“防”重于“治”
——芬蘭如何有效防治腐敗

文_谷耀寶

在2019年聯(lián)合國公布的《全球幸福報告》中，芬蘭再次成為全球最幸福國家，報告中判斷幸福指數(shù)高低的一個核心指標便是“對政府腐敗的感知度”。近些年來，在芬蘭以權(quán)謀私、貪污腐敗的現(xiàn)象一直是極少發(fā)生的，芬蘭也被公認為是全球廉潔程度最高的國家之一。幾年前的一項調(diào)查顯示，芬蘭民眾最信賴的職業(yè)便是警察。其實，早在20世紀80年代，芬蘭的腐敗犯罪發(fā)生率也出現(xiàn)過高漲的趨勢，但是通過一系列廉政制度和文化建設，這種趨勢很快便得到了緩解。

一、誠信自律、崇廉鄙腐的廉潔文化

誠信自律是芬蘭社會普遍遵守的道德準則。位于北歐嚴寒地帶的芬蘭，可謂真正的小國寡民，但也正是這種地理環(huán)境和國家規(guī)模使其一直保有善良淳樸的民族品格，并在長期社會發(fā)展中形成了民眾普遍認同的以誠信自律為核心的共同價值規(guī)范。在芬蘭，誠信是人際交往中非常重要的道德準則，對于芬蘭人來講，說謊也是天大的事情，而不勞而獲或者通過不正當手段獲取財富更被認為是可恥的行為。所以，如果公職人員存在貪腐行為，不僅要受到法律的制裁，更會因此名譽掃地，受到社會和道義的譴責，并最終在社會無法立足。因此，芬蘭人是十分注重廉潔自律的，在芬蘭人的思維方式里，為了自身的利益去侵犯他人的利益甚至公共利益是根本無法接受的不義之舉。芬蘭前最高檢察院總檢察長馬蒂·庫西馬基曾指出，公民自律便是防止腐敗的最有效手段。值得一提的是，在2011年美國《讀者文摘》雜志社做的“丟錢包”試驗中，芬蘭首都赫爾辛基是被測試的全球16個城市中歸還錢包數(shù)量最多的，因此也被評為全球最誠實的城市。

從娃娃抓起，從小培養(yǎng)“以腐敗為恥，以廉潔為榮”的公民意識，是芬蘭廉潔文化教育的一大特色。芬蘭一直注重將廉潔文化教育融入學校課程體系中，從小學到中學再到大學形成了相互承接的廉潔文化教育體系，在這種長期的廉潔文化培育和熏陶下，尚廉鄙腐的價值理念深深植根于社會，廉潔文化逐漸深入人心，內(nèi)化而形成一種知法守法的公民意識，外化而形成一種崇尚廉潔的社會風尚。另外，芬蘭的廉潔文化教育并非局限于青少年，公務員群體更是廉潔文化教育的主要對象。芬蘭的公務員招聘首先重點考察的就是應聘者的法治意識和道德自律素養(yǎng)。并且，在進入公務員隊伍后，這些新人仍然要接受嚴格的廉潔自律教育培訓，通過培訓最重要的是使其明晰社交與腐敗的邊界，明晰權(quán)力的界限，知道應該做什么，不應該做什么。在嚴格把關(guān)和教育之下，芬蘭公務員的廉潔自律也是舉世聞名的，據(jù)報道，在芬蘭，一些公務員考核考試會將答案直接附在試題背面，以便考生做完試題后在規(guī)定時間評估自己的分數(shù)，查找不足，但令人驚訝的是沒有人會抄襲背面的答案。

二、完備嚴明的法律制度

完備嚴明的法律體系是芬蘭實現(xiàn)廉政的制度保障。芬蘭的法律體系中沒有專門的反腐敗法律，但是對于腐敗的限制卻滲入各項立法當中。比如《公務員刑法》《審計法》《政府采購法》等法典中都包含了反公共和私人腐敗的條款。另外重定刑、輕刑重罰則是芬蘭刑事司法系統(tǒng)的一大特色。所謂重定刑，就是腐敗入罪的門檻很低，芬蘭《公務員刑法》中規(guī)定，公務人員（包括卸任三年以內(nèi)）不得以任何名義收受他人價值超過20歐元的禮物饋贈，如果接受必須進行網(wǎng)上申請，否則便會受到法律制裁。在芬蘭有一句廣為流傳的話：“公務員可以接受一杯熱啤酒和一個冷三明治，但如果喝上葡萄酒，那就危險了?！逼浯?，重定刑還體現(xiàn)在芬蘭的法律標準要高于國際標準。芬蘭是《聯(lián)合國反腐敗公約》的締約國，早在2006年芬蘭便將《聯(lián)合國反腐敗公約》納入自己的法律體系中，并且芬蘭法律中很多入罪門檻都要低于公約中的最低要求。

