高校政府采購風(fēng)險防控機制建設(shè)路徑

張銘清，雷 霆，王俊偉，黃富貴

（華僑大學(xué)實驗室與設(shè)備管理處，福建廈門361021）

0 引 言

政府采購是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為［1］。高校實施政府采購制度，對于節(jié)約財政資金、規(guī)范采購行為和實現(xiàn)廉潔采購等方面有著重要的意義［2］。但是高校政府采購具有資金來源多元、購買貨物品種多、儀器設(shè)備參數(shù)專業(yè)、采購環(huán)節(jié)復(fù)雜等特殊性，是腐敗問題易發(fā)且多發(fā)的領(lǐng)域，常發(fā)生價高質(zhì)次、圍標串標、暗箱操作等違規(guī)現(xiàn)象，已經(jīng)深受社會的關(guān)注和質(zhì)疑，嚴重影響了高校的健康發(fā)展。如何防范腐敗現(xiàn)象，加強風(fēng)險防控，已成為高校政府采購工作亟待解決的問題。

1 現(xiàn)狀分析

當(dāng)前高校的廉政風(fēng)險主要來自招生錄取、財務(wù)和資產(chǎn)管理、基建和采購、組織人事、學(xué)術(shù)科研5個類別，其中基建和采購、學(xué)術(shù)科研領(lǐng)域的廉政風(fēng)險頻發(fā)，且影響最為惡劣［3］。由于近幾年來高校辦學(xué)規(guī)模不斷擴大，資金投入越來越多，政府采購數(shù)量也大幅增加。在巨大的利益誘惑之下，高校政府采購腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生，不時傳出腐敗丑聞［4］?！吨屑o委關(guān)于加強廉政風(fēng)險防控的指導(dǎo)意見》（中紀發(fā)［2011］42號）、《關(guān)于加強政府采購活動內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》（財庫［2016］99號）等法律法規(guī)和有關(guān)政策相繼實施，對政府采購行為進行了規(guī)范。

隨著全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會議的召開［5］，以及國務(wù)院《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)［2016］50號）和財政部《關(guān)于完善中央單位政府采購預(yù)算管理和中央高校、科研院所科研儀器設(shè)備采購管理有關(guān)事項的通知》（財庫［2016］194號）等高校采購領(lǐng)域“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”相關(guān)政策不斷出臺，高校科研工作者具有更大的人、財、物的自主支配權(quán)。使高校政府采購擁有較大靈活性和自主性，但其風(fēng)險性和不可控性也隨之加大，對高校政府采購的廉政建設(shè)提出了更高的要求。各高校要不斷提高管理水平，加強廉政建設(shè)，切實推進風(fēng)險防控管理，構(gòu)建科學(xué)合理的風(fēng)險防控體系，真正做到“陽光采購”。

2 風(fēng)險防控的主要內(nèi)容

高校政府采購工作政策性、程序性和實踐性強，相關(guān)法律、法規(guī)都有相應(yīng)規(guī)范。但是由于高校政府采購的復(fù)雜性和特殊性，宏觀的法律、法規(guī)對采購流程的各個環(huán)節(jié)難以做到有效監(jiān)管，容易造成制度真空和廉政風(fēng)險［6］。其主要風(fēng)險點在于經(jīng)費立項、論證審批、采購實施、合同簽訂、履約驗收等5個方面。

2.1 經(jīng)費立項環(huán)節(jié)

采購項目經(jīng)費立項是采購流程的初始環(huán)節(jié)，確定了采購預(yù)算，提供了物質(zhì)保障。其潛在風(fēng)險主要表現(xiàn)：①經(jīng)費申報理由不充分、不科學(xué)，充滿個人意志，造成重復(fù)購置和資源浪費；②項目立項評審過程不規(guī)范，不嚴謹，有明顯的人為因素；③項目預(yù)算不明確，經(jīng)費安排不合理，由此借機擠占、挪用、截留、貪污采購資金；④采購資金未實行專賬管理和專款專用，未按要求編制采購計劃，借此從中撈取好處。

