多元協(xié)同治理

劉興旺張善維

摘 要：隨著特殊的社會(huì)環(huán)境變化，當(dāng)前高校校園危機(jī)呈多發(fā)、頻發(fā)趨勢(shì)，傳統(tǒng)的校園危機(jī)管理模式已無以為繼。隨著公民社會(huì)迅速崛起和人們參與意識(shí)的逐步增強(qiáng)，多元協(xié)同治理模式必將成為我國(guó)高校校園危機(jī)治理的新方向。

關(guān)鍵詞：校園危機(jī)；協(xié)同治理；多中心治理；危機(jī)管理

緒論

當(dāng)傳統(tǒng)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與現(xiàn)代性導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)在中國(guó)“全面深化改革”的關(guān)鍵時(shí)期相遇，加重了校園危機(jī)的頻發(fā)、多樣、跨界以及復(fù)雜性。在社會(huì)情緒暴戾化、人情關(guān)系冷漠化、危機(jī)意識(shí)趨零化、風(fēng)險(xiǎn)類型多樣化、危機(jī)發(fā)展常態(tài)化的現(xiàn)實(shí)中，傳統(tǒng)的管制型、行政型、全能型的危機(jī)管理模式因“低效”和“失靈”而難以為繼時(shí)，以多元主體有效參與、平等協(xié)商、良性互動(dòng)、共管共治的協(xié)同治理模式將因運(yùn)而生。

一、理論基礎(chǔ)

二戰(zhàn)后，隨著凱恩斯主義的廣泛影響，政府的擴(kuò)張達(dá)到了前所未有的境地，為此不但未能解決好“市場(chǎng)失靈”，反而導(dǎo)致了“政府失敗”。為遏制政府的擴(kuò)張，和應(yīng)對(duì)全球性危機(jī)等問題的挑戰(zhàn)，上世紀(jì)七八十年代，西方掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的，以自由化、民主化為標(biāo)志的公共管理改革浪潮。在此浪潮中，一些學(xué)者倡議打破傳統(tǒng)官僚系統(tǒng)一元統(tǒng)治的模式，而推行以政府、市場(chǎng)及社會(huì)等多中心協(xié)同的一種全新治理模式。

（一） 治理理論

“治理”理論源于上世紀(jì)的公共管理改革浪潮。由于傳統(tǒng)公共領(lǐng)域中的科層制與私人領(lǐng)域的理性模式都已不能解決日益復(fù)雜的社會(huì)問題，這種新的統(tǒng)治模式，“治理”被詮釋出來。它“出自于政府、但又不限于政府；參與主體間的界線和責(zé)任趨于模糊；肯定涉及集體行為的各主體間存在權(quán)力依賴；主體間的互動(dòng)最終會(huì)形成自主自治的網(wǎng)絡(luò)；政府能力和責(zé)任不在于下命令或運(yùn)用其權(quán)威，而在于開發(fā)新的工具和技術(shù)來控制和指引”[1]?！芭c統(tǒng)治相比，治理是一種內(nèi)涵更為豐富的現(xiàn)象，它既包括政府機(jī)制、但同時(shí)也包含非正式、非政府的機(jī)制……”[2]?！爸卫聿皇且徽滓?guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；其過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；它既涉及公共部門，也包括私人部門；其不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)……”。治理雖好，但也會(huì)失敗，因此，需要”善治”。善治就是“使公共利益最大化的社會(huì)管理過程……，善治實(shí)際上是國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治的過程就是一個(gè)還政于民的過程”[3]。

（二）多中心治理理論

“多中心”最早由英國(guó)學(xué)者邁克爾·博蘭尼提出，他發(fā)現(xiàn)人們?cè)谏唐方?jīng)濟(jì)活動(dòng)中的“多中心性”選擇構(gòu)成了自由的邏輯。但這種選擇能否適應(yīng)社會(huì)管理的需要，博蘭尼并沒有作出解釋。直到上世紀(jì)七八十年代文森特·奧斯特羅姆等學(xué)者對(duì)美國(guó)大城市地區(qū)的治理、公共池塘資源和美國(guó)立憲秩序以及公共行政體制等方面問題的進(jìn)行深入研究后，“多中心才逐步從一種思維方式和理論框架提升成為公共物品的產(chǎn)生與公共事務(wù)的治理模式之一”。為此，在公共治理中，除了傳統(tǒng)的“極端私有化”和“超級(jí)利維坦”這兩個(gè)極端模式外，還存在著“多中心”協(xié)作治理模式[4]。這種治理模式意味著公共物品的多個(gè)生產(chǎn)者，公共事務(wù)的多個(gè)處理主體；也意味著政府、市場(chǎng)及其它主體的共同參與和多種治理手段的應(yīng)用；它要求政府轉(zhuǎn)變自身的角色與任務(wù)[5]。

