊進(jìn)行演練。

2009年，德國(guó)政府通過(guò)修訂《德國(guó)民防和災(zāi)害救助法》、制定《國(guó)家戰(zhàn)略危機(jī)管理演練指南》來(lái)具體指導(dǎo)如何跨州演練。據(jù)了解，演練由德國(guó)內(nèi)政部具體負(fù)責(zé)組織實(shí)施，演習(xí)主題由聯(lián)邦和各州共同確定。通常來(lái)說(shuō)，演習(xí)具體事宜由聯(lián)邦公民保護(hù)與災(zāi)難救助局以及德國(guó)危機(jī)管理、應(yīng)急規(guī)劃及民事保護(hù)學(xué)院負(fù)責(zé)，涉及的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和州機(jī)關(guān)多達(dá)上百個(gè)，參與者超過(guò)3000人。整個(gè)演練的時(shí)間為36小時(shí)，但準(zhǔn)備時(shí)間長(zhǎng)達(dá)18個(gè)月。

每次跨州演練，德國(guó)聯(lián)邦技術(shù)救援署（THW）都是主力軍。作為一個(gè)民間服務(wù)組織，THW有8萬(wàn)志愿者。2008年中國(guó)四川汶川大地震后，該組織曾參加過(guò)救援行動(dòng)。THW專家沃爾夫?qū)ね吒窦{參加過(guò)2007年應(yīng)對(duì)流感疫情的演練，他告訴《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者，當(dāng)時(shí)的演練旨在檢驗(yàn)針對(duì)疫情時(shí)各種應(yīng)對(duì)措施，進(jìn)一步完善危機(jī)處理機(jī)制。時(shí)間定在當(dāng)年11月7日至8日，參與演練的有各大流行病研究機(jī)構(gòu)、定點(diǎn)醫(yī)院、藥房，以及警方、電信、自來(lái)水公司、航空公司等機(jī)構(gòu)和企業(yè)。據(jù)介紹，這次應(yīng)對(duì)疫情的演練光“腳本”就有900多頁(yè)，分為救援、治療、制藥、個(gè)人防護(hù)設(shè)備及衛(wèi)生和消毒等領(lǐng)域。演練重點(diǎn)是疫情暴發(fā)后，如何對(duì)民眾進(jìn)行醫(yī)療和緊急護(hù)理。當(dāng)時(shí)的演練還參考了香港地區(qū)1968年底、1969年初處置流感疫情的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。如藥品供應(yīng)短缺對(duì)醫(yī)療護(hù)理的影響，這不僅會(huì)影響流感患者的治療，還會(huì)影響其他急癥和慢性病的常規(guī)護(hù)理。為此，演練期間提出流感區(qū)域劃分等級(jí)管理，對(duì)藥品進(jìn)行全國(guó)性系統(tǒng)調(diào)節(jié)等措施。

除跨州演練外，德國(guó)一些州還有州級(jí)演練，州政府專門設(shè)有危機(jī)處理指揮部。像黑森州的危機(jī)處理中心為應(yīng)對(duì)各種演練，曾花費(fèi)230萬(wàn)歐元購(gòu)買過(guò)一套信息與通信技術(shù)系統(tǒng)。瓦格納說(shuō)：“有時(shí)就像軍隊(duì)演習(xí)，有時(shí)又是沒(méi)有硝煙的戰(zhàn)場(chǎng)。特別是隨著大數(shù)據(jù)、AI技術(shù)等在演練中越來(lái)越重要，參與演練的科技公司也越來(lái)越多?！?/p>

溫格爾說(shuō)：“危機(jī)管理是整個(gè)社會(huì)的行為。情景演練確實(shí)要花費(fèi)大量財(cái)力、人力，且時(shí)間長(zhǎng)了，參與演練的人可能換了一代，人們又會(huì)擔(dān)心真的遇到天災(zāi)人禍時(shí)，應(yīng)對(duì)效果可能打折扣。但即使如此，類似的演練也非常必要。因?yàn)檠菥毧梢宰屓鐣?huì)增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)，可以提高專業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)對(duì)策略，以及找出國(guó)家在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)的各種不足。”他認(rèn)為，中國(guó)是一個(gè)大國(guó)，具有很多應(yīng)對(duì)天災(zāi)人禍的經(jīng)驗(yàn)。德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)也可供中國(guó)借鑒，尤其是這種跨州演練，關(guān)鍵是要形成機(jī)制?！?/p>

