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    環(huán)保NGO參與環(huán)境公益訴訟的制約因素與實現(xiàn)路徑

    2020-02-19 12:04:11孫懷瑾
    法制與社會 2020年2期
    關(guān)鍵詞:環(huán)境公益訴訟

    關(guān)鍵詞 環(huán)保NGO 環(huán)境公益訴訟 新環(huán)保法 社會環(huán)境利益

    作者簡介:孫懷瑾,中國石油大學(xué)(華東)行政管理專業(yè)本科生,研究方向:非政府組織管理、公共管理、行政管理等。

    中圖分類號:D920.4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼:A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.165

    環(huán)境公益訴訟顧名思義,就是指某一國家機關(guān)、企業(yè)、團隊或個體按照法律規(guī)定要求,在自己領(lǐng)域的環(huán)境受到污染或可能面臨著被污染的情況。對侵犯權(quán)利的企業(yè)或相關(guān)負責人提起刑事訴訟,交由法院處理并追究其相關(guān)的法律責任。環(huán)境公益訴訟旨在保護國家環(huán)境利益、社會環(huán)境利益以及不特定多數(shù)人的環(huán)境利益,是維護公共環(huán)境利益的重要途徑。隨著2015年國家新環(huán)保法的頒布,符合規(guī)定的環(huán)保NGO被明確賦予了提起環(huán)保公益訴訟的權(quán)力,這給環(huán)保NGO提供了更加直接的維權(quán)方式,使主體可以直接通過司法路徑進行維權(quán),這大大增加了環(huán)保NGO參與環(huán)境治理的方式和深度,使環(huán)保NGO與環(huán)境治理更加廣泛聯(lián)系。但由于當前我國環(huán)境公益訴訟法律法規(guī)尚不完善,環(huán)保NGO自身的能力也有限,所以環(huán)保NGO與環(huán)境公益訴訟的結(jié)合仍在不斷探索階段。本文對此進行研究,希望可以對此起到一定借鑒作用與實踐意義。

    一、環(huán)保NGO與環(huán)境公益訴訟相結(jié)合的積極意義

    (一)環(huán)保NGO與環(huán)境公益訴訟相互制約

    就上文所述的而言,國家環(huán)境利益和社會環(huán)境利益是環(huán)境公共利益的主要組成部分。環(huán)保NGO的主要作用是對環(huán)境利益進行保護,主要體現(xiàn)在對公民環(huán)境權(quán)益保護中,同行政機構(gòu)與環(huán)保監(jiān)察部門相比,環(huán)保NGO依據(jù)環(huán)境公共信托理論。行使由社會及公民給予的環(huán)境保護維護權(quán)利,更好地解決市場機構(gòu)和政府行為,在解決環(huán)保問題時存在的矛盾以及問題。與此同時,環(huán)保NGO是第三方機構(gòu),在行使權(quán)力的時候與國家政府的權(quán)利不同,它更注重對政府權(quán)力進行輔助,可以增強政府解決問題的效率,切可以防止政府的權(quán)力腐敗變質(zhì),對環(huán)境污染治理的方式起到監(jiān)督作用,平衡政府和公民環(huán)境權(quán)益之間的關(guān)系,使廣大人民群眾,其政府更加注重環(huán)境權(quán)益。從另一角度來看,生態(tài)環(huán)境與環(huán)境公益訴訟作為兩個不同的主體,在市場經(jīng)濟中不斷進行博弈。環(huán)保NGO的介入可以使二者的博弈中加上了第三方主權(quán)的監(jiān)管與保護,可見環(huán)保NGO對維護環(huán)境公益訴訟的正確性具有十分客觀的積極意義。

