新時(shí)代地方政府完善公眾參與機(jī)制的困境與重構(gòu)*
——以群體性事件為例

張繼紅，劉瓊蓮

（1.河北工業(yè)大學(xué)，天津，300401；2.中共天津市委黨校，天津，300191）

新時(shí)代公眾除對物質(zhì)文化的需求日益增長外，期盼有更好的環(huán)境、更多的參與、更安全公平的社會(huì)，而我國依然處在社會(huì)主義初級(jí)階段，制度供給和制度配套在某些領(lǐng)域存在不足。在某些領(lǐng)域，處于相對弱勢地位的群體利益訴求可能會(huì)遭遇體制性遲鈍而無力維護(hù)自身利益，[最終可能通過群體性事件來體現(xiàn)政治和社會(huì)變革過程中的矛盾和問題。群體性事件是指“社會(huì)矛盾經(jīng)過一定時(shí)間的醞釀，在行政機(jī)關(guān)沒有進(jìn)行有效治理的情況下，特定或不特定人集合而成的利益群體，通過法律依據(jù)不充分或沒有法律依據(jù)的規(guī)模性聚集，向行政機(jī)關(guān)或其他國家機(jī)關(guān)表達(dá)其利益訴求和主張，且對社會(huì)安定造成或可能造成重大影響的各種事件”。新時(shí)代正確處理與應(yīng)對群體性事件，會(huì)促進(jìn)社會(huì)向制度化運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。近年來群體性事件特別是鄰避型群體性事件屢見不鮮。由于公眾利益表達(dá)不暢，地方政府的日常管理和決策對公眾利益訴求不能及時(shí)有效解決引起矛盾激化。事實(shí)上，這與政府現(xiàn)行的“封閉型”“壓制型”①戚建剛.論群體性事件的行政法治理模式——從壓制型到回應(yīng)型的轉(zhuǎn)變[J].當(dāng)代法學(xué),2013(02)：24-32。治理模式導(dǎo)致公眾利益訴求得不到有效回饋和解決密切相關(guān)。各級(jí)政府治理群體性事件的出路：在于摒棄傳統(tǒng)的“封閉型”“壓制型”治理模式，著力構(gòu)建注重協(xié)商和公眾利益表達(dá)的“回應(yīng)型”②崔卓蘭,張繼紅.從壓制型到回應(yīng)型：行政法治理模式的轉(zhuǎn)換——群體性事件的行政法反思[J].社會(huì)科學(xué)輯刊,2014(06)：58-63?！伴_放型”③石佑啟,陳詠梅.論開放型決策模式下公眾參與制度的完善[J].江蘇社會(huì)科學(xué),2013(01)：149-155。治理模式。因此，要探明群體性事件治理中公眾參與法律機(jī)制的諸多不足，針對其深層次問題而提出解決路徑，重構(gòu)地方政府公眾參與機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)對群體性事件有效的行政法治理。

一、新時(shí)代公眾參與機(jī)制是回應(yīng)型治理模式的重要支撐

群體性事件更多地發(fā)生在地方政府行政決策和行政執(zhí)行過程中，因而基于依法行政探討群體性事件的行政法治理就顯得格外重要。實(shí)踐表明，行政主體與行政相對人只有透過理性協(xié)商達(dá)成共識(shí)，才能達(dá)成行政法治理的正當(dāng)性、可接受性，因?yàn)楦鄥⑴c、更多協(xié)商會(huì)促成更多認(rèn)可，而行政法治理的正當(dāng)性和參與、協(xié)商、理解、認(rèn)可之間呈正相關(guān)關(guān)系。因此，新時(shí)代要實(shí)現(xiàn)對群體性事件的行政法治理，有效構(gòu)建公眾參與機(jī)制是必要條件。目前，行政法學(xué)界對于公眾參與機(jī)制的論述并不鮮見①姜明安.信息化、全球化背景下的公眾參與[J].法商研究,2004(03)：3-6。②徐文星,劉曉琴.21世紀(jì)行政法背景下的公眾參與[J].法律科學(xué)(西北政法學(xué)院學(xué)報(bào)),2007(01)：62-69。③王錫鋅.公眾參與：參與式民主的理論想象及制度實(shí)踐[J].政治與法律,2008(06)：8-14。④朱芒.論城市規(guī)劃聽證中的市民參與基礎(chǔ)[J].法商研究，2004（3）。，但地方政府在群體性事件的事前預(yù)防、事中應(yīng)對及善后處置過程中，公眾參與機(jī)制往往陷入困境，暴露出很多問題（特別是程序方面），導(dǎo)致公眾參與制度的“回應(yīng)性”功能不能充分發(fā)揮，民眾訴求和政府管理之間很難形成互動(dòng)，實(shí)效性較差，官民矛盾一旦激化就很容易引發(fā)群體性事件。