（三） 協(xié)同治理理論

“協(xié)同”，最早是德國(guó)物理學(xué)家赫爾曼·哈肯用來描述支配不同物理系統(tǒng)之間相互關(guān)聯(lián)的一種規(guī)則。近年來一些學(xué)者將協(xié)同理論引入社會(huì)科學(xué)研究中，與治理理論相結(jié)合，構(gòu)建成協(xié)同治理理論。它是“個(gè)人、各種公共或私人機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和[6]”，它具有公共性、跨部門、互動(dòng)性、正式性、動(dòng)態(tài)性等特征。

（四） 危機(jī)管理理論

危機(jī)管理自古有之?，F(xiàn)代危機(jī)管理理論的淵源，最普遍的說法是20世紀(jì)六七十年代一些學(xué)者對(duì)古巴導(dǎo)彈危機(jī)等事件的研究。隨著社會(huì)需要，其研究已更廣泛、更深入了。何為“危機(jī)”？不同的學(xué)者有不同的定義，但歸納起來就是“危險(xiǎn)與機(jī)遇的并存”，用菲克的話來說，就是“轉(zhuǎn)機(jī)與惡化的分水嶺”，它強(qiáng)調(diào)的不是事物發(fā)展的某個(gè)點(diǎn)，而是過程、狀態(tài)。校園危機(jī)管理就是對(duì)影響學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)的這種過程、狀態(tài)而進(jìn)行的管理。

二、傳統(tǒng)高校校園危機(jī)管理誤區(qū)

中國(guó)的高?；旧鲜钦难由欤咝５奈C(jī)管理幾乎繼承了當(dāng)?shù)卣奈C(jī)管理模式。幾年前在“9·11”與SARS等國(guó)際性公共危機(jī)事件的沖擊下，各高校根據(jù)國(guó)家《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的要求，結(jié)合“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的原則，基本建立起了以“一案三制”為主要內(nèi)容的應(yīng)急管理制度。但是受傳統(tǒng)危機(jī)管理制度“路徑依賴”影響，其危機(jī)管理仍存在著一些誤區(qū)。

（一）從危機(jī)管理意識(shí)上看，存在主體危機(jī)意識(shí)淡薄，僥幸心理嚴(yán)重

1、在危機(jī)預(yù)警階段，缺乏居安思危的意識(shí)，危機(jī)預(yù)警機(jī)制建設(shè)不足。缺乏社會(huì)化的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別體系，危機(jī)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)不健全；對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估認(rèn)識(shí)不夠高，危機(jī)預(yù)警機(jī)制建設(shè)滯后；風(fēng)險(xiǎn)信息的傳導(dǎo)渠道不暢，危機(jī)預(yù)控機(jī)制建設(shè)缺位等。

2、在危機(jī)準(zhǔn)備階段，缺乏居盈思虧的意識(shí)，危機(jī)準(zhǔn)備不足。“一案三制”的建設(shè)與演練不足，使得危機(jī)治理無法可依、無章可循；對(duì)危機(jī)公關(guān)準(zhǔn)備不到位，在危機(jī)治理中易陷輿論漩渦；危機(jī)宣傳教育不力，致使利益相關(guān)者的危機(jī)意識(shí)培養(yǎng)與危機(jī)治理能力訓(xùn)練不足；人財(cái)物等資源準(zhǔn)備不充分，危機(jī)治理成為無源之水等。

3、在危機(jī)舒緩階段，缺乏居優(yōu)思劣的意識(shí)，對(duì)危機(jī)舒緩重視不夠。危機(jī)規(guī)劃設(shè)計(jì)、實(shí)施與評(píng)價(jià)存在虛位或缺位，使危機(jī)治理缺乏系統(tǒng)的行動(dòng)綱領(lǐng)；范圍內(nèi)危機(jī)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)挖掘、整合與集成力度不夠，難以形成決策支持；危機(jī)治理必需設(shè)備檢查、維護(hù)、保養(yǎng)與更新不足，限制危機(jī)治理有效率。