    (二)環(huán)保NGO資格的正當性

    新環(huán)保法規(guī)定,檢察機關(guān)可以對環(huán)境侵權(quán)行為進行刑事訴訟,但前提是需要其他訴訟者不敢告、不愿告,導(dǎo)致訴訟主體缺少,才可以進行執(zhí)行這項權(quán)利。同樣的政府環(huán)保部門也只能在其他行政手段難以解決的情況下,使得環(huán)境和資源的保護權(quán)益受到破壞時,才能通過環(huán)境公益訴訟的方式進行維權(quán),導(dǎo)致這種方式具有很大的局限性。其次,環(huán)保NGO對于檢察機關(guān)、政府行政機關(guān)、個人訴訟主體等具有更明顯優(yōu)勢,因為環(huán)保NGO側(cè)重保護環(huán)境和生態(tài),起生態(tài)法人的作用。環(huán)保NGO的主要職責與目的是通過公益訴訟的形式更好地維護生態(tài)環(huán)境的公益,做到政府無法執(zhí)行的地方,更好地行使自己的權(quán)利。由于在公民提起訴訟時,很容易因為自身對環(huán)境公共利益的選擇和判斷進行主觀臆斷,只關(guān)心對自己關(guān)系最為密切的環(huán)境利益,部分企業(yè)和集團也會因為自身的特定利益影響,在向有關(guān)部門提起訴求時,考慮的不夠全面,其訴訟達不到充分全面地對環(huán)境公共利益進行保護效果。而環(huán)保NGO出現(xiàn)可以大大改善這一局面,在其行使權(quán)力維護公共利益時,不會受到自己特殊的利益追求的影響,成為真正的公共利益代表。

    (三)環(huán)保NGO是環(huán)境監(jiān)管的社會力量補充

    隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展、利益的形式越來越多元,社會事務(wù)也變得紛繁復(fù)雜,這時,人們會根據(jù)自身的利益對政府、社會保護服務(wù)部門提出更高的要求。環(huán)境污染作為經(jīng)濟飛速發(fā)展下的副產(chǎn)品,也越來越受到廣大公民的廣泛關(guān)注,對環(huán)境保護問題提起相關(guān)訴訟維護自己利益的事件正在逐年上升。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計,2014年全年有關(guān)部門共處理環(huán)境污染事件相關(guān)訴訟問題380余起,其中問題嚴重的有6起,行為極其惡劣,造成嚴重社會影響的2起,全國338個地級以上大城市中,只有65個城市空氣質(zhì)量達到環(huán)境標準要求,占總數(shù)的不到20%。但是我們都知道政府需要管理的事務(wù)是極其龐大,很多事件很難處理的面面俱到,有著很多的疏漏,使得環(huán)境污染的行為難以得到更好的控制。所以單純的依靠政府部門對環(huán)境問題進行解決與處理很難達到令人滿意的效果,力量十分有限,所以,社會力量逐漸成為公共環(huán)境治理新的支點。事實證明,只依賴政府部門,對于當下日益嚴峻的環(huán)境污染趨勢下,會使得環(huán)保問題難以解決。社會對環(huán)境治理的能力已經(jīng)很難有效地滿足我們廣大公民日益增長的利益需求,并對其進行更好的維護,且隨著公民利益的多元化,公民的環(huán)境意識和環(huán)境保護意識也得到了增強,使得政府在進行環(huán)境處理時更加難以進行。這時環(huán)境NGO的介入會使環(huán)境保護活動更加有層次,深入的進行下去,對政府難以起到的作用進行補充,對環(huán)境監(jiān)管能力的彌補起著關(guān)鍵作用。

    (四)環(huán)保NGO體系具有專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢

    首先,環(huán)保NGO自身有著較強的環(huán)保意識,且其在環(huán)境保護的相關(guān)技術(shù)和手段都是我國最為前沿的,其在對環(huán)境污染問題進行調(diào)查時,不會產(chǎn)生由個人利益影響的不正確結(jié)論,其得出的結(jié)論更為客觀,根據(jù)先進型的理念對問題解決提出的方案也有著獨到的見解更為合理。與個體公民不同,環(huán)保NGO有著更大的財力和物力,有著環(huán)境保護方面的專家和先進人才作為力量源泉,有著更為專業(yè)的知識,他們是連接公民與公益訴訟的橋梁。其次,環(huán)保NGO更具信服性,他們的信息來源和環(huán)境保護層面更加廣泛,在面臨問題時能做到及時更好地應(yīng)對,可以大大彌補政府所難以隨時處理的問題,對政府進行輔助。以上兩點,都證明了環(huán)保NGO可以使公民行使環(huán)境監(jiān)督的權(quán)利更加順利的進行。同時,環(huán)保NGO處理的環(huán)境公益訴訟案件比其他部門處理的環(huán)保案件有更長的周期,監(jiān)督范圍也更廣闊等特點。因為,司法部門沒有同環(huán)保NGO一樣龐大的人力和物力資源,時時刻刻對環(huán)境問題進行監(jiān)督,更好地進行生態(tài)治理與環(huán)境保護。環(huán)保NGO恰好可以以其特有的靈活性和專業(yè)技術(shù)對生態(tài)環(huán)境治理采取更加有效的解決方式,使得《環(huán)境保護法》發(fā)揮其最大的作用。