群體性事件治理過程中的公眾參與主要是指公共治理層面的公眾參與，如行政許可等行政處理行為中的聽證，及公眾直接參與管理基層公眾事務(wù)。所謂群體性事件治理中的公眾參與，是指治理群體性事件依據(jù)法律、法規(guī)與規(guī)章，地方政府在事前、事中和事后以合法的途徑和渠道，從利益相關(guān)的個(gè)人或組織獲取信息，聽取其利益訴求，并通過反饋回應(yīng)從而產(chǎn)生積極作用的各種行為⑤戚建剛，易君.群體性事件治理中公眾有序參與的行政法制度研究[M].武漢：華中科技大學(xué)出版社，2014：128。。而公眾參與機(jī)制由于充分尊重行政相對人的意見，重視來自公眾和利害相關(guān)的個(gè)人或組織的信息，并通過反饋和互動(dòng)在官民之間形成有效的回應(yīng)，使具有公共性質(zhì)的事務(wù)由公眾充分參與、從而采納公眾特別是利害相關(guān)人的意見，成為回應(yīng)型治理體系的重要組成部分，也是回應(yīng)型治理中必不可少的重要支撐。

（一）公眾參與可確保多方利益的有效表達(dá)

回應(yīng)型治理模式既注重協(xié)商，又注重采納多元利益主體的訴求，因而事前通過座談會(huì)、聽證會(huì)、征求意見等方式，可有效預(yù)防群體性事件的發(fā)生。事實(shí)上，新時(shí)代公眾參與有利于解決深層次的利益訴求問題，破解政府公信力陷阱，實(shí)現(xiàn)官民關(guān)系的和諧，最終達(dá)成一種韌性的穩(wěn)定。以廣東茂名的PX事件為例。2014年3月30日，茂名市部分公眾在市委門前進(jìn)行聚集表達(dá)對PX項(xiàng)目的不滿，并迅速演化為較嚴(yán)重的群體性事件。之前，當(dāng)?shù)卣?jīng)進(jìn)行過PX項(xiàng)目的各種宣傳，然而政府主動(dòng)密集的宣傳和屏蔽相關(guān)公眾參與并未平息公眾的諸多不滿，公眾利益訴求找不到有效的表達(dá)途徑和參與渠道，公眾的游行示威愈演愈烈⑥江國華,梅揚(yáng).重大行政決策公眾參與制度的構(gòu)建和完善——基于文本考察與個(gè)案分析的視角[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐,2017(01)：71-79。。正是由于事前公眾參與缺失（或封閉式參與并不能給予利害關(guān)系人利益表達(dá)的通道），公眾利益訴求缺乏表達(dá)渠道和途徑，因而導(dǎo)致了官民關(guān)系的不和諧。

（二）公眾參與以權(quán)利為本位，注重回應(yīng)公眾和利害相關(guān)人的權(quán)利訴求

權(quán)利本位構(gòu)成了新時(shí)代回應(yīng)型行政的基點(diǎn)?；貞?yīng)型治理模式注重行政主體與行政相對人在公眾參與過程中的互動(dòng)性?！盎貞?yīng)型法把不服從（如群體性事件等）看作是對新的生活方式的不贊成和越軌；它并不把暴力當(dāng)作‘愚蠢的’或純粹搞破壞的烏合之眾的行為，從而對其不屑一顧，而是把它當(dāng)作社會(huì)抗議來評(píng)估其現(xiàn)實(shí)意義。在這方面，協(xié)商、討論和妥協(xié)的藝術(shù)獲得了運(yùn)用?！雹遊美]P.諾內(nèi)特，P.塞爾茲尼克.轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì)：邁向回應(yīng)型法[M].張志銘譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2004：103-104。因此，體現(xiàn)回應(yīng)型行政價(jià)值取向的行政處理決定只能是行政主體和行政相對方平等交涉、談判、協(xié)商乃至必要的討價(jià)還價(jià)、讓步、妥協(xié)的結(jié)果。回應(yīng)型治理模式提供了行政主體的行政權(quán)力與行政相對方權(quán)利之間博弈的具體規(guī)則與方式。這種模式要求基于行政主體與行政相對方充分協(xié)商、溝通，再作出行政決策，在真正回應(yīng)公眾訴求的前提下，謀求群體性事件的有效治理。因此，治理群體性事件要運(yùn)用以協(xié)商為核心的公眾參與機(jī)制，充分尊重行政相對方的參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，讓公眾訴求與政府管理真正互動(dòng)起來，而不是單方意志的實(shí)現(xiàn)。

