監(jiān)察委員會與紀(jì)委聯(lián)合辦公的現(xiàn)實(shí)意義與優(yōu)化路徑研究

關(guān)鍵詞 監(jiān)察委員會 紀(jì)委 聯(lián)合辦公

作者簡介：楊欣欣，河南科技大學(xué)，研究方向：馬克思主義法學(xué)。

中圖分類號：D630.9? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.179

對于反腐工作，我國已經(jīng)提出了許多相應(yīng)的治理措施，但在這個治理的過程中監(jiān)察體制出現(xiàn)很多問題，使得腐敗問題不能從根本上解決。在這個嚴(yán)峻狀況下，監(jiān)察委員會隨之出現(xiàn)。監(jiān)察委員會身為國家機(jī)關(guān)，它有著自身特有的功能，而這個功能是國家賦予它的權(quán)力。在黨的十九大報告之中明確指出了監(jiān)察委員會與紀(jì)委進(jìn)行合署辦公，因此該如何完善監(jiān)察委員會與紀(jì)委兩者之間聯(lián)合辦公的優(yōu)化路徑，如何從根本上解決其存在的問題，這個問題值得我們深入研究和分析。

一、監(jiān)察委員會設(shè)立的目的及功能

（一）監(jiān)察委員會設(shè)立的目的

在建立監(jiān)察委員會之前，我國監(jiān)察體系一直存在著很多問題，總的概括下來有三大不足，即監(jiān)察范圍太狹窄，使得其余方面監(jiān)察不到，也就是監(jiān)察不全面;其次就是監(jiān)察的效率較低，監(jiān)察部門沒有獨(dú)立性;最后是監(jiān)察機(jī)關(guān)存在腐敗情況，使得其喪失合法性。因此建立監(jiān)察委員會的目的也正是為了從根本上解決監(jiān)察體系存在的問題。

（二）監(jiān)督委員會的法治功能

監(jiān)察委員會的法治功能分為三方面。

第一，促進(jìn)反腐敗工作逐漸法治化和制度化。建立監(jiān)察委員會，以及相關(guān)法律的出臺，使得我們在進(jìn)行反腐敗工作時，可以依據(jù)法律來進(jìn)行相關(guān)的監(jiān)督以及問責(zé)，使得反腐工作呈現(xiàn)一種不敢腐敗、也不能腐敗、同時從思想根本上就不想腐敗的健康現(xiàn)象。

第二，有利于使得法治監(jiān)督體系更加嚴(yán)密和完善。在法治基礎(chǔ)上進(jìn)行監(jiān)察體系的革新，這是基本要求。建立監(jiān)察委員會，使得監(jiān)督形式從自己監(jiān)督自己變?yōu)橥獠縼肀O(jiān)督自身，使得監(jiān)察機(jī)關(guān)更加具有獨(dú)立性，其次監(jiān)察對象的范圍也逐漸擴(kuò)展為全體職員。

第三，使得全面依法治國與從嚴(yán)治黨更好地結(jié)合在一起。監(jiān)察委員會由我國的權(quán)力機(jī)關(guān)人民代表大會產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，之后我國會不斷出臺相關(guān)法規(guī)，給予其更多的權(quán)限以及職能使其更好的行使監(jiān)察權(quán)。同時，監(jiān)察委與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，既實(shí)現(xiàn)了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又使得黨的紀(jì)律監(jiān)督與國家監(jiān)察的密切相協(xié)調(diào)與配合。

二、監(jiān)察委員會與紀(jì)委合署辦公的理論概述

（一）二者合署辦公的內(nèi)涵

監(jiān)察委員會與紀(jì)委兩委合署辦公之中，監(jiān)察委員會是由全國人民代表大會產(chǎn)生，并且受其監(jiān)督，主要是負(fù)責(zé)國家的監(jiān)察工作，同時具備法律屬性與政治屬性，其依照憲法和監(jiān)察法對我國全體公職人員行使監(jiān)督、調(diào)查與處置權(quán)。紀(jì)委全稱為“紀(jì)律檢查委員會”，隸屬于中國共產(chǎn)黨，是黨內(nèi)結(jié)構(gòu)，不屬于政府部門，需要服從中共中央委員會的領(lǐng)導(dǎo)。規(guī)范其的主要是黨章和一些監(jiān)督條例，也受其余相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的制約，對全體黨員，尤其是主要的干部實(shí)行監(jiān)督、問責(zé)以及執(zhí)紀(jì)權(quán)。

兩委合署辦公可以使得工作人員進(jìn)行融合，實(shí)行一套機(jī)構(gòu)，在其中對于監(jiān)察委員會與紀(jì)委兩者之間并不具體區(qū)分;二者在一套共同的機(jī)構(gòu)之中各自有自己的機(jī)關(guān)名稱，并且二者職權(quán)有合有分;兩委在職能上有所不同，監(jiān)察委員會行使的事監(jiān)督、調(diào)查以及處置的職能，紀(jì)委執(zhí)行的則是執(zhí)紀(jì)審查的職能。兩委進(jìn)行聯(lián)合可以形成一個黨紀(jì)國法高效統(tǒng)一的、權(quán)威的監(jiān)察反腐體系，并且覆蓋范圍更加全面，包括全體黨員與所有的公職人員，在二者職權(quán)分合的安排之下，堅(jiān)持黨紀(jì)與國法分離，并且執(zhí)行好監(jiān)督的職權(quán)。