4、在危機(jī)應(yīng)對(duì)階段，缺乏居進(jìn)思退的意識(shí)，導(dǎo)致危機(jī)應(yīng)對(duì)不力。危機(jī)信息溝通渠道不暢，嚴(yán)重降低了危機(jī)決策的時(shí)效性；指揮決策體系設(shè)置不科學(xué)，危機(jī)應(yīng)對(duì)中容易就重避輕，從而喪失治理的主動(dòng)權(quán)；與利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)與溝通機(jī)制不暢，無法快速有效地整合與調(diào)度各方應(yīng)急資源；危機(jī)公關(guān)治理薄弱，易陷入信譽(yù)危機(jī)等。

5、在危機(jī)重建評(píng)估階段，缺乏居勝思敗的意識(shí)，對(duì)危機(jī)學(xué)習(xí)與訓(xùn)練不夠?；謴?fù)重建領(lǐng)導(dǎo)部門設(shè)置不盡合理，嚴(yán)重影響后期的重建評(píng)估工作；危機(jī)損失評(píng)估不夠科學(xué)、客觀，責(zé)任落實(shí)不到位，危機(jī)重建常變成慶功會(huì)；恢復(fù)重建資源配置不合理，監(jiān)管缺位，易被挪作它用；利益相關(guān)者參與性不足，參與渠道不暢，危機(jī)重建困難重重；不重視危機(jī)學(xué)習(xí)的長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，危機(jī)治理的收益甚微等。

（二）從危機(jī)管理模式上看，治理主體單一，體制僵化，手段落后，方法單一等問題

1、在目前的高校校園危機(jī)治理中，治理主體單一。在涉外的危機(jī)治理中，校方和政府常唱獨(dú)角戲，其它主體參與較少；在涉內(nèi)的校園危機(jī)治理中，部門分割嚴(yán)重，表現(xiàn)為直接責(zé)任部門的獨(dú)角戲，其它部門、學(xué)生與教師群體參與性不足。因此出現(xiàn)，當(dāng)校園危機(jī)發(fā)生時(shí)，學(xué)校都似如臨大敵，但又本能地排斥其它主體的治理價(jià)值，習(xí)慣性地采取行政動(dòng)員的形式獨(dú)自承擔(dān)起治理的責(zé)任。誠(chéng)然，在現(xiàn)實(shí)生活中，危機(jī)的產(chǎn)生與影響，學(xué)校已無法獨(dú)立解決，單一的主體介入、獨(dú)立資源的利用，只會(huì)使危機(jī)影響的深度與廣度更加不可控，不利于其它利益群體的自救、互救意識(shí)和能力的培養(yǎng)，抑制了其它治理主體與學(xué)校協(xié)作的主動(dòng)性或積極性，甚至導(dǎo)致他們與學(xué)校的對(duì)立。

2、 在目前的高校校園危機(jī)治理中，各高校普遍缺乏一個(gè)系統(tǒng)、科學(xué)與高效的危機(jī)管理體制機(jī)制。眾所周知，當(dāng)前我國(guó)高校危機(jī)治理體制機(jī)制基本上都是政府危機(jī)治理體制的復(fù)制品，它特別依賴于行政命令維序。當(dāng)然這這種體制機(jī)制在傳統(tǒng)的危機(jī)管理中的效果是可見的，但在現(xiàn)代的危機(jī)管理中可能弊大于利。如人們更強(qiáng)調(diào)即時(shí)的反應(yīng)或被動(dòng)應(yīng)對(duì)，而缺乏主動(dòng)出擊的動(dòng)力；具有法律責(zé)任的治理主體（部門）間更強(qiáng)調(diào)類別管理、部門管理，而輕視相互之間的溝通、協(xié)調(diào)與整合；各治理主體間職責(zé)劃分不合理、相互協(xié)作的基礎(chǔ)缺失，導(dǎo)致相互推諉、扯皮現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，進(jìn)而影響治理的效果；常設(shè)機(jī)構(gòu)健制不全，使常態(tài)管理與危機(jī)治理工作脫節(jié)嚴(yán)重。

3、 在目前的高校校園危機(jī)治理中，存在治理手段落后，方法單一等問題。危機(jī)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其牽涉的不是人、財(cái)、物以及信息的簡(jiǎn)單疊加，而是在于采取適當(dāng)?shù)姆椒ㄅc手段使其有機(jī)互動(dòng)。但在目前的高校危機(jī)治理中，則普遍存在關(guān)手段落后、方法單一等問題。具體表現(xiàn)為：在應(yīng)急處置中，強(qiáng)調(diào)獨(dú)立作戰(zhàn)而忽視相互協(xié)作；在危機(jī)決策上，重視感性判斷而輕視理性分析；在人文關(guān)懷上，注重功利主義后果而缺少人本主義關(guān)懷；在動(dòng)員行動(dòng)中，偏重思想政治動(dòng)員，而漠視業(yè)務(wù)管理激勵(lì)；在治理理念上，重校園的維穩(wěn)控制輕協(xié)作創(chuàng)新；在治理的方法上，重行政的指揮、控制輕民主的協(xié)調(diào)、溝通；在治理手段上，重人員編制輕現(xiàn)代科技的綜合應(yīng)用等。