（三）公眾參與以行政程序?yàn)榛?，注重保障行政相對人的程序?quán)利

過程性和交涉性是行政程序的本質(zhì)特征①崔卓蘭,蔡立東.從壓制型行政模式到回應(yīng)型行政模式[J].法學(xué)研究,2002(04)：64-73。。新時(shí)代公眾有序參與有利于形式正義和實(shí)質(zhì)正義的實(shí)現(xiàn)，并對群體性事件治理提出如下要求：在醞釀、集合、爆發(fā)、處置、善后各階段，充分尊重相對人的主體地位和程序權(quán)利，及時(shí)化解在政府日常治理中的各種矛盾，避免矛盾積累，有效預(yù)防群體性事件的發(fā)生；在事中和事后，引導(dǎo)公眾有序參與法律機(jī)制，充分聽取利益群體的訴求并進(jìn)行有效回饋，化解各種矛盾，徹底清除群體性事件發(fā)生的根源，有效預(yù)防群體性事件的復(fù)發(fā)?？傊?，公眾有序參與群體性事件治理，有助于保障公民合法權(quán)益，促進(jìn)官民協(xié)商，解決新時(shí)代公眾的深層次利益訴求，增強(qiáng)政府治理的合法性和合理性，提升政府公信力，從根源上實(shí)現(xiàn)對群體性事件的長效治理，避免群體性事件的復(fù)發(fā)。

二、我國地方政府完善公眾參與機(jī)制面臨的困境

隨著政府治理方式的革新，與回應(yīng)型治理模式相匹配的諸多制度開始在政府治理的很多方面予以實(shí)施。各級(jí)地方政府不僅在日常行政管理和決策中，而且在群體性事件的各階段廣泛運(yùn)用公眾參與機(jī)制。各級(jí)政府日常行政管理和決策中采用公眾參與機(jī)制的范例越來越多，如，根據(jù)2007年1月1日起施行的《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》《廣州市大型批發(fā)市場管理辦法》等在制定過程中引入公眾參與機(jī)制，取得了良好的效果。廣州市政府明確要求，政府規(guī)章制定工作必須通過市政府或法制辦網(wǎng)站發(fā)布，對不予采納的意見應(yīng)說明理由，最終對公眾意見統(tǒng)一做出反饋②朱捷.北京市東城區(qū)公眾參與機(jī)制研究[J].行政法學(xué)研究,2010(01)：125-131。?！逗鲜⌒姓Q策程序規(guī)定》也包括了公眾參與范圍、程序、意見征集及反饋等內(nèi)容。

在群體性事件醞釀、集合、爆發(fā)、處置、善后的各階段，目前我國各級(jí)地方政府較為常用的公眾參與方式主要有咨詢委員會(huì)、民主懇談會(huì)、社區(qū)居民聽證會(huì)、一般公開說明會(huì)、發(fā)行手冊簡訊、記者會(huì)回答公眾疑問等。雖然目前在群體性事件治理過程中的公眾參與方式或主動(dòng)或被動(dòng)地形成了很多形式，也不同程度地發(fā)揮了積極化解的作用。然而，群體性事件治理中的公眾參與仍然存在諸多不足，實(shí)施過程中存在著難點(diǎn)和困境。