2.2 論證審批環(huán)節(jié)

政府采購項目的論證和審批環(huán)節(jié)，需要解決采購的必要性和合理性問題［7］。一般情況下，學(xué)校各單位的采購項目，必須通過相關(guān)主管職能部門的論證，并且審批通過后方可執(zhí)行。其潛在風(fēng)險主要有：①采購人未將采購項目報送職能部門批準，擅自采取采購行動；②簡化論證程序，例如未按照相關(guān)規(guī)定和要求，辦理貴重儀器設(shè)備論證、進口儀器設(shè)備論證等相關(guān)論證手續(xù)；③采購人事前與供貨商頻繁接觸，利用技術(shù)壁壘，在申購計劃中以特定的儀器設(shè)備技術(shù)參數(shù)，對供貨商或產(chǎn)品有明顯的傾向性，或者排斥某些潛在供應(yīng)商；④采購人將項目金額化大為小、化整為零，回避政府采購或?qū)W校統(tǒng)一采購。

2.3 采購實施環(huán)節(jié)

采購實施環(huán)節(jié)，是政府采購全流程管理的重點，決定著整個采購項目執(zhí)行成功與否，也是易發(fā)生腐敗現(xiàn)象的重點監(jiān)控環(huán)節(jié)，可能會出現(xiàn)以下潛在風(fēng)險：①采購人對政府采購的認識不足，或者由于某些利益因素，改變采購方式，例如將本應(yīng)公開招標的項目采用競爭性談判或者單一來源方式采購，以達到弱化潛在供應(yīng)商競爭的目的；②高校政府采購的儀器設(shè)備具有很強的專業(yè)性，若采購人與供應(yīng)商相互串通，編制采購文件帶有嚴重的傾向性技術(shù)條款，則容易滋生腐敗行為；③部分評審專家專業(yè)背景不符合要求，對儀器設(shè)備的技術(shù)參數(shù)不熟悉，或者因為權(quán)責(zé)不清，不能公正地履行職責(zé)；④采購人作為項目負責(zé)人進入專家評審委員會，因為一己私利，借機發(fā)表觀點、干擾評審，屬意特定的供應(yīng)商，直接影響采購結(jié)果；⑤相關(guān)人員利用職務(wù)便利違規(guī)操作或者插手干預(yù)采購活動，例如未在指定媒體發(fā)布采購公告、提前泄露采購內(nèi)容、違規(guī)泄漏評審專家信息等，為串標、圍標提供條件。

2.4 合同簽訂環(huán)節(jié)

采購結(jié)果出來之后，采購人與供應(yīng)商就主要條款達成一致，便進入合同簽訂階段。如果采購人為供應(yīng)商提供方便，“里應(yīng)外合”，進行權(quán)錢交易，可能會出現(xiàn)如下風(fēng)險：①公示時間未達到規(guī)定期限，采購人與供應(yīng)商出于某些目的，就著急簽訂采購合同；②采購人或供應(yīng)商未在成交通知書發(fā)出之日的規(guī)定期限內(nèi)簽訂采購合同，故意拖延時間；③供應(yīng)商低價中標后，以“產(chǎn)品升級”“更新?lián)Q代”為由，改變合同內(nèi)容，降低成本，提高利潤；④供應(yīng)商偷工減料，購買貨物的品種、規(guī)格、數(shù)量發(fā)生變化，卻隱瞞事實未履行變更程序。

2.5 履約驗收環(huán)節(jié)