雖然入罪門檻低，但是芬蘭刑法中對于腐敗的量刑卻并不高，芬蘭刑法典中將賄賂分為不嚴重和嚴重兩種，非嚴重賄賂的最高量刑為2年監(jiān)禁，而嚴重賄賂的最高量刑則為4年監(jiān)禁。芬蘭輕度適緩的量刑標準并沒有造成腐敗多發(fā)，一個根本原因是芬蘭法律中懲處行賄和受賄的罰金十分高昂，比如芬蘭《刑法》第30章規(guī)定，如果公司企業(yè)等存在行賄和受賄行為，最高罰金可達85萬歐元。

三、防止權(quán)力過度集中

有效的限制權(quán)力、避免權(quán)力過度集中是防止權(quán)力腐敗的必然選擇。地方自治分權(quán)是芬蘭政府規(guī)制權(quán)力集中的重要手段。芬蘭的地方自治主要體現(xiàn)在減少中央對地方的過度干預，給予地方充分的自主權(quán)。目前，芬蘭的行政區(qū)劃主要包括19個區(qū)和416個市鎮(zhèn)，其中有348個是自治市。在芬蘭，中央一級主要負責國家各項事業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃、整體運行。區(qū)政府則負責全國性的地方事務。而地方自治市則擁有相對的轄內(nèi)自主權(quán)和行政獨立權(quán)，自治市除了要完成其所承擔的諸如教育、醫(yī)療、公共設施建設與維護等法定服務，還可以在國家憲法框架下制定轄內(nèi)的法律、自由設定轄內(nèi)的各種稅率等。地方的相對自治在一定程度上避免了權(quán)力的過度集中，對于防止權(quán)力濫用、培育民主精神具有重要作用。

民主是現(xiàn)代文明國家限制權(quán)力的普遍方式。行之有效的民主形式既可以限制權(quán)力的濫用，更助于保證政府決策的公正性。從17世紀開始，芬蘭就采取集體決策的方式來限制權(quán)力以保證政府決策的正確性。集體決策的主要體現(xiàn)便是任何決策的批準生效都要過兩道關(guān)：行政首長和監(jiān)察專員。政府決策首先要經(jīng)過行政首長的批準，行政首長通過之后還必須經(jīng)過監(jiān)察專員審查，只有監(jiān)察專員審查無疑之后，該政策才能生效，受到法律保護，但若監(jiān)察專員對決策存在疑問，不予簽署，即使行政首長批準通過，該政策也仍沒有法律效應。這種集體決策的實施大大增加了行賄的難度和風險，有效避免了個人擅權(quán)和由此導致的腐敗行為發(fā)生。

監(jiān)察專員制度是芬蘭的一種古老制度，目前，芬蘭的各層級政府機構(gòu)基本都設有監(jiān)察專員，雖然監(jiān)察專員職位不高，但是卻擁有實際權(quán)力，監(jiān)察專員可以對政府行為進行監(jiān)督并提出質(zhì)疑，也可以對相關(guān)問題事項進行立案調(diào)查。與北歐其他國家相比，芬蘭監(jiān)察專員的監(jiān)督范圍十分廣泛。從各級政府機關(guān)到宗教、社會團體，從軍隊到幼兒園、高等院校，監(jiān)察專員的監(jiān)督范圍幾乎涉及芬蘭社會各個領域。比如議會監(jiān)察專員和司法監(jiān)察專員負責監(jiān)督政府機構(gòu)和工作人員的行為合法性，兒童監(jiān)察專員負責保障未成年人的健康成長和法定權(quán)利，平等監(jiān)察專員保障公民性別平等、發(fā)展平等，維護社會公平正義，等等。另外監(jiān)察專員具有充分的調(diào)查權(quán)和處分建議權(quán)。提出批評和糾正建議是監(jiān)察專員職責履行中常用的方式，雖然監(jiān)察專員不具有對政府和公務人員錯誤行為的直接處分權(quán)，但可以對所監(jiān)督政府和工作人員進行通報批評或者對其主管機構(gòu)提出處分建議，而且其建議一般都會被采納，因為對于那些不服從其建議的，監(jiān)察專員可以自行啟動包括刑事訴訟在內(nèi)的訴訟程序。

四、監(jiān)督機制行之有效

政務的公開透明是實行有效監(jiān)督的前提條件。只有讓權(quán)力在陽光下運行，才能防止權(quán)力的霉變。早在20世紀，芬蘭就制定了《政府文件公開法》《政府行為公開法》來保障權(quán)力運行的透明和政務信息的公開。法律的規(guī)定使得政府政務文件和官員財產(chǎn)等信息的公開成為必須履行的義務。在芬蘭，除了國家機密和個人的基本隱私之外，所有機構(gòu)、社會團體和個人的信息都需要公開，并且保證任何人都可以通過相關(guān)部門對以上信息進行查閱，“公民獲得政務信息的權(quán)利得到司法總監(jiān)和議會監(jiān)察專員的保護，公民如果認為自己的知情權(quán)受到了侵犯，就可以向司法總監(jiān)和議會監(jiān)察專員機構(gòu)進行申訴”（范廉：“芬蘭如何構(gòu)建腐敗預防機制”，《廉政大視野》，2013年第11期）。芬蘭構(gòu)建“透明政治”的另一個重要手段便是電子政務的快速發(fā)展。自21世紀伊始，芬蘭政府便將電子政務作為國家長期發(fā)展戰(zhàn)略。時至今日，在“E——服務”和“E——民主”建設方面，芬蘭在全球已處于絕對領先地位。電子政務的快速發(fā)展既提升了公共部門的行政效率，更進一步提升了信息公開的程度，為公眾及時掌握政務信息、有效監(jiān)督政府和官員提供了平臺和技術(shù)保障。