（一）公眾參與意識(shí)淡漠，導(dǎo)致公眾參與缺乏實(shí)質(zhì)性

公眾缺乏參與意識(shí)，體現(xiàn)為對公共問題的漠視，存在“搭便車”的心理，反正由政府提供公共產(chǎn)品。比如，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，一方面由于公眾缺乏主人翁意識(shí)，導(dǎo)致參與不足，另一方面政府提供的參與途徑流于形式，不給公眾真正的參與機(jī)會(huì)和方式。公眾習(xí)慣性地認(rèn)為政府組織公眾參與僅僅“走個(gè)過場”而已，喪失了對政府、對公眾參與的信任，因而公眾參與機(jī)制淪為 “可有可無的擺設(shè)”。由于政府決策過程往往缺失公眾參與程序，導(dǎo)致參與嚴(yán)重不足而引起相關(guān)利益群體的怨恨情緒。廈門PX項(xiàng)目前期便屬于該種情形11。公眾缺乏參與意識(shí)，“搭便車”者居多，即使政府給予參與機(jī)會(huì)，也會(huì)因?yàn)槿狈硇?、知性的參與精神而使參與失去其對科學(xué)決策應(yīng)有的導(dǎo)向和意義。

（二）公眾參與程序存在諸多缺陷，導(dǎo)致公眾參與缺乏有效性

我國政府治理理念受傳統(tǒng)文化及蘇聯(lián)的影響，目前仍然以壓制型治理理念為主，行政相對人被視為管理客體，這種治理理念嚴(yán)重阻礙了公眾有序參與的發(fā)展進(jìn)程。而這種壓制型治理理念反映在群體性事件治理中，呈現(xiàn)為公共行政決策過程中，往往會(huì)導(dǎo)致公眾參與嚴(yán)重不足的情形：要么忽視公眾參與程序、不愿設(shè)計(jì)公眾參與程序，要么就是迫于壓力走走過場，流于形式。例如，廈門PX事件由于該項(xiàng)目前期行政決策沒有相應(yīng)的公眾參與程序的設(shè)計(jì)，導(dǎo)致利害相關(guān)人的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、以及監(jiān)督權(quán)幾乎完全被遮蔽了。而地方政府在前期的項(xiàng)目環(huán)評(píng)過程中，僅限于有關(guān)環(huán)評(píng)專家參與，公眾即利害關(guān)系人完全被屏蔽在公眾參與程序之外。之所以政府會(huì)這樣處理公共事件，與“我令你從”的壓制型管理理念密切相關(guān)。政府習(xí)慣于僅僅將行政相對人當(dāng)作被管理的對象，習(xí)慣于以行政權(quán)力為中心的單方行政行為，公共決策做出之前很少考慮公眾的想法和利益訴求。廈門PX項(xiàng)目由于嚴(yán)重缺乏公眾參與程序，而導(dǎo)致了散步事件的發(fā)生12。

（三）公眾參與渠道存在制度缺陷，導(dǎo)致公眾利益訴求表達(dá)不暢

“制度化”公眾參與渠道存在缺陷。公眾參與的制度化就是指公眾參與需要按照法律、法規(guī)和規(guī)章等規(guī)定的制度和程序來進(jìn)行。目前，根據(jù)我國法律和現(xiàn)行政治體制，我國制度化的公眾參與途徑主要有行政公開制度、行政聽證制度以及以民眾懇談會(huì)和社區(qū)論壇為主要形式的基層民主參與制度。而真正屬于公眾參與制度的是行政聽證制度和基層民主參與制度（如民眾懇談會(huì)、社區(qū)論壇等）。

首先，我國行政信息公開制度存在瑕疵。公眾參與必須以行政公開為前提?！墩畔⒐_條例》（以下簡稱《條例》）（2007）雖然在政府信息公開方面確立了全國性的、統(tǒng)一的制度，但仍然存在諸多不足。第一，就效力層次而言，不能真正約束行政機(jī)關(guān)，需要提升至《行政信息公開法》，彰顯我國對行政公開的重視。第二，就全面性而言，公開的原則不明確，而且不公開的例外情況也沒有明確規(guī)定。以公開為原則、不公開為例外的標(biāo)準(zhǔn)不明確，而是通過列舉式立法規(guī)定，公開的范圍因而被大大限制。第三，就實(shí)質(zhì)性而言，沒有明確“以滿足公眾參與和監(jiān)督需求為目的”的信息。在概括式規(guī)定中，《條例》肯定了需要社會(huì)公眾廣泛知曉或參與的信息，在詳細(xì)列舉中，卻未提到行政立法或決策的信息公開。這樣就為政府規(guī)避條例并對信息進(jìn)行選擇性公開提供了操作空間，不利于公眾參與行政立法或決策。第四，就權(quán)利的保障而言，《條例》雖然確定了行政和司法救濟(jì)兩種渠道。但司法救濟(jì)主要局限于對具體行政行為的審查，只能保障“現(xiàn)有公開范圍內(nèi)”的公眾知情權(quán)。

