整體性治理視角下基層社會(huì)治理機(jī)制探究

葉 穎

[摘要]目前，我國(guó)基層治理面臨嚴(yán)重的“內(nèi)憂外患”，在內(nèi)表現(xiàn)為基層政府治理“碎片化”問題突出，在外表現(xiàn)為基層面臨的社會(huì)環(huán)境愈加復(fù)雜化、社會(huì)需求愈加多樣化。因此，創(chuàng)新基層社會(huì)治理機(jī)制是目前政府改革的主要方向。北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”作為基層政府的自我革新之舉，有利于破解當(dāng)前的基層治理困境，體現(xiàn)了問題導(dǎo)向、需求管理、流程優(yōu)化、結(jié)構(gòu)整合和功能協(xié)調(diào)等改革新思路。

[關(guān)鍵詞]整體性治理;“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”;基層社會(huì)治理

[中圖分類號(hào)]D63? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)號(hào)]A? ?[文章編號(hào)]1009-0169（2020）02-0041-05

一、研究背景與問題提出

在我國(guó)行政管理體制中，基層是黨和國(guó)家政策執(zhí)行的末端，是政策落實(shí)的“最后一公里”;也是政府服務(wù)群眾的前端，展示政府形象的窗口?；鶎由鐣?huì)治理水平的高低直接關(guān)系到社會(huì)整體治理水平的表現(xiàn)，關(guān)系到國(guó)家治理水平的現(xiàn)代化。然而，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，基層社會(huì)治理成為我國(guó)社會(huì)治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)，原因在于基層社會(huì)治理面臨嚴(yán)重的“內(nèi)憂外患”，在內(nèi)表現(xiàn)為基層政府治理“碎片化”問題突出，治理主體和治理要素分散、零碎，“上面千條線，下面一根針”成為普遍寫照;在外表現(xiàn)為基層面臨的社會(huì)環(huán)境愈加復(fù)雜化、社會(huì)需求愈加多樣化?；鶎诱畟鹘y(tǒng)的社會(huì)治理機(jī)制與基層社會(huì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求不相適應(yīng)，這要求我國(guó)加快探索創(chuàng)新基層社會(huì)治理機(jī)制，提升社會(huì)治理整體水平。黨的十九大報(bào)告指出“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”[1]，基層穩(wěn)則社會(huì)安，基層是社會(huì)各類問題的集結(jié)地，是社會(huì)治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。黨的十九屆三中全會(huì)指出，“構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制，增強(qiáng)地方治理能力，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，夯實(shí)國(guó)家治理體系和治理能力的基礎(chǔ)”[2]，黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出“推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化。推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)”[3]。因此，各地展開了創(chuàng)新基層社會(huì)治理機(jī)制的探索，形成了一系列行之有效的經(jīng)驗(yàn)。

北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”（以下簡(jiǎn)稱“吹哨報(bào)到”）是北京市基層社會(huì)治理機(jī)制探索的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，是破解基層社會(huì)治理“最后一公里”難題的生動(dòng)實(shí)踐?！按瞪趫?bào)到”起源于北京市平谷區(qū)為解決礦石盜采現(xiàn)象而形成的一種聯(lián)合執(zhí)法鏈機(jī)制，目的在于打破基層政府屬地管理與行政執(zhí)法脫節(jié)的內(nèi)在體制障礙，以結(jié)果為導(dǎo)向重塑基層社會(huì)治理理念和治理機(jī)制。“吹哨報(bào)到”機(jī)制在實(shí)踐中運(yùn)行效果顯著，不僅解決了困擾政府和民眾多年的社會(huì)亂象，還為推進(jìn)基層社會(huì)治理機(jī)制改革提供了良好的思路。該做法曾成為北京市2018年“1號(hào)改革課題”，在全市半數(shù)以上街鄉(xiāng)進(jìn)行推廣試點(diǎn)，并且其改革探索的成果在2018年11月習(xí)近平總書記主持召開的中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議上得到通過?？梢姡按瞪趫?bào)到”這一做法已形成了相對(duì)成熟的運(yùn)行機(jī)制和良好的治理效果。