巨災(zāi)情景構(gòu)建

提升國(guó)家應(yīng)急能力

就各國(guó)通過(guò)重大風(fēng)險(xiǎn)情景構(gòu)建進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范準(zhǔn)備的重要性，《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者采訪了兩位特殊部門的專家。一位要求匿名的應(yīng)急管理專家表示，經(jīng)歷“9·11”事件以及“卡特里娜”颶風(fēng)災(zāi)難后，美國(guó)加強(qiáng)了應(yīng)對(duì)大型災(zāi)難的防范措施。2005年、2006年，美國(guó)連續(xù)兩年進(jìn)行巨災(zāi)情景構(gòu)建，涉及恐怖襲擊、生物襲擊、流感、網(wǎng)絡(luò)襲擊等15個(gè)情景。

據(jù)這位參與制定過(guò)國(guó)內(nèi)很多巨災(zāi)情景構(gòu)建重大項(xiàng)目的專家介紹，巨災(zāi)情景構(gòu)建就是設(shè)定一個(gè)虛擬的假想敵，對(duì)國(guó)力和應(yīng)急準(zhǔn)備能力進(jìn)行全面系統(tǒng)性的審視。該專家以流感疫情為例，分析了美國(guó)的一次情景構(gòu)建：設(shè)定死亡人數(shù)達(dá)10萬(wàn)至20萬(wàn)，在這種情況下呼吸機(jī)等硬件裝備會(huì)有多大缺口；病人一旦進(jìn)行隔離，美國(guó)政策存在什么樣的問(wèn)題，法律上能不能提供相應(yīng)支撐等。針對(duì)各種情景，有哪些任務(wù)需要去應(yīng)對(duì)，完成任務(wù)的實(shí)際具備能力是多大，應(yīng)如何彌補(bǔ)缺口，美國(guó)對(duì)此都進(jìn)行了相應(yīng)的能力建設(shè)規(guī)劃。

公開(kāi)報(bào)道顯示，北京在全國(guó)率先啟動(dòng)巨災(zāi)情景構(gòu)建研究工作。接受采訪的這位專家就參與過(guò)北京市地鐵反恐、城市大面積停電等11項(xiàng)巨災(zāi)情景構(gòu)建專題研究。在他看來(lái)：“情景構(gòu)架中假想敵非常明確，與之相關(guān)的部門共同參與。在這個(gè)過(guò)程中，各部門在環(huán)節(jié)銜接上進(jìn)行了充分磨合。這種磨合價(jià)值非常高，可有效避免在災(zāi)難發(fā)生后各部門之間因職責(zé)不明而延誤時(shí)機(jī)?！贝送?，演練可使人才隊(duì)伍、裝備等各方面能力建設(shè)得到大幅提升。據(jù)介紹，情景演練中暴露的共性問(wèn)題有哪些，政府的資金就投入到哪些方面建設(shè)中，比如預(yù)警能力的建設(shè)。專家建議，未來(lái)中國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)應(yīng)加強(qiáng)機(jī)制化、常態(tài)化決策模擬演練，同時(shí)，在操作層面也要做細(xì)致，如讓人們真正學(xué)會(huì)滅火器如何使用等。他強(qiáng)調(diào)說(shuō)，要經(jīng)過(guò)演練在不同部門間形成協(xié)同機(jī)制，達(dá)成誰(shuí)主導(dǎo)、誰(shuí)配合的常態(tài)化合作機(jī)制。

2005年，中國(guó)防化兵曾演習(xí)模擬過(guò)北京地鐵遭受“沙林毒劑”襲擊后如何應(yīng)對(duì)。對(duì)此，一位有國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的防化專家告訴《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者，應(yīng)急演練是非常重要又非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程。可以先桌面推演，再付諸實(shí)際，這樣既讓大家共同參與研究，又可節(jié)省費(fèi)用。他還提到美國(guó)應(yīng)急體系相對(duì)健全，如高速公路顯示牌用于播放應(yīng)急信息，而不是標(biāo)語(yǔ)口號(hào)。該專家還表示，今后應(yīng)對(duì)危機(jī)的情景演練除了國(guó)內(nèi)各行業(yè)和部門參與外，相關(guān)的國(guó)際協(xié)同與配合也需要加強(qiáng)?！?/p>