    二、當前環(huán)保NGO參與環(huán)境公益訴訟中存在的主要問題

    表1:2016年國內(nèi)環(huán)保NGO提起公益訴訟分布

    環(huán)保NGO在行使其權(quán)力對環(huán)境進行保護訴訟時面臨諸多困境。據(jù)相關(guān)部門2016年調(diào)查資料顯,我國環(huán)保NGO在對環(huán)境問題進行訴訟時,很多公益訴訟的主觀意愿不夠強烈,在被調(diào)查的對象中,只有不到1/3的企業(yè)公司及個體會選擇環(huán)境公益訴訟這一法律途徑來進行自己權(quán)利的維護,更有10%左右的環(huán)保NGO表示對環(huán)境公益訴訟表達否定看法,其余部分環(huán)保NGO也有參與過環(huán)境公共訴訟的案件經(jīng)歷。而2017年的案件數(shù)量還要少于2016年,約30起。從環(huán)保NGO參與公益訴訟的案件數(shù)量來看,社會組織環(huán)境公益訴訟制度尚未完全發(fā)揮其應(yīng)有的威力和作用。

    基于對國內(nèi)公益訴訟環(huán)境和環(huán)保組織自身能力的考慮,環(huán)保NGO參與環(huán)境公益訴訟的困境可以歸納為以下幾個方面:

    (一)環(huán)境公益訴訟的法律法規(guī)不夠完善

    我國新的環(huán)保法中有很多法律條款存在著不足,很多法律條例強調(diào)的僅僅是污染者承擔責任,而忽略了生態(tài)破壞者的責任。例如沒有專門的法規(guī)規(guī)范流域水污染和區(qū)域大氣污染的防治問題,很難實現(xiàn)由點源的控制向區(qū)域的協(xié)調(diào)和聯(lián)動防治轉(zhuǎn)型,使得環(huán)境問題的解決辦法沒有針對性。NGO組織和行政主管部門提起訴訟的邊界尚不明晰,在環(huán)境公益訴訟制度中,環(huán)境公益訴訟主體的資格條件過于嚴苛。同時,在監(jiān)管方面,缺乏立法部門授予的強制性手段。在《環(huán)境保護法》中,缺少具體措施,例如,沒有對環(huán)境污染企業(yè),供水部門可強制停止其使用水。很多企業(yè)在責令調(diào)整期間屢教不改,沒有更加嚴厲的懲罰。使得這些企業(yè)心存僥幸,在違法成本低,守法成本高這一問題上沒有更好的解決措施,很難讓原則性與靈活性有效結(jié)合。