“吹哨報(bào)到”作為基層政府的自我革新之舉，行動(dòng)的背后必然有其深刻的邏輯和理論意蘊(yùn)。對(duì)改革實(shí)踐的探究，離不開理論分析框架的支撐，正如理論的發(fā)展完善同樣離不開實(shí)踐的檢驗(yàn)矯正一樣?！按瞪趫?bào)到”做法體現(xiàn)了問題導(dǎo)向、需求管理、流程優(yōu)化、結(jié)構(gòu)整合和功能協(xié)調(diào)等改革思路的轉(zhuǎn)換?；诖?，本文引入了整體性治理理論視角，試圖對(duì)“吹哨報(bào)到”改革的實(shí)踐機(jī)制及其成效進(jìn)行理論層面的分析。

二、整體性治理理論——一種分析框架

作為治理理論的前沿之一，整體性治理理論是二十一世紀(jì)初在反思和回應(yīng)傳統(tǒng)公共行政的衰落和新公共管理帶來的碎片化問題基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，被譽(yù)為“公共管理的第三波典范”[4]，其代表人物是佩里·?？怂购团燎锌恕む?yán)S。整體性治理理論主張通過有效的協(xié)調(diào)和整合，實(shí)現(xiàn)各種治理主體之間政策目標(biāo)和手段的一致性和政策執(zhí)行的連貫性，減少執(zhí)行資源的浪費(fèi)，滿足公民的需求，達(dá)到透明化、整合化的無縫隙治理行動(dòng)[5]。

首先，整體性治理理論是基于問題出發(fā)的，以公民、需要、服務(wù)為基礎(chǔ)，是一種整體性的思維方式。它不同于傳統(tǒng)的公共行政理論，以政府自身價(jià)值為主，強(qiáng)調(diào)非人格化的管理方式;也不同于新公共管理理論，以績(jī)效、競(jìng)爭(zhēng)為主，強(qiáng)調(diào)弱化政府治理權(quán)威。整體性治理理論主要以“整體政府”和“整合主義”為主，它寄希望于解決新公共管理后出現(xiàn)的政府治理碎片化問題，寄希望于重新整合政府資源，形成整體性政府，回應(yīng)日益復(fù)雜化和多樣化的社會(huì)治理需求。

其次，整體性治理理論的核心概念是協(xié)調(diào)和整合，同時(shí)也是整體性治理的關(guān)鍵機(jī)制。協(xié)調(diào)和整合是兩個(gè)不同的概念。協(xié)調(diào)機(jī)制是對(duì)政府及其內(nèi)部的職責(zé)、功能的調(diào)整，而整合機(jī)制偏向于對(duì)政府執(zhí)行公共事務(wù)的資源制度安排[6]，包括逆部門化、重新政府化、整合預(yù)算等。在組織架構(gòu)和形態(tài)上的整合包括治理層級(jí)、功能和公私部門整合等三維立體的整體性治理整合模型，以及為達(dá)成上述三方面的整合，還需要政策、規(guī)章、服務(wù)和監(jiān)督四大層面在內(nèi)的治理行為[7]。

此外，整體性治理理論形成和發(fā)展的基礎(chǔ)是信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的進(jìn)步。整體性治理理論興起于數(shù)字化、信息化和網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代，信息技術(shù)對(duì)于整體性治理具有重要的工具意義，它主張通過建立一整套統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫(kù)，推動(dòng)在線治理，實(shí)現(xiàn)政府工作高度整合，為公眾提供無縫隙服務(wù)，因此信息技術(shù)的發(fā)展占據(jù)了公共管理的中心位置，推動(dòng)了公共管理從“分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合”的要求[8]。

綜上，從整體性治理的思想架構(gòu)和理論要義看，整體性治理在目標(biāo)上以公民需求為導(dǎo)向，治理機(jī)制以協(xié)調(diào)和整合為主，治理手段上凸顯信息技術(shù)的作用。所以，此研究主要以治理目標(biāo)、治理機(jī)制、治理工具三個(gè)維度作為“吹哨報(bào)到”案例的分析框架。