履約驗收是政府采購的最后一個重要環(huán)節(jié)，是客觀評價采購工作質(zhì)量優(yōu)劣的最直接依據(jù)，與整個采購項目的成敗息息相關(guān)［8］。履約環(huán)節(jié)薄弱，“重采購輕驗收”，是采購工作中經(jīng)常出現(xiàn)的問題，存在以下風(fēng)險：①采購人與供應(yīng)商達成默契，在設(shè)備安裝、檢驗、調(diào)試中馬虎應(yīng)對；②大型貴重儀器等重要設(shè)備，未組織相關(guān)職能部門嚴格進行驗收程序；③對于技術(shù)含量較高的儀器設(shè)備，未聘請專家或第三方檢測機構(gòu)參與驗收，未形成驗收報告；④對于擅自更改型號、降低配置、延期履約、售后服務(wù)不到位等驗收問題，采購人簡單處理，未對發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量問題進行追究，造成經(jīng)濟損失。

3 強化風(fēng)險控制的主要措施

高校政府采購風(fēng)險控制是一項系統(tǒng)工程，它不僅需要招投標采購部門做好牽頭和管理工作，同時也需要使用單位和財務(wù)、審計、監(jiān)察等多部門協(xié)調(diào)配合［9］。建設(shè)高校政府采購風(fēng)險防控體系，要確保權(quán)力運行透明、規(guī)范、高效，要繼續(xù)深入推進廉政管理工作，逐步形成符合法規(guī)、高效運轉(zhuǎn)并且風(fēng)險可控、問責(zé)嚴格的政府采購內(nèi)部執(zhí)行和監(jiān)管模式。

3.1 完善風(fēng)險防控制度

高校政府采購反腐倡廉，首要任務(wù)是要完善廉政風(fēng)險防控制度［10］。依據(jù)國家有關(guān)采購的法律法規(guī)，完善相關(guān)主體職責(zé)，做到“科學(xué)分權(quán)、適度限權(quán)、合理放權(quán)”，使權(quán)力之間相互交叉，相互監(jiān)督、相互制約。①要做好頂層設(shè)計，考慮整體規(guī)章制度框架，既要有綱領(lǐng)性的招投標管理辦法，又要有實施細則、監(jiān)督辦法等下位文件。②廉政風(fēng)險防控的要素要與具體業(yè)務(wù)制度有機結(jié)合［11］。針對采購各環(huán)節(jié)特點及風(fēng)險防控點，細化條款，在實踐中完善風(fēng)險防控制度。

3.2 建立健全組織架構(gòu)

組織機構(gòu)應(yīng)該實行監(jiān)督管理職能與操作執(zhí)行職能相分離的采購管理體制，制定權(quán)責(zé)分明的管理職責(zé)，確保決策、執(zhí)行、監(jiān)督三分離［12］。成立獨立統(tǒng)一的采購部門，進行歸口管理，形成覆蓋整個采購過程，相互支撐、相互制衡的機構(gòu)布局和崗位設(shè)置，避免分散化和條塊化管理，減少各單位自行采購帶來的風(fēng)險。同時加強各部門配合，形成相互制約、相互協(xié)調(diào)的工作機制。例如財務(wù)部門做好資金預(yù)算審查和結(jié)算工作，審計部門依法依規(guī)開展審計工作，監(jiān)察部門指導(dǎo)并協(xié)助查找廉政風(fēng)險點、制定防控措施。所有相關(guān)部門形成合力，共同維護公開、公平、公正的采購環(huán)境。

3.3 推進信息化采購建設(shè)

采購管理信息化建設(shè)是政府采購管理工作的重要改革措施之一［13］。利用信息技術(shù)規(guī)范、嚴密、公開性和程序剛性化的獨特作用，將有效提高防腐的預(yù)警能力和科技含量［14］。通過科技手段落實采購內(nèi)部控制管理措施，探索大數(shù)據(jù)分析在政府采購風(fēng)險防控中的應(yīng)用，諸如“采購流程管理系統(tǒng)”“電子招投標系統(tǒng)”“網(wǎng)上競價系統(tǒng)”“低值易耗品采購系統(tǒng)”等多種信息化平臺建設(shè)，明確相關(guān)人員的工作職責(zé)，對權(quán)力運行的關(guān)鍵部位、重點環(huán)節(jié)進行全程化實時監(jiān)控和留痕操作，實現(xiàn)了監(jiān)督手段的變革與創(chuàng)新。同時，完善評標室、開標室等場所的監(jiān)控、錄像系統(tǒng)，實時獲取一線資料，進行監(jiān)督預(yù)警，將權(quán)利關(guān)在制度的籠子里。