    (二)環(huán)保NGO在實行過程中,訴訟主體意愿不強

    在環(huán)保法草案修訂的時候,就有很多專家學(xué)者對環(huán)保NGO的訴訟意愿和其執(zhí)行環(huán)境保護的能力可能存在的問題進行了簡要的探討,并提出相關(guān)的質(zhì)疑,但并不否認少數(shù)有能力且責任意識強的NGO在訴訟的陣地上發(fā)揮出重要作用,可仍然有很多環(huán)保組織對這種訴訟形式持反對意見。成為法律訴訟主體的資格過于苛刻、訴訟的成本高昂、缺乏專業(yè)訴訟經(jīng)驗及能力的人才,使得環(huán)保NGO社會環(huán)保組織很難順利進行法律上的交鋒。據(jù)筆者分析,之所以環(huán)保NGO對環(huán)境公益訴訟持反對意見,除因為環(huán)保NGO本身的能力不足之外,從司法實踐問題當中也不難分析出答案。由于污染者在訴訟前就已經(jīng)被判處了刑事責任,環(huán)保NGO只需要拿著這些污染數(shù)據(jù)及污染者被判處刑事責任的案件進行起訴,這很大程度上降低了調(diào)查證據(jù)的難度,法院在基于以前污染的刑事處決案件就可以進行判決。從另一方面,針對于取證難度較大、且處理案件周期較長、社會關(guān)注度較少導(dǎo)致事件無人問津的案件,使得環(huán)保NGO在訴訟過程中各個環(huán)節(jié)都存在著諸多困難。據(jù)有關(guān)政府部門調(diào)查統(tǒng)計,同時具有擁有訴訟資格和訴訟意愿的環(huán)保NGO數(shù)量屈指可數(shù),很多環(huán)保NGO坦言對提起環(huán)境公益訴訟的主動性不強,使得這項制度設(shè)立的初衷面臨著無人問津的下場,很難起到遏制環(huán)境違法行為及對污染問題的有效監(jiān)督作用。

    (三)訴訟成本高、證據(jù)收集難、處理周期長

    第一,高昂的訴訟成本使得環(huán)境公益訴訟的開展變得異常困難,有關(guān)環(huán)保聯(lián)合協(xié)會做過很多起公益訴訟的案件,這些案件的共同之處就是每起訴訟的投入成本都非常昂貴。甚至有一些僅就訴訟費而言就需要十幾萬,且一旦敗訴,這些成本就將付之一炬。相關(guān)參與環(huán)保組織訴訟項目調(diào)查的成員認為,公益訴訟的成本高昂,根本原因在于公益訴訟組織沒有后備支持的部門,在訴訟時所需要調(diào)查的污染數(shù)據(jù)和那些污染源頭證據(jù)資料等都需要公益訴訟組織自行收集,這些都需要大量的人力和財力,有些損害環(huán)境的證據(jù)在鑒定時鑒定費用高達幾十萬甚至幾百萬元,使得基層的公益組織“心有余而力不足”。例如,2014年4月在蘭州發(fā)生的自來水污染事件,幾名蘭州的普通市民向當?shù)胤ㄔ簩Ξ數(shù)刈詠硭咎崞鹪V訟,但卻被法院以不符合公益訴訟法規(guī)定的要求駁回訴訟,相關(guān)專家表示,類似這種自來水污染環(huán)境問題,受害者往往都是由很多群眾組成的,這類案件屬于敏感危險性系數(shù)高的案件,一些地方的法院往往擔心由于原告過多會造成不好的社會影響,要求受害者單獨起訴,但對于單獨個體而言,訴訟成本過于高昂,使得很多受害者只能作罷。

    第二,收集證據(jù)困難,對于基層的受害市民來講,收集證據(jù)幾乎是一項他們不可能完成的任務(wù),由于污染企業(yè)拒絕向公民提供企業(yè)造成污染的相關(guān)數(shù)據(jù)。除此之外,在原告尋求賠償?shù)臅r候,鑒定單位也因企業(yè)的種種影響而拒絕給出客觀的評估,使得訴訟很難成功。

    第三,判決執(zhí)行困難。從一些基層的環(huán)保工作者那里我們了解到,環(huán)保公益訴訟案件,即使最終獲得了勝訴,按照判決規(guī)定的日期來執(zhí)行也是非常困難的,有的案件一打就是十幾年,污染企業(yè)甚至可能已經(jīng)倒閉,受害者可能也已經(jīng)不在人世,但案件還在繼續(xù),判決也在日復(fù)一日的拖著,使得很多受害者被迫放棄訴訟,污染企業(yè)也得不到應(yīng)有的懲罰。