三、 貴州高校校園危機(jī)治理的方向

自古以來，中國(guó)就有“家長(zhǎng)作主”的傳統(tǒng)，特別是當(dāng)遇到危機(jī)時(shí)，習(xí)慣性將危機(jī)決策的主動(dòng)權(quán)寄托在家長(zhǎng)身上。但是當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)，其突發(fā)性、緊迫性及資源的缺乏性等迫切要求危機(jī)管理者能在非常短的時(shí)間內(nèi)調(diào)用各種資源，此時(shí)而再龐大的組織也會(huì)顯無力。眾所周知，當(dāng)前中國(guó)當(dāng)前正“處于一個(gè)社會(huì)急劇變動(dòng)、社會(huì)體制轉(zhuǎn)軌的現(xiàn)代化過程之中，各種災(zāi)害、風(fēng)險(xiǎn)以及社會(huì)沖突和動(dòng)蕩相互交織[7]”。社會(huì)公共危機(jī)呈常態(tài)化發(fā)展，校園已不在是寂靜的“象牙塔”而獨(dú)善其身，校園危機(jī)治理模式必須作出全新的調(diào)整，多中心協(xié)同治理成為未來校園危機(jī)治理的最佳選擇之道。

1、從治理責(zé)任主體角度，應(yīng)建立健全有機(jī)互動(dòng)的校園危機(jī)治理多元主體系統(tǒng)，如行政責(zé)任主體系統(tǒng)、利益責(zé)任主體系統(tǒng)以及道義責(zé)任主體系統(tǒng)。所謂校園危機(jī)治理的行政責(zé)任主體系統(tǒng)主要指在法律上具有行政責(zé)任關(guān)聯(lián)的行為主體及其構(gòu)成集合，如學(xué)校的上級(jí)主管部門、學(xué)校的責(zé)任部門和個(gè)人、導(dǎo)致危機(jī)發(fā)生的組織或機(jī)構(gòu)，與危機(jī)產(chǎn)生有關(guān)聯(lián)的其它組織與個(gè)人。所謂校園危機(jī)治理的利益責(zé)任主體系統(tǒng)主要指在經(jīng)濟(jì)利益上具有一致性的行為主體及其構(gòu)成的集合，如學(xué)校師生、政府、校友、學(xué)生家長(zhǎng)、醫(yī)院、設(shè)備供應(yīng)與管理企業(yè)，以及其它利益相關(guān)者等。所謂校園危機(jī)治理的道義責(zé)任主體體系主要指既沒有法定責(zé)任、又沒有經(jīng)濟(jì)責(zé)任，但道義責(zé)任和義務(wù)的行為主體，如自愿者組織與個(gè)人、新聞媒體、慈善機(jī)構(gòu)、校友等。

2、從治理過程角度，應(yīng)建立健全系統(tǒng)、有效的全過程危機(jī)治理系統(tǒng)，如危機(jī)預(yù)警、準(zhǔn)備、舒緩、應(yīng)對(duì)以及重建評(píng)估等有機(jī)銜接的系統(tǒng)。危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)指通過監(jiān)控危機(jī)（風(fēng)險(xiǎn)）源，甄別、收集、處理和評(píng)價(jià)危機(jī)（風(fēng)險(xiǎn)）相關(guān)資料信息，并向決策層發(fā)出預(yù)警信息并提前采取預(yù)控對(duì)策的人機(jī)交互系統(tǒng)；準(zhǔn)備系統(tǒng)是指為了縮減危機(jī)的發(fā)生及沖擊力，提升危機(jī)治理（或應(yīng)急）能力而做如如制度（預(yù)案制定）建設(shè)，公共關(guān)系的構(gòu)建，宣傳教育的準(zhǔn)備，人力、財(cái)力、物力及設(shè)施（備）的準(zhǔn)備，預(yù)案的演習(xí)，以及其它治理技巧（或能力）訓(xùn)練等方面而做系統(tǒng)性工作；舒緩系統(tǒng)指任何可減少危機(jī)產(chǎn)生以及危機(jī)產(chǎn)生后造成生命及財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)（損失）的行動(dòng)，如危機(jī)治理行動(dòng)計(jì)劃的管理、潛在危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估、基礎(chǔ)設(shè)施的檢查維護(hù)等；應(yīng)對(duì)系統(tǒng)是指治理主體根據(jù)正在發(fā)生的危機(jī)觀察，結(jié)合預(yù)警系統(tǒng)、準(zhǔn)備系統(tǒng)以及舒緩系統(tǒng)建立中的有價(jià)信息，作出旨在控制或消除危機(jī)事件，降低危機(jī)帶來的損失，以及保持民眾的生命財(cái)產(chǎn)安全的一系列行為或措施，如啟動(dòng)預(yù)案、處置危機(jī)、開展救援、引導(dǎo)輿論、形象管理等；重建評(píng)估系統(tǒng)指危機(jī)被控制住后，為使社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活趨于正常并配合減災(zāi)而進(jìn)行的如評(píng)估危機(jī)造成的損失，總結(jié)危機(jī)治理過程中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，恢復(fù)被打亂的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，縫合撕裂的社會(huì)心理，重建受損的基礎(chǔ)設(shè)施等各項(xiàng)活動(dòng)。