3.4 強化采購部門內(nèi)部監(jiān)督

高校政府采購是一項敏感性、政策性、紀律性強的工作，而內(nèi)部監(jiān)督機制能夠保證采購工作有效運轉(zhuǎn)，從而提高采購?fù)该鞫龋?5］。作為采購部門，更應(yīng)該以身作則，健全機制，加強監(jiān)督。結(jié)合崗位特點，梳理不同業(yè)務(wù)需要重點控制的風(fēng)險事項，劃分風(fēng)險等級，將相容職務(wù)有效分離，合理確定崗位職責(zé)；建立輪崗交流制度，通過內(nèi)部人員的交叉輪動，防范重點崗位可能出現(xiàn)的廉政風(fēng)險；擴大民主監(jiān)督的范圍，通過監(jiān)督電話或信訪信箱等多種途徑，暢通廣大師生問題反饋和受理渠道；通過填寫個人崗位廉政風(fēng)險排查表等定期自查方式，提高風(fēng)險評估的針對性和有效性；推行崗位責(zé)任制和責(zé)任追究制，對各種違規(guī)行為零容忍，對于涉嫌違法犯罪的應(yīng)當(dāng)移交相關(guān)部門。

3.5 對采購全流程實現(xiàn)重點管控

采購項目的實施過程，是風(fēng)險防控的重要部分。防范各種采購風(fēng)險，必須從各環(huán)節(jié)入手，對每個環(huán)節(jié)進行權(quán)力限制與分離，控制權(quán)力范圍［16］。在編制預(yù)算、論證可行性及必要性、確定采購方式實施采購、簽訂采購合同、組織驗收等采購環(huán)節(jié)中，要嚴格貫徹執(zhí)行國家法律法規(guī)，做到采購信息保密、采購程序規(guī)范，堅決杜絕投機取巧和暗箱操作行為。

（1）規(guī)范立項與論證制度。采購項目在立項階段強調(diào)集體決策，避免由于個人傾向，形成利益輸送。合理進行設(shè)備采購的預(yù)算編制，既不要浪費財政資金，也不能因為采購預(yù)算過于緊張，導(dǎo)致供應(yīng)商提供的產(chǎn)品質(zhì)量低劣。做好前期調(diào)研工作，組織相關(guān)專家進行論證，充分討論采購項目的必要性、經(jīng)費預(yù)算的合理性以及儀器設(shè)備的技術(shù)參數(shù)的科學(xué)性，確保采購質(zhì)量。

（2）嚴格執(zhí)行采購程序。嚴格執(zhí)行采購計劃申報和審批制度，做到未經(jīng)審批項目一律不得實施，防范采購風(fēng)險。嚴明工作程序，按照相關(guān)法律法規(guī)確定采購方式，不得特別指定某種采購方式，不得采取化整為零等不規(guī)范手段進行采購來規(guī)避公開招標。

（3）加強采購文件審核。通過使用單位和采購、資產(chǎn)管理、財務(wù)、審計、監(jiān)察等部門會審會簽采購文件的方式，逐層把關(guān)，完善審核制度，防止采購文件設(shè)置不合理的評分標準，或者帶有明顯的傾向性條款。

（4）強化利益沖突管理。明確采購人、相關(guān)工作人員、供應(yīng)商和評審專家的界限。若有相關(guān)利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)嚴格執(zhí)行回避制度。

（5）抓好合同簽訂工作。按照規(guī)定簽訂采購合同，嚴格審查合同內(nèi)容是否完整、合法，禁止采購人或供應(yīng)商私自更改購買品種、規(guī)格、數(shù)量等內(nèi)容。簽訂合同前，供應(yīng)商必須按照要求繳納履約及質(zhì)量保證金。