（二）二者合署辦公的特征

首先，它們二者合署辦公涉及到了兩個領(lǐng)域，那就是黨紀(jì)與國法。在二者的機(jī)構(gòu)來源上就不同，監(jiān)察委員會是由憲法賦予依據(jù)，而紀(jì)委則來自于黨章與相關(guān)條例;在職權(quán)上監(jiān)察委員會與紀(jì)委也不同，前者的權(quán)利是監(jiān)督、調(diào)查與處置，后者則是監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)問責(zé);在監(jiān)督對象之中，監(jiān)察委員會是對全部公職人員進(jìn)行監(jiān)督，而紀(jì)委則是對黨員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督。兩者在進(jìn)行聯(lián)合之后，監(jiān)督對象可以更廣泛，實(shí)現(xiàn)全面覆蓋監(jiān)督，在機(jī)構(gòu)來源、行使職權(quán)等方面都可以涵蓋黨紀(jì)國法兩個領(lǐng)域。

其次，兩者進(jìn)行合署辦公，其中工作人員具有兩種身份。在主要領(lǐng)導(dǎo)人上，中央的層面上，兩委最高職位是由不同的人進(jìn)行擔(dān)任的，在省級及以下監(jiān)察委員會與紀(jì)委書記為同一人;在工作人員之中包括原有的工作人員以及從檢察院之中轉(zhuǎn)過來的人員，雖然身份不統(tǒng)一，但是對外是兼具的。

另外，二者聯(lián)合辦公既分立又統(tǒng)一。監(jiān)察委員會屬于國家機(jī)關(guān)，紀(jì)委則是黨內(nèi)機(jī)構(gòu)，二者雖然在許多部分上都不相同，但是在辦公之中也存在統(tǒng)一融合的部分，可以有效銜接黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察。

三、監(jiān)察委員會與紀(jì)委合署辦公的意義

（一）可以有效加強(qiáng)黨對反腐敗工作領(lǐng)導(dǎo)

兩委合署辦公是保障反腐工作順利開展與實(shí)現(xiàn)的有效措施，可以加強(qiáng)黨對反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)。其一，監(jiān)察體制改革將以往行政監(jiān)察機(jī)關(guān)以及其它與反腐敗有關(guān)的職能全部納入監(jiān)察委員會之中，并且規(guī)定其是由中國共產(chǎn)黨進(jìn)行統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，這就將我國以往分散的力量資源全部進(jìn)行整合統(tǒng)一，構(gòu)建了一個在黨的領(lǐng)導(dǎo)下治理腐敗的體系與制度;其二，兩委合署辦公，它們之間的職員相互兼職的方法可以加強(qiáng)黨對監(jiān)察委員會在思想上以及組織上的領(lǐng)導(dǎo)，深刻貫徹執(zhí)行了執(zhí)政黨的反腐意識，鞏固了黨在治理腐敗之中的主體領(lǐng)導(dǎo)地位。

兩委合署辦公還可以改善領(lǐng)導(dǎo)方式。二者之間的工作人員在工作之中加強(qiáng)了紀(jì)檢與監(jiān)察委員會之間的聯(lián)系，使得二者之間的工作人員相互聯(lián)系與融合，使得國家反腐機(jī)構(gòu)與黨內(nèi)反腐機(jī)構(gòu)之間聯(lián)系更為緊密，更加方便了黨紀(jì)委以紀(jì)檢機(jī)關(guān)對監(jiān)察委員會進(jìn)行指導(dǎo)與監(jiān)督，方便開展反腐工作，是貫徹落實(shí)黨的反腐工作的重要舉措。

（二）優(yōu)化監(jiān)督體系的結(jié)構(gòu)

經(jīng)過監(jiān)察體制的改革后，我國的權(quán)利監(jiān)督體制由原本的“一強(qiáng)一弱”變?yōu)榱藘晌摹半p強(qiáng)”，使得權(quán)利監(jiān)督之中的短板得到了強(qiáng)化，使得主體結(jié)構(gòu)更加完善。在原本的紀(jì)檢體系之中，由于紀(jì)委與行政機(jī)關(guān)地位平行，而監(jiān)察機(jī)關(guān)僅僅只是行政機(jī)關(guān)之中的部門，兩委之間地位不對等，就出現(xiàn)了“一強(qiáng)一弱”的現(xiàn)象。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)原本的弱勢地位會導(dǎo)致其監(jiān)察職能無法得到真正的實(shí)施，而且紀(jì)委也需要為其代行職能，就無法真正聚焦自己本身的職能。因此，兩委之間關(guān)系的平衡性使得權(quán)力監(jiān)察體系變?yōu)椤半p強(qiáng)”，二者都是權(quán)力監(jiān)督體系的支柱，其主體結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化與平衡。