在長期的廉政建設中，芬蘭已經(jīng)形成了社會廣泛參與的監(jiān)督網(wǎng)絡。媒體監(jiān)督是一把反腐利劍。一直以來，媒體在芬蘭廉政建設中發(fā)揮著不可替代的作用。在芬蘭，媒體有著高度的自由權(quán)和社會影響力，是打擊腐敗的一把利劍。對于各級政府官員來說，一旦其不光彩行為被媒體曝光，便會面臨社會輿論的譴責，使其社會信譽度大打折扣，即使不丟官罷職，其政治前途也會深受影響。比如芬蘭前國家警察局局長馬庫·薩米森由于年事已高便使用警局公車上下班，這件事很快被媒體曝光，媒體公開指責薩米森將公車挪作私用，違反了公務員使用政府財產(chǎn)的法律規(guī)定，之后，本應幾個月后就要光榮退休的薩米森便草草結(jié)束了自己的政治生涯。另外，社會團體監(jiān)督十分活躍。據(jù)統(tǒng)計，在芬蘭登記的10多萬社會民間團體中有近一半以上是十分活躍的，“透明芬蘭”便是其中最著名的一個，透明芬蘭在政治上是獨立的，“其主要目標是參與并促進地方和國家層面關(guān)于腐敗問題的討論，同時提高公眾對于反腐的認識，建立相應的反腐敗機制，以及提供反腐敗培訓”（韓陽：《北歐廉政制度與文化研究》，中國法制出版社2016年版，第116頁）。民眾監(jiān)督方便有利。在芬蘭，舉報政府官員的違法行為是每一個公民的基本權(quán)利，在廉潔文化的長期熏陶之下，芬蘭民眾對于腐敗現(xiàn)象基本是零容忍的，自覺監(jiān)督和“打小報告”的積極性非常高。同時，芬蘭政府也十分鼓勵民眾監(jiān)督，制定了一系列措施來保障民眾舉報渠道的暢通。比如在芬蘭政府網(wǎng)站上一般都會有公民舉報方式的詳細說明，民眾若對政府和官員行為存在質(zhì)疑，便可直接通過電子郵件等多種方式對相關(guān)部門進行建議投訴和舉報，也可以直接申請法庭立案。

五、打造廉潔高效公務員隊伍

適度的高薪是保障廉潔的物質(zhì)基礎。芬蘭是全球貧富差距最小的國家之一，這一方面源自于其崇尚平等、公正的社會價值理念，在芬蘭幾乎沒有人是擁有特權(quán)的，對于芬蘭民眾來說，看到總統(tǒng)騎自行車上下班也是很平常的事情。另一方面則是源于其高額稅收和完善的社會保障。在芬蘭各個群體的收入水平普遍都比較高，即使是最高收入群體和最低收入群體之間的收入差距也不是很大。而其中芬蘭公務員的工資福利則是略高于社會平均水平，雖然相對于新加坡等提倡高薪養(yǎng)廉的國家，芬蘭公務員的工資福利待遇并不算高，但這也足以滿足公職人員整個家庭各方面的合理消費需要，保證其過上體面的生活。事實證明，如果工資收入足夠，社會收入差距相對較小，公職人員工作滿意度就高，其受賄傾向也會相應下降，腐敗現(xiàn)象就會減少。因為這既降低了公務員腐敗的動機，也提高了公務員腐敗的成本，因為一旦違法，就意味著所有的收入待遇都將不復存在，所以在芬蘭也很少會有政府公務人員因金錢利益而鋌而走險。

全面嚴格的廉政考核是打造廉潔隊伍的激勵機制。芬蘭政府對公職人員的廉政考核主要包括三個方面：入口選任、管理監(jiān)控和考核評估。入口選任就是嚴把選人用人標準，芬蘭公職人員的選拔標準很高，尤其是具有監(jiān)督職能的部門和司法部門的要求則更高，不僅要考察入職人員的基本專業(yè)素養(yǎng)，對于法律素養(yǎng)和道德標準考察更是嚴格；管理監(jiān)控主要體現(xiàn)為對公職人員行為的監(jiān)督與管理，在芬蘭，重要的崗位必須定期輪換，并且芬蘭法律明令禁止公職人員有任何兼職行為；另外芬蘭政府每年都會定期對公職人員進行考核評估，主要考核公職人員的履職情況和廉政情況，相比較而言，在考核指標中個人廉政考核的重要性要遠高于個人能力、個人業(yè)績等考核。