其次，我國行政聽證制度不完善。我國聽證制度改革只有二十多年的歷史，盡管在公共政策領(lǐng)域一些聽證制度確實(shí)取得了良好的效果，但仍然存在諸多問題。第一，我國的行政聽證范圍比較狹窄，僅包括行政立法與行政許可行政處理行為中的聽證、行政處罰和價(jià)格聽證。第二，根據(jù)我國行政聽證制度的相關(guān)法律規(guī)定，聽證組織者、聽證參與者、聽證主持人等相關(guān)規(guī)定都太過簡單、缺乏可操作性。第三，沒有明確規(guī)定聽證筆錄的效力。我國《行政處罰法》《行政許可法》對聽證程序進(jìn)行了明確規(guī)定，但聽證筆錄在行政處理決定中的作用和效力并未明確，也未規(guī)定經(jīng)過聽證的材料是做出行政決策的必要條件。《行政許可法》中盡管規(guī)定了行政主體必須以聽證筆錄為依據(jù)才能做出許可決定，但并未規(guī)定聽證筆錄的必備事項(xiàng)，其可操作性大打折扣。如果聽證會(huì)的結(jié)果等同于那些沒有法律約束力的咨詢意見，聽證筆錄也不能作為行政處理決定賴以做出的唯一依據(jù)，那么聽證在公眾參與方面的意義也就所剩無幾了。第四，聽證程序欠缺相應(yīng)的監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制。只有落實(shí)“有權(quán)利必有救濟(jì)”，才能真正保護(hù)利害相關(guān)人的合法權(quán)益。而現(xiàn)有法律對聽證制度的規(guī)定不明確，缺乏對聽證程序監(jiān)督和救濟(jì)的相關(guān)規(guī)定，使行政主體在聽證時(shí)自由裁量權(quán)過大。由于聽證程序效率較低，利害關(guān)系人的合法權(quán)益可能受到侵害卻無法獲得救濟(jì)，因而無法實(shí)現(xiàn)聽證制度在公眾參與方面的積極回應(yīng)功能。

最后，基層民主參與制度存在缺陷。農(nóng)村基層群眾的參與方式（如浙江溫嶺市的民主懇談會(huì)）、城市基層群眾自治的參與方式（如武漢社區(qū)居民聽證會(huì)等）等基層民主參與制度，為我國的公眾參與提供了重要的渠道，但遠(yuǎn)不能滿足我國公民不斷增長的利益表達(dá)訴求。處在探索階段的這些制度很不成熟，實(shí)施過程中存在一些問題且缺乏法律制度對各方權(quán)利義務(wù)予以保障。

綜上，我國公眾參與制度化渠道供給不足，公眾參與配套制度也相對欠缺。正是由于正式的、制度化渠道在操作中存在諸多缺陷，再加上濫用職權(quán)等不法行為，導(dǎo)致公眾很難通過制度化參與渠道來表達(dá)利益訴求。于是，就出現(xiàn)了群體性事件等制度外手段來表達(dá)訴求。因此，新時(shí)代政府要結(jié)合我國國情，借鑒一切先進(jìn)制度，不斷實(shí)現(xiàn)公眾參與的制度化、程序化，暢通公眾利益訴求的制度化表達(dá)渠道，最終落實(shí)在日常治理活動(dòng)中公眾的有序參與，從而從根本上預(yù)防和杜絕群體性事件的發(fā)生。

三、基于回應(yīng)型治理模式，重構(gòu)群體性事件治理參與機(jī)制

政府信息公開與公眾利益表達(dá)渠道暢通是回應(yīng)型治理模式的前提和基礎(chǔ)。政府應(yīng)當(dāng)適時(shí)公開與公共政策有關(guān)的基本信息，以幫助公眾對自己利害相關(guān)的利益訴求加以判斷和提煉。政府應(yīng)創(chuàng)設(shè)條件允許公民通過聽證會(huì)、公開征集意見等形式，建立公眾向政府輸入利益訴求的制度管道，對公眾意見保持開放。因此，回應(yīng)型政府應(yīng)是政府信息“輸入”與“輸出”雙向暢通的開放型政府。只有注重協(xié)商的公眾參與機(jī)制有效收集并回應(yīng)公眾的利益訴求，才能有效預(yù)防或避免群體性事件的發(fā)生。而現(xiàn)行的公眾參與機(jī)制存在諸多缺陷，因此要基于回應(yīng)型治理模式的指引，重構(gòu)公眾參與群體性事件治理的制度體系。