（6）落實驗收履約工作。成立由使用單位、采購、資產(chǎn)管理、財務(wù)、審計、監(jiān)察部門和相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜医M成驗收小組，根據(jù)合同清單一一審核實物，嚴把質(zhì)量關(guān)，防止供應(yīng)商偷工減料、降低配置等虛假情況。

（7）健全檔案管理制度。應(yīng)當(dāng)加強對政府采購的記錄控制，按照規(guī)定妥善保管與政府采購管理、執(zhí)行工作相關(guān)的各類文件。建立專門的檔案室，保存采購項目的歸檔材料，至少保存15年。

4 實踐成果

我校系中央統(tǒng)戰(zhàn)部直屬的國家重點建設(shè)大學(xué)，設(shè)有泉州、廈門兩個校區(qū)。隨著學(xué)校辦學(xué)層次不斷提升，政府采購量逐年擴大，近2年儀器設(shè)備采購項目達4 000余項，總金額近6億元。在執(zhí)行政府采購的實踐過程中，學(xué)校加強建章立制，規(guī)范機構(gòu)設(shè)置，致力于風(fēng)險防控建設(shè)：①制定“華僑大學(xué)貨物與服務(wù)采購管理辦法”“華僑大學(xué)儀器設(shè)備管理辦法”等文件，并配套“華僑大學(xué)物資采購實施細則”“華僑大學(xué)儀器設(shè)備采購評審專家管理辦法”“華僑大學(xué)貴重儀器設(shè)備管理辦法”“華僑大學(xué)物資采購中心采購風(fēng)險防控機制建設(shè)方案”等具體實施文件，從制度上進行嚴格規(guī)范，防止權(quán)力被濫用；②貫徹落實“三權(quán)分立”的原則，成立由分管校領(lǐng)導(dǎo)為組長的貨物與服務(wù)采購工作領(lǐng)導(dǎo)小組，構(gòu)建實驗室與設(shè)備管理處為歸口管理的物資采購中心為執(zhí)行機構(gòu)，后勤與資產(chǎn)管理處、信息化建設(shè)與管理處等相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門審批，財務(wù)處、審計處、紀檢監(jiān)察辦公室監(jiān)督模式，多管齊下，讓各職能單位分工明確；③建立有效激勵與約束機制，將內(nèi)部控制制度的建設(shè)和執(zhí)行情況納入績效考評體系，并通過政策宣講、微信公眾號宣傳等手段，加強廉政風(fēng)險防控宣傳教育工作，增強風(fēng)險意識；④經(jīng)過長期的調(diào)研與調(diào)試，“華僑大學(xué)設(shè)備采購服務(wù)平臺”“華僑大學(xué)實驗室綜合信息管理系統(tǒng)”“華僑大學(xué)儀器設(shè)備管理系統(tǒng)”等信息化平臺相繼上線運行，通過對采購過程層層審核、步步把關(guān)，規(guī)范管理整個采購過程。推進“采購流程管理系統(tǒng)”“低值易耗品采購系統(tǒng)”等信息化平臺建設(shè)，以期進一步推進“制度+技防”工作，增強監(jiān)管力度。

5 結(jié) 語

探索建立高校政府采購風(fēng)險防控機制，夯實采購人主體責(zé)任，明確相關(guān)部門責(zé)任分工，以“組合拳”的形式，做到約束機制健全、權(quán)力運行規(guī)范、風(fēng)險控制有力、監(jiān)督問責(zé)到位。促進風(fēng)險防控規(guī)范化、制度化、精細化和科學(xué)化，使采購行為始終處于內(nèi)部監(jiān)控體系管理之中，以此有效防范各環(huán)節(jié)風(fēng)險，杜絕腐敗現(xiàn)象發(fā)生，最大限度地提髙資金的使用效益，更好地促進高等教育事業(yè)的發(fā)展。