三、整體性治理視角下“吹哨報(bào)到”機(jī)制分析

（一）北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”改革的概述

1.“吹哨報(bào)到”的改革歷程

“吹哨報(bào)到”工作機(jī)制起源于基層，首創(chuàng)地是北京市平谷區(qū)金海湖鎮(zhèn)。當(dāng)?shù)厥莻€(gè)“山水林田湖礦”資源豐富的地方，曾是北方的“萬兩黃金縣”。但自然資源的豐富性也給當(dāng)?shù)刂卫韼砹艘幌盗袉栴}：盜采金礦、盜挖山體、盜取砂石等現(xiàn)象嚴(yán)重;環(huán)境保護(hù)、庫(kù)區(qū)政治、安全維穩(wěn)、基層治理等問題突出。直到2016年5月14日，發(fā)生了導(dǎo)致六死一傷的盜采金礦礦難的重大事件，引起社會(huì)廣泛關(guān)注。然后僅僅半年多，2017年1月，又現(xiàn)場(chǎng)查獲了盜采案件。可見，盜挖盜采現(xiàn)象已經(jīng)嚴(yán)重危害了社會(huì)安全，給當(dāng)?shù)卣斐闪司o迫的治理壓力。為此，平谷區(qū)下決心整治這種情況，以金海湖鎮(zhèn)為試點(diǎn)，于2017年初啟動(dòng)了連續(xù)117天的“雙安雙打”（確保安全生產(chǎn)、安全穩(wěn)定，打擊金礦及砂石盜采、打擊其他違法犯罪活動(dòng)）的專項(xiàng)行動(dòng)。為此，區(qū)委區(qū)政府在金海湖鎮(zhèn)成立了“雙安雙打”專項(xiàng)工作指揮部，要求十六個(gè)職能部門下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中公安、國(guó)土、水務(wù)等五個(gè)部門常駐金海湖鎮(zhèn)，并建立了周例會(huì)、案件會(huì)商、“三十分鐘響應(yīng)”等工作機(jī)制;同時(shí)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、指揮權(quán)和考核權(quán)，讓其發(fā)現(xiàn)違法犯罪問題能立即“吹哨”，各相關(guān)執(zhí)法部門響應(yīng)哨聲能及時(shí)“報(bào)到”，確保落實(shí)一線聯(lián)合執(zhí)法，做到“事不絕、人不撤”。行動(dòng)結(jié)束后，平谷區(qū)政府總結(jié)提煉了其專項(xiàng)行動(dòng)的工作機(jī)制，將聯(lián)合執(zhí)法成效提煉為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨，部門報(bào)到”制度，并應(yīng)用到其他基層社會(huì)問題的治理上，使困擾平谷區(qū)多年的治理難題得到解決。

其次，從治理功能來看，為解決基層部門各自為政、多頭管理等問題，“吹哨報(bào)到”改革啟動(dòng)了街道管理體制改革，綜合設(shè)置各類機(jī)構(gòu)，以提升政府工作效能。全面推廣“6辦+1委+1隊(duì)+3中心”的基本模式，比如東城區(qū)將原來“向上對(duì)口、一一對(duì)應(yīng)”的二十五個(gè)科室和四個(gè)事業(yè)單位，綜合設(shè)置為“一對(duì)多”的八個(gè)科室和四個(gè)中心，科室主要負(fù)責(zé)人由黨政領(lǐng)導(dǎo)班子副職擔(dān)任，同時(shí)選派一百四十一名優(yōu)秀科技干部擔(dān)任“社區(qū)專員”[12]。因此，街道大部制改革提高了街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合協(xié)調(diào)處理問題的能力，引導(dǎo)街道把更多精力放到社區(qū)為民服務(wù)。

此外，從治理主體上看，為解決街鄉(xiāng)基層政府與區(qū)政府、政府與居民之間的角色協(xié)調(diào)關(guān)系，“吹哨報(bào)到”機(jī)制最終落腳于“黨建引領(lǐng)”主導(dǎo)，充分發(fā)揮黨在基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)和整合作用?！按瞪趫?bào)到”的運(yùn)行依靠黨建引領(lǐng)，黨在基層治理體系改革創(chuàng)新中居于支柱地位，發(fā)揮三方面重要功能：一是總攬全局。重構(gòu)基層治理體系中，黨組織發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)作用，確定基層治理體系改革的整體性目標(biāo)路徑與方式選擇。二是主體責(zé)任。黨建引領(lǐng)旨在運(yùn)用政黨基層建設(shè)的政治領(lǐng)導(dǎo)及其動(dòng)員能力，激發(fā)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、公職人員的主體責(zé)任觀，推進(jìn)協(xié)同條塊與“跨部門”合作。三是綜合整合?！按瞪趫?bào)到”機(jī)制中明確了要建立區(qū)域化黨建，組建黨建工作協(xié)調(diào)委員會(huì);“黨員雙報(bào)到”機(jī)制，“支部吹哨，部門報(bào)到”;建立“街巷長(zhǎng)”制和“小巷管家”制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域性人力資源的整合?！按瞪趫?bào)到”整合了社會(huì)各主體資源與力量，實(shí)現(xiàn)了基層社會(huì)治理的整體性和有效性。