    (四)環(huán)保NGO型人才稀少

    在我國環(huán)保NGO運行管理組織當中,業(yè)務(wù)能力強、專業(yè)性知識扎實的人員稀缺,并且在環(huán)保NGO組織中沒有成熟可運行的機制模式。所以,在NGO組織處理環(huán)境保護問題時,涉及到一些專業(yè)性的前沿問題,缺少專業(yè)性知識的人才對其進行分析與解決,更沒有相關(guān)的環(huán)保人士及法律專家進行后備支持。據(jù)有關(guān)環(huán)保部門統(tǒng)計,我國環(huán)保NGO專業(yè)性人才堪稱鳳毛麟角,導(dǎo)致環(huán)保NGO組織的完善和實力存在著較大的問題。全職的NGO工作人員達到全公司人員的1/4就已是不易,全球有過半的環(huán)保NGO組織只有不到10人的專業(yè)全職人員,且組織中大多數(shù)員工都是實習人員,由于他們并不是此專業(yè)的學(xué)生,在收集證據(jù)和處理案件過程中心有余而力不足,導(dǎo)致很多環(huán)保NGO組織沒有超強的專業(yè)性能力來對環(huán)境訴訟進行保護。

    三、環(huán)保NGO參與環(huán)境公益訴訟的實現(xiàn)路徑

    (一)推進司法體制改革

    破解環(huán)保NGO長期缺乏訴訟資格的困境,不僅需要對現(xiàn)有的環(huán)保法條款進行修改、明確界定,要全面落實司法責任制,更好實現(xiàn)“讓審理者裁判,由裁判者負責”。以法律的形式,固定NGO訴訟的主體,如環(huán)保局,地方政府都應(yīng)該成為NGO訴訟的主體。同時,對NGO訴訟的主體人審判,應(yīng)強化審判組織辦案主體責任,法院方,下家鑒定方都應(yīng)參與其中,必要時成立特別法庭進行審判,要完善專業(yè)法官會議和審判委員會制度,發(fā)揮典型案例作用,完善類案同判機制,加強審判標準化建設(shè),確保法律適用統(tǒng)一。

    (二)建立環(huán)境公益訴訟專項基金

    就上文所提到的高昂起訴費,使得很多原告不愿繼續(xù)進行上訴,很多環(huán)保NGO就是因為沒有巨額的財力承擔訴訟費而被拒之門外。所以建立環(huán)境公益訴訟專項基金是非常必要的,可以使環(huán)保NGO在一定程度上解決上述問題。那么,怎么才能讓基金更加穩(wěn)定而又長期的存在,是當下環(huán)保NGO組織迫切需要解決的問題。

    第一,環(huán)保NGO組織需要得到官方的財政支持,政府有義務(wù)也有責任承擔這一職責,因為環(huán)保NGO開展的一系列工作都是為了生態(tài)環(huán)境的更好改善,同時也為環(huán)保部門進行責任的分擔,節(jié)省了大量的國家對環(huán)境治理資金的投入,政府是最直接的受益人,所以應(yīng)當投入一些資金到環(huán)保NGO中,確保NGO的工作更好地開展。在對發(fā)達國家進行調(diào)查時,我們了解到發(fā)達國家環(huán)保組織的基金1/3源自政府的財政支持,為環(huán)保NGO參與生態(tài)環(huán)境的治理提供了更強的后備力量。

    第二,可以將污染環(huán)境的被告在法律判決當中賠償?shù)慕痤~按照一定的比例加入到專項基金里。我國很多大型企業(yè)因為自己公司的利益而犧牲生態(tài)環(huán)境換取自己最大的效益,在判決中僅繳納與收獲利益不成正比的罰款金額,使得他們存在僥幸心理,屢教不改。為更好地改變這種“高守法成本,低違法成本”的現(xiàn)象,應(yīng)加大懲罰制度,讓巨額的罰款使污染者望而卻步,不敢肆意妄為,同時也能為專項基金帶來經(jīng)濟支撐。

    第三,就是社會各界的公益捐款,就一些企業(yè)和名人來說,對環(huán)保NGO的基金支持,不僅能體現(xiàn)其公司及個人的責任意識與環(huán)保態(tài)度,還能更好地提升其企業(yè)的知名度,使其在同行競爭中具有更大的影響力。將這筆資金用到環(huán)境公益訴訟基金里可以使公益訴訟制度更加完善,在執(zhí)行任務(wù)過程中更加得心應(yīng)手,同時也能讓更多的人認識環(huán)保NGO,并參與到環(huán)境保護當中來,為我國的環(huán)境保護盡自己的一份力量。