3、從治理技術(shù)基礎(chǔ)角度，應(yīng)夯實(shí)資源支持與技術(shù)保障兩大外圍支撐基礎(chǔ)系統(tǒng)。正如陳安等說，資源支持與技術(shù)保障系統(tǒng)是保障應(yīng)急處置有效性和穩(wěn)定性的必要基礎(chǔ)和架構(gòu)。兩個(gè)系統(tǒng)不是獨(dú)立存在的，是一個(gè)交互、聯(lián)系的有機(jī)體。資源支持系統(tǒng)主要是基于一些如危機(jī)（風(fēng)險(xiǎn)）源數(shù)據(jù)庫(kù)、應(yīng)急預(yù)案庫(kù)、?；穾?kù)、機(jī)構(gòu)治理人員庫(kù)、專家?guī)臁⑽C(jī)救援物資庫(kù)、案例庫(kù)、危機(jī)治理知識(shí)庫(kù)、空間數(shù)據(jù)庫(kù)等多個(gè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的集成與整合，其主要功能是促進(jìn)人力、物資、財(cái)產(chǎn)、信息等資源的合理布局、配置、調(diào)度和補(bǔ)償?shù)?，為危機(jī)治理需求提供支持。技術(shù)保障系統(tǒng)包括軟（硬）件的技術(shù)保證與技術(shù)維護(hù)，它是高效管理與科學(xué)技術(shù)有機(jī)結(jié)合，目的是為在危機(jī)治理中使各類人、財(cái)、物及信息的調(diào)配與處理提供技術(shù)支持，它是不僅是一個(gè)技術(shù)平臺(tái)，還是一個(gè)互動(dòng)平臺(tái)，它同時(shí)還是危機(jī)準(zhǔn)備和減災(zāi)活動(dòng)的重要手這一。

4、從危機(jī)緊急應(yīng)對(duì)的角度，應(yīng)健全防御避難與救護(hù)援助系統(tǒng)。當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)，直接考驗(yàn)人們的主要還是防御避難與救護(hù)救助系統(tǒng)的效度，這兩大系統(tǒng)是考驗(yàn)危機(jī)治理成敗的關(guān)鍵。防御避難系統(tǒng)分為防御系統(tǒng)和避難系統(tǒng)。防御系統(tǒng)是危機(jī)發(fā)生前，預(yù)先建設(shè)防止危機(jī)發(fā)生或減緩危機(jī)擴(kuò)大的工程性或其它類型的設(shè)施，如消防設(shè)施，應(yīng)急供水、供電系統(tǒng)，危機(jī)信息預(yù)警系統(tǒng)，心理干預(yù)機(jī)制等；緊急避難系統(tǒng)指在危機(jī)發(fā)生的緊急情況下可保障人、財(cái)、物及信息安全的工程技術(shù)設(shè)施，如地震時(shí)的學(xué)校操場(chǎng)，洪澇災(zāi)害時(shí)的學(xué)校樓宇，群體性事件中的校園圍墻或隔離帶等。救護(hù)援助系統(tǒng)是危機(jī)不可避免的發(fā)生并對(duì)人們的生命健康以及財(cái)產(chǎn)安全造成影響后，延緩或消除這種影響的系統(tǒng)。具體而言包括醫(yī)療援助、消防援助、心理援助等系統(tǒng)。

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