（一）通過NGO團(tuán)體表達(dá)訴求，實(shí)現(xiàn)利益群體組織化，提升公眾參與意識(shí)

美國政治學(xué)者康豪瑟指出：“國家與公民之間的社會(huì)中層組織，對集群運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)生可發(fā)揮重要的約束作用。中層組織為組織內(nèi)部成員的討論，為組織之間以及中層組織與國家之間的協(xié)商、對話提供了溝通平臺(tái)。而且，中層組織能夠促進(jìn)多元化利益的收集和成員的認(rèn)同感。”①趙鼎新．社會(huì)與政治運(yùn)動(dòng)講義[M]．北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006：90。而非政府組織是十分重要的社會(huì)中層組織。許多國家的NGO（非政府組織）通過與政府合作、溝通的方式加入公共事務(wù)特別是環(huán)境事務(wù)的管理、決策，環(huán)境管理的方方面面都滲透著NGO的公眾參與活動(dòng)，使其成為同政府和企業(yè)界并駕齊驅(qū)的第三部門②蔡定劍.公眾參與——?dú)W洲的制度和經(jīng)驗(yàn)[M]．北京：法律出版社，2009：76。。而且在環(huán)境行政決策過程中，公眾以集體形式（特別是NGO）表達(dá)的意見往往會(huì)受到政府的尊重和重視。通常，NGO在環(huán)境管理、城市規(guī)劃方面的公眾參與形式包括以下幾個(gè)方面。一是非政府組織通過完成一定的項(xiàng)目或政府委托的服務(wù)來實(shí)現(xiàn)公眾參與。二是非政府組織許多時(shí)候還通過有組織的抗議方式來參與公共事務(wù)。與普通公民相比，非政府組織的抗議方式更容易被政府采納。三是代表市民或服務(wù)于市民的公眾參與事務(wù)。教育和引導(dǎo)市民，從而提高公眾的環(huán)境保護(hù)參與意識(shí)。因此，NGO通過溝通市民與政府的立場、觀點(diǎn)、意見等，成為市民與政府之間對話、協(xié)商的橋梁；為公眾提供專業(yè)化的信息服務(wù)，方便其對公共事務(wù)的參與、意見表達(dá)等；最終引導(dǎo)并動(dòng)員公眾有序、有效地參與公共事務(wù)。

（二）注重調(diào)查、協(xié)商和辯論，規(guī)范公眾參與程序

為更好地解決公眾參與不足或流于形式的問題，構(gòu)建公共決策事前、事中和事后的全程公眾參與制度體系。目前，我國各類社會(huì)群體性事件中，環(huán)境群體性事件時(shí)有發(fā)生，并日益引起人們的關(guān)注。20世紀(jì)末至今，環(huán)境群體性事件年均增速為29%，重特大環(huán)境群體性事件高發(fā)頻發(fā)③付軍,陳瑤.PX項(xiàng)目環(huán)境群體性事件成因分析及對策研究[J].環(huán)境保護(hù),2015,43(16)：61-64。。因此，各級(jí)政府在治理群體性事件過程中，應(yīng)特別關(guān)注環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的政府決策與公眾之間的協(xié)商、回應(yīng)，著重構(gòu)建該領(lǐng)域的公眾參與制度。如環(huán)保領(lǐng)域公共決策事前的公眾調(diào)查程序、事中的公眾協(xié)商程序、公眾辯論程序，實(shí)現(xiàn)公眾有序參與，增強(qiáng)政府決策的公信力，將環(huán)境群體性事件消弭于事前的科學(xué)民主決策中。

首先，規(guī)范公眾調(diào)查程序。公眾調(diào)查主要適用于部分涉及工程建設(shè)和城市規(guī)劃的領(lǐng)域，環(huán)境影響的可能性相對較大，這就是所謂“環(huán)境類公眾調(diào)查程序”。公眾調(diào)查程序以調(diào)查報(bào)告終結(jié)，具體包括調(diào)查專員在總結(jié)公眾意見后具體提出對被調(diào)查項(xiàng)目贊同或否定的結(jié)論，以及公眾調(diào)查程序進(jìn)展?fàn)顩r和項(xiàng)目改進(jìn)建議。規(guī)范公眾調(diào)查程序、調(diào)查項(xiàng)目的范疇與調(diào)查報(bào)告的內(nèi)容，有利于平息反對聲，避免極端的環(huán)境群體性事件的發(fā)生，可增強(qiáng)工程項(xiàng)目本身的科學(xué)性和可行性。

其次，完善公眾協(xié)商程序。無論是行政機(jī)關(guān)日常的管理決策，還是行政機(jī)關(guān)治理群體性事件，均應(yīng)采取官民協(xié)商的雙向度處置模式，而不能采用官方單向度處置模式。而在官民協(xié)商的過程中，特別是涉及公眾切身利益的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)盡可能采取柔性、靈活的非強(qiáng)制行政手段（如協(xié)商、對話、指導(dǎo)、契約等）。因此，需要不斷完善行政主體和行政相對人交涉、談判、協(xié)商的程序，在行政處理決定中堅(jiān)持回應(yīng)型行政價(jià)值取向。通過與利益相關(guān)人充分溝通和協(xié)商，行政主體不僅增強(qiáng)了行政處理決定的民主性、科學(xué)性，而且能平息所有反對性民意，降低決策實(shí)踐中可能的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與阻力?？梢杂行ьA(yù)防環(huán)境和城市規(guī)劃方面群體性事件的發(fā)生。

最后，健全公眾辯論程序?？赡軐?jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生重大影響或?qū)Νh(huán)境造成明顯后果的大型建設(shè)項(xiàng)目（如國家、地方政府、國有或私營企業(yè)等項(xiàng)目），必須經(jīng)過“公眾辯論”程序?？赡軐Νh(huán)境產(chǎn)生深刻影響的工程項(xiàng)目，公眾可以通過“公眾辯論”的形式發(fā)表意見，表達(dá)利益訴求。2007年12月的廈門PX項(xiàng)目事件中，廈門市政府啟動(dòng)了公眾參與的關(guān)鍵渠道——兩場市民座談會(huì)，并邀請了相關(guān)媒體參加，還有專業(yè)的教授和普通的市民。這種座談會(huì)類似法國的公眾討論會(huì)，壓倒性的反對票及專業(yè)性的論據(jù)（廈門大學(xué)的袁東星教授提供了專業(yè)的數(shù)據(jù)論證反對項(xiàng)目的理由）起到了良性積極的作用。這種公眾座談會(huì)也為公眾有序參與群體性事件的治理提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。為了充分發(fā)揮公眾座談會(huì)的參與效用，公眾辯論應(yīng)遵循公平原則、論證原則及客觀透明原則④蔡定劍.公眾參與——風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的制度建設(shè)[M].北京：法律出版社，2009：211。。技術(shù)問題是公眾辯論這種參與形式的主要難點(diǎn)，這種公眾參與形式，參與者需要克服諸多專業(yè)技術(shù)障礙，而在環(huán)保、規(guī)劃等特殊領(lǐng)域中此類障礙表現(xiàn)得更加突出，如環(huán)境影響評(píng)估、規(guī)劃設(shè)計(jì)等，此類評(píng)估報(bào)告往往直接影響行政機(jī)關(guān)行政決策。然而，專業(yè)技術(shù)詞匯、表格和數(shù)據(jù)充斥于這類報(bào)告中，這就在很大程度上阻礙了“普通公眾參與”的可能性。因而，要透過社會(huì)精英的理性表達(dá)、非政府組織的專業(yè)參與來提升參與的有效性，這是公眾辯論參與形式目前需要解決的難題。

（三）完善公眾參與渠道的制度供給

首先，完善政府信息公開制度，為增強(qiáng)公眾參與的有效性提供信息平臺(tái)。政府回應(yīng)型治理模式要求政府、行政機(jī)關(guān)公開行政信息，充分尊重相對人的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，形成政府與行政相對人之間的良性互動(dòng)和溝通。我國雖有《條例》，然而從事前預(yù)防、事中應(yīng)對再到善后處置的整個(gè)過程可知，我國的政府信息公開制度仍然不能充分滿足公眾參與的需要①劉瓊蓮.“四個(gè)全面”視域中有效化解群體性事件的路徑選擇[J].學(xué)習(xí)論壇,2015,31(06)：51-54。。因此，要以更開放的態(tài)度公開政府信息，以更具針對性地?cái)U(kuò)展公開范圍，除明確列舉公開范圍外適度擴(kuò)展依申請公開的政府信息范圍，從而更好地滿足有效治理群體性事件的客觀需求。