    (三)樹立正確的訴訟觀

    目前我國環(huán)保NGO的訴訟能力存在著較大差異,一些大型的環(huán)保NGO有自己獨立的法務(wù)部門,可對法律事務(wù)進行專門培訓(xùn),有自己的法務(wù)團隊,而小型的環(huán)保NGO組織只有少數(shù)的專職人員,其余大多數(shù)員工都是由實習生和志愿者擔任,所以并未對其進行正確訴訟觀的培養(yǎng)。尤其是在新的《環(huán)境保護法》頒布之后,出現(xiàn)了很多形式上符合訴訟條件的案件,但公益訴訟屬于專業(yè)性極強的訴訟模式,如果僅憑符合上述條件就冒然提起訴訟,是非常冒失的。很多環(huán)保NGO組織都剛剛建立,其訴訟能力及相關(guān)的案件處理經(jīng)驗不足,冒然起訴的失敗會對其造成非常嚴重的打擊,使其在以后的工作中留有陰影。所以,環(huán)保NGO首先要樹立正確的訴訟觀,“量力而行,行政履職和私益救濟優(yōu)先;科學(xué)定位兼顧訴訟的各個環(huán)節(jié)”。在敢于訴訟的前提下,更加清楚的認識到自己的能力范圍,不斷在實踐中吸取經(jīng)驗,找準自己的定位,不辦自己能力之外的事。此外,在實踐活動當中,對于突發(fā)的

    環(huán)境污染狀況,環(huán)保NGO應(yīng)正確行使自己的監(jiān)督權(quán)利,在工作中做到認真嚴謹,調(diào)查相關(guān)受害人收集污染數(shù)據(jù),在以后的訴訟中,使其發(fā)揮關(guān)鍵作用。同時也要做好公益訴訟的宣傳工作,使廣大公民及受害者能自行對自己的權(quán)益進行維護,敢于向污染說不,讓更多的小型環(huán)保NGO也能通過更多的途徑來維護我們生態(tài)環(huán)境的保護,在此過程中不斷積累寶貴的實踐經(jīng)驗,樹立正確的訴訟觀,在以后的訴訟工作時發(fā)揮更關(guān)鍵的作用。

    (四)強化環(huán)保NGO專業(yè)能力建設(shè)

    為使環(huán)保NGO的專業(yè)能力更加出眾,首先,要加強對環(huán)保NGO組織的工作人員進行專業(yè)能力的全方位培養(yǎng),使其訴訟能力得到提升。加強對工作人員業(yè)務(wù)能力的培訓(xùn)要求,對政府部門在該領(lǐng)域的研究成果進行借鑒,不斷完善自己的長效培訓(xùn)能力機制,提高環(huán)保所致整體工作人員的工作能力水平。其次,要對內(nèi)部員工進行科學(xué)系統(tǒng)化的培訓(xùn),主要通過實踐的方式進行,帶領(lǐng)環(huán)保組織的人員到污染源頭進行考察,并對受害者進行調(diào)查研究,使他們能夠更好地掌握環(huán)保理念,學(xué)習有關(guān)污染的專業(yè)知識。除此之外,組織還要定期對內(nèi)部員工進行環(huán)保意識的知識普及教育,提高員工的專業(yè)素養(yǎng)及環(huán)保意識。完善組織內(nèi)部的責任機制,讓每一個員工都明確自己的職責所在,且良好的組織管理可以使更多的專業(yè)性人才加入到我們的組織中來。

    綜上所述,環(huán)保NGO在環(huán)境公益訴訟中面對著很多問題,怎樣使其更好地走出困局,真正起到其積極的作用,還需要我們不斷的進行完善與探索,我們不僅要對相應(yīng)的法律法規(guī)進行補充和完善,還要對我們的環(huán)保理念進行及時更新,本文對環(huán)保NGO在環(huán)境公益訴訟司法實踐中面臨的問題進行了簡要分析與對策探討。我們都相信問題都是暫時的,通過我們與社會的不斷努力,環(huán)保NGO在環(huán)境公益訴訟中一定會發(fā)揮著越來越關(guān)鍵的作用。

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