3.治理手段：信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)治理資源整合

整體性治理中，信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)是整體政府最重要的支撐手段，如果沒有信息技術(shù)的支撐，難以實(shí)現(xiàn)政府整合的目標(biāo)。“吹哨報(bào)到”機(jī)制中，大力借助信息技術(shù)的發(fā)展，推動(dòng)“多網(wǎng)”融合，以信息互通促進(jìn)管理力量整合，為整體性治理提供了技術(shù)支撐。

進(jìn)入二十一世紀(jì)以來，信息技術(shù)的應(yīng)用不斷普及，在政府管理過程中也一直倡導(dǎo)建設(shè)電子政府、智慧政府，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算以及最新的區(qū)塊鏈等信息化技術(shù)手段來推進(jìn)政府的現(xiàn)代化治理?？梢哉f，信息化是政府管理的一個(gè)重要特征，也是政府管理的趨勢(shì)所在。但實(shí)際上，各級(jí)政府在以信息化推進(jìn)政府管理服務(wù)的過程中，形成了不同的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，這些網(wǎng)絡(luò)局限在政府部門內(nèi)部使用，妨礙了政府部門間信息傳遞與共享，形成了政府“信息孤島”現(xiàn)象，影響整體型政府的建設(shè)進(jìn)程。為此，“吹哨報(bào)到”改革中推動(dòng)“多網(wǎng)”融合，以信息互通促進(jìn)管理力量整合。因此，北京市的“吹哨報(bào)到”改革中形成了城市管理網(wǎng)、社會(huì)服務(wù)管理網(wǎng)、社會(huì)治安網(wǎng)、城管綜合執(zhí)法網(wǎng)等“多網(wǎng)”融合發(fā)展的趨勢(shì)，并開展了“多網(wǎng)”融合試點(diǎn)，試點(diǎn)內(nèi)容包括建設(shè)一張網(wǎng)、構(gòu)建一張圖、集成一個(gè)庫(kù)、整合一條熱線、建好一支隊(duì)伍、健全一套機(jī)制等六個(gè)方面，最終實(shí)現(xiàn)了區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）三級(jí)在信息系統(tǒng)、指揮體系、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、熱線系統(tǒng)、辦理流程和考評(píng)機(jī)制等方面的深度融合和一體化運(yùn)行[13]，最大限度地發(fā)揮信息技術(shù)在整體性治理中的作用，為“吹哨報(bào)到”提供了強(qiáng)有力的支撐。由于建立起了互聯(lián)互通的信息溝通和共享平臺(tái)，不同渠道的信息來源匯聚于統(tǒng)一的信息平臺(tái)管理，作為“吹哨人”的街鄉(xiāng)管理部門能夠及時(shí)反映屬地管理的具體情況，作為“報(bào)到”的職能部門也能及時(shí)回應(yīng)并采取相應(yīng)的控制手段，因此，信息共享平臺(tái)的建設(shè)和管理優(yōu)化最大限度地實(shí)現(xiàn)了基層治理的整體性和有效性，推動(dòng)了基層社會(huì)治理逐步走向現(xiàn)代化。

四、結(jié)語

基層社會(huì)治理關(guān)乎國(guó)家整體治理，在國(guó)家治理體系中處于重要地位，是國(guó)家治理能力和治理水平的直接體現(xiàn)。北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”的基層創(chuàng)新實(shí)踐，從整體性治理的理論視角來看，在治理目標(biāo)上有效解決了現(xiàn)有的執(zhí)法體制和基層管理體制的碎片化問題，在治理機(jī)制上整合了不同層級(jí)、不同部門和不同主體的治理力量，在治理手段上借用信息化技術(shù)暢通治理資源的流動(dòng)，在具體實(shí)踐中已逐漸地顯示了良好的治理效果。從政府內(nèi)部管理來看，通過完善基層社會(huì)治理體制機(jī)制，破解了基層政府治理碎片化難題;從政府外部服務(wù)來看，不僅滿足了公共服務(wù)多樣化的需求，而且實(shí)現(xiàn)了社會(huì)治理的穩(wěn)定性和發(fā)展性。因此，未來要不斷跟進(jìn)和完善“吹哨報(bào)到”的具體實(shí)踐，不斷創(chuàng)新基層社會(huì)治理方式方法，以不斷滿足人們的美好生活需要，以不斷推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安。

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責(zé)任編輯：鄧小龍