其次，修改和完善行政聽證制度，充分發(fā)揮回應(yīng)公眾利益訴求的功能。行政聽證制度是公眾表達(dá)意見、訴求的一項(xiàng)重要制度，聽證會(huì)能促進(jìn)政府和公眾意見的有效溝通。聽證制度是我國目前唯一真正的公眾參與制度，逐漸成為群體性事件回應(yīng)型治理模式的核心制度。完善行政聽證制度，應(yīng)注重以下幾方面的問題。一是增強(qiáng)聽證會(huì)活動(dòng)的公正性。保證聽證會(huì)組織具有相對獨(dú)立性，而不被某些強(qiáng)勢的利益集團(tuán)所操縱。聽證會(huì)代表的選擇應(yīng)該能夠充分體現(xiàn)民意，并適當(dāng)增加弱勢群體代表。二是提高聽證會(huì)的透明度。在聽證之前，應(yīng)通過媒體將聽證會(huì)的時(shí)間、地點(diǎn)和議題內(nèi)容向社會(huì)公開。聽證過程中應(yīng)允許群眾旁聽，并通過媒體直播等方式讓群眾了解聽證會(huì)的全部過程。做到行政聽證活動(dòng)公開，自覺接受公眾監(jiān)督。聽證會(huì)結(jié)束后決策機(jī)關(guān)要對聽證會(huì)上的焦點(diǎn)問題和主要分歧做出明確闡釋，并說明采納或拒絕某些意見的依據(jù)，從而提升聽證會(huì)的公正性。三是通過立法或制定規(guī)范性文件的方式對聽證程序加以規(guī)范。可以通過制定聽證法、聽證條例等方式來規(guī)范聽證的功能、聽證參與者的資格、聽證的范圍、聽證的程序、聽證報(bào)告等，以便于增強(qiáng)聽證程序的可操作性，并且避免聽證受到人為因素的干擾從而難以發(fā)揮其在促成公眾參與方面的積極作用。

最后，完善群體性事件中保障公眾有效表達(dá)其利益訴求的行政問責(zé)機(jī)制。預(yù)防、應(yīng)對、善后群體性事件的責(zé)任制度是提升回應(yīng)型治理模式有效性的關(guān)鍵制度，這既包括通過體現(xiàn)行政相對方利益訴求的反饋責(zé)任制，又包括通過公眾參與達(dá)成共識(shí)后形成解決問題責(zé)任制。群體性事件的應(yīng)對問責(zé)制是其善后處置機(jī)制中的重要內(nèi)容，盡管應(yīng)對問責(zé)制處于善后階段，但對整個(gè)過程進(jìn)行責(zé)任追究。這種過程問責(zé)主要是通過及時(shí)關(guān)注并收集公眾利益訴求并確保公眾有序參與，對其利益訴求及時(shí)有效地回應(yīng)、反饋和解決。這種善后處置機(jī)制中的問責(zé)制，能有效預(yù)防群體性事件的復(fù)發(fā)?！蛾P(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》（2009）肯定了群體性事件治理中行政問責(zé)制的關(guān)鍵作用，但行政法制度設(shè)計(jì)還應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化事前責(zé)任問責(zé)與事中責(zé)任問責(zé)。

實(shí)踐表明，行政法治理的正當(dāng)性與參與、商談、理解、認(rèn)可之間是正相關(guān)的。地方政府只有切實(shí)增強(qiáng)群體性事件治理模式的“回應(yīng)性”與“開放性”，特別是針對目前群體性事件治理過程中公眾參與機(jī)制實(shí)效性不強(qiáng)導(dǎo)致公眾利益表達(dá)不暢等諸多問題，完善事前、事中、事后的公眾參與表達(dá)機(jī)制，才能使地方政府的日常管理和決策對公眾利益訴求及時(shí)察覺、關(guān)注并有效回應(yīng)，從源頭上避免矛盾激化引發(fā)群體性事件，從而構(gòu)建和諧的官民關(guān)系并實(shí)現(xiàn)地方政府對群體性事件的回應(yīng)型治理。