（三）有效提升腐敗治理體系的效能

兩委合署辦公使得黨和國家之間的反腐機(jī)構(gòu)組織界限被打破，不僅整合了分散的力量，還降低了二者之間進(jìn)行溝通的成本投入，這對于提升我國腐敗治理體系的效能具有重要作用。在未改革之前的監(jiān)察體制之中，我國的反腐敗機(jī)構(gòu)分別隸屬于幾個不同的組織，導(dǎo)致腐敗治理的力量太過分散，使得各個組織機(jī)構(gòu)之間交流溝通的成本大大提升，在一定程度上限制了腐敗治理。通過兩委聯(lián)合辦公，實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)力量的整合，構(gòu)建了一個統(tǒng)一的治理體系，解決了力量分散這一難題。另外，兩委聯(lián)合辦公更加方便了黨與國家的反腐工作在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有效地進(jìn)行，提升了效率。

四、監(jiān)察委員會與紀(jì)委合署辦公的優(yōu)化路徑

（一）拓展兩委之間工作人員的融合途徑

在各個試點(diǎn)區(qū)域，兩委人員進(jìn)行融合交流的方式主要包括兩種，一種是人員轉(zhuǎn)隸，一種是領(lǐng)導(dǎo)層之間相互兼職。從長遠(yuǎn)的發(fā)展來看，雖說這兩類方法具有一些各自的優(yōu)勢，且具備過渡性質(zhì)。但是這樣只是一種“物理”上的融合方式，并非“化學(xué)”的融合。為了實(shí)現(xiàn)兩者之間的“化學(xué)”融合，就需要拉近兩者工作人員之間的物理距離，同時需要解決他們思想上的束縛與顧慮，拉近兩者之間的心理距離，做到“化學(xué)”上的融合。

借助一些內(nèi)部選擇和公開招聘的制度進(jìn)行人才選拔，解除兩者之中轉(zhuǎn)隸人員的顧慮，以此來實(shí)現(xiàn)兩者之間的深度融合。利用內(nèi)部選擇與公開招聘的制度可以為其各類事項(xiàng)作出明確詳細(xì)的規(guī)定，避免出現(xiàn)不符合個人意愿的問題。

另外，加深兩者之間的融合需要兩者之間的工作人員進(jìn)行積極的溝通與交流，為雙方的工作人員營造出一種分工但是又和諧統(tǒng)一的融洽氛圍，促進(jìn)他們的融合。

（二）構(gòu)建紀(jì)法銜接的多種有效機(jī)制

第一，可以構(gòu)建出一種兩者之間前后銜接的紀(jì)法銜接模式，分別是紀(jì)檢在前，監(jiān)察委員會在后和監(jiān)察委員會在前，紀(jì)檢在后。前者主要體現(xiàn)的是紀(jì)委通過多種渠道進(jìn)行案件線索的獲取，可以在必要的時候先行行使調(diào)查的權(quán)力，在發(fā)現(xiàn)黨員以及干部有違法行為或者犯罪行為的證據(jù)之后，將案件進(jìn)行分類，作出相應(yīng)的黨紀(jì)處分之后再轉(zhuǎn)交到監(jiān)察委員會，由其來完成后續(xù)的立案及調(diào)查等;后者主要是監(jiān)察委員會獨(dú)立的進(jìn)行前期的線索收集工作，在發(fā)現(xiàn)有違法違紀(jì)行為之后作出監(jiān)察處理之后再將其移送紀(jì)檢機(jī)關(guān)，完成后續(xù)調(diào)查與處理工作。

第二，可以考慮成立一個針對領(lǐng)導(dǎo)干部的大案調(diào)查組，這是一種常見的方式，在調(diào)查之中，兩委可以同時進(jìn)行流程的實(shí)施，充分發(fā)揮聯(lián)合辦公的優(yōu)勢，整合反腐力量。案件初期的證據(jù)收集兩委應(yīng)當(dāng)共享，在共同進(jìn)行決定是否立案，處理結(jié)果應(yīng)當(dāng)按照違法違紀(jì)進(jìn)行分類處理。

（三）紀(jì)檢手段法治化

首先，需要明確“雙規(guī)”與“留置”適用的人員范圍。國家公職人員一般采取監(jiān)察委員會的“留置”，非國家公職人員的黨員則采取紀(jì)委的“雙規(guī)”，規(guī)范兩者適用范圍。

其次，區(qū)分兩者措施分別適用的案件類型。針對一些涉及到公職人員的案件采取監(jiān)察委員會的“留置”，涉及到黨員的違紀(jì)案件則采取紀(jì)委的“雙規(guī)”，依據(jù)違法違紀(jì)人員行為的性質(zhì)進(jìn)行案件的程度劃分。

五、結(jié)語

兩委合署辦公這一制度體系的建立，可以實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)國法之間更好的銜接，有利于構(gòu)建在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下高效統(tǒng)一的中國特色社會主義的法治監(jiān)督體系，整合反腐力量資源，嚴(yán)懲腐敗，實(shí)現(xiàn